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日本存款保险中存款偿付制度解禁及启示 摘要：存款偿付制度是日本存款保险制度关键，它解禁是存款保险制度重大改革，也是金融体系结构改革关键组成部分，它实施表现了利益和风险有机结合，促进一直处于制度性保护之下金融事业进入以市场机制为先导公平化、自由化和国际化轨道。日本存款保险制度方面演进和改革进展，对中国存款保险制度建立含有深刻启发和借鉴意义。 存款保险制度是金融监管体系中一项关键方法。日本存款保险制度建立于1971年，它在建立金融安全体系和银行危机监管和处理银行危机中发挥了关键作用。日本在存款保险制度方面进行了重大政策性调整，即处于冻结中存款偿付制度被解禁，以实施其“存款限额保护”政策。不过，原定于4月起开始实施定时存款以外活期存款等流动性存款解禁被推迟2年，改为4月开始实施。揭示日本存款偿付制度解禁作用和效果和全方面解禁延期决议原因，有利于正确地把握和了解日本存款保险制度变革脉络和趋势，对中国以后存款保险制度建立和实施也有着关键参考和借鉴意义。 一、日本存款保险制度、存款保险机构和存款偿付制度 日本存款保险制度是1971年依据存款保险法制订。其运作主体是由政府、日本银行、民间金融机构共同出资设置存款保险机构。日本存款保险制度具体职责可概括为以下四点：一是建立金融安全体系，尤其是银行面临破产时实施资金支援和保险金赔付。二是充当金融整理财务经管人，经管破产银行管理业务和善后处理。三是指导和支援机构子企业及整理回收机构(RCC)，使其完成从破产银行接手不良债权回收、整理和负责经办原经营者责任追究等事务。四是对健全银行实施资金支援和不良债权收购和处理。 存款偿付制度是存款保险制度中一项关键举措，具体做法是银行破产时由存款保险以支付保险金形式限额偿还存款。自1986年起存款偿还确保最高金额为1000万日元及其利息。泡沫经济破裂后，金融机构破产频出，金融业萎靡不振，金融危机蕴藏潜在危险正在慢慢地展现显性表现，为维护金融秩序以至整个社会稳定，1996年6月至3月冻结存款偿还制度，实施存款全额保护。4月开始分两个阶段实施解禁，恢复存款限额偿还。第一阶段：4月至3月对流动性存款以外存款实施限额赔付。第二阶段：4月起，除无息结算用存款外，全部实施限额赔付。因为种种原因第二阶段被推迟2年即4月起实施。 二、日本存款偿付制度解禁目标和主动意义 存款保险制度目标在于保护存款人利益和维护金融秩序。通常存款人存款数额较少，人数众多，信息非对称性使通常存款人群体和金融机构及其股东相比处于信息劣势，为维护社会公平，有必需从制度上对存款人进行保护。另外，金融结构因为以下流动性风险，而影响其稳定性。(1)不管财务情况是否良好，存款人和金融机构之间信息非对称性，可造成存款挤兑现象。(2)因为政府实施“通常需要部分准备金制度”，存款挤兑冲击下可能会出现不能兑现问题。(3)金融机构外部效应和金融信息非对称性，一处银行破产波及其它，即便是优良银行也会因挤兑受到冲击。存款保险制度提供了处理以上信息非对称性和挤兑冲击问题信用保障。 为预防体系风险发生，事前性方法关键是政府加强监管和规制；事后性对策关键是构筑金融安全体系，充足发挥央行支援机制，开启存款保险制度。但过分依靠全额保护性存款保险制度所引发道德风险，致使存款人对银行经营情况关心度下降，丧失了监督银行行动内在动机，高收益型金融商品可能成为存款人行动指南；对金融机构来说，无风险分担运作诱发金融机构金融活动易倾向高收益但高风险金融商品。监管部门维持信用秩序手段则出现过分依靠事后性处理方法而会放松对金融机关监控职能行使。 为控制储户和金融机构道德风险，一是要确立市场退出机制。充足行使监管职能，强调问题事前性监管，危机管理着力点也应放在快速处理破产银行以期维持信用秩序目标上；二是对现行存款保险制度实施改革，在金融机构、存款人、监管机关之间搭建相互制约框架抑制道德风险发生，降低保险体系维持费用；三是存款保险金额实施限额化。而实施存款偿付制度解禁正是达成以上目标关键手段之一。 存款偿付使存款保险制度操作更含有合理性。它实质为金融机构在破产时提供一个债务清算形式，存款人1000万日元以内存款及其利息可使其免去负担风险责任，即存款保险机构是风险承受主体；其次保险金额超出部分偿付额度要依据破产银行财务清算结果来定，所以存款人又是超额兑现风险承受主体，从而实现了利益和风险合理分担。存款偿付制度解禁促进金融体系完成了两个转变；一是完成了银行破产时在存款由全额保护到定额保护转变；二是实现以价值规律和市场原理为标准金融安全体系重新构筑。 在日本，银行面临破产时，处理方法通常有两种：一是由存款保险机构向存款人直接支付保险金即存款偿付方法。二是在大藏省(现称财务省)主导下，指定其它银行接管破产银行资产和负担其债务，同时，存款保险机构在资金上给援助，即资金援助方法(PaA方法)。两种方法相同之处表现在对存款人保护上，限额保护1000万日元及其利息，超额依破产银行情况结算赔付。二者根本区分是开启资金援助方法，可使其银行金融机能得以维持，避免了金融机能障碍引发混乱，同时符合处理费用最小化标准，可减轻处理破产银行费用支出，而存款偿付方法缺乏这种功效。自1971年存款保险制度建立以来，存款偿付方法从未被使用过，除了以上原因外，其根本原因来自于金融政策上。日本政府对金融业以“护送船团方法”采取严密保护方法，“绝对不能让银行破产”主导思想在促进金融体系稳定同时，滋长了道德风险发生，致使银行内部机能退化。 存款偿付制度解禁真正意义正在于它终止了“护送船团方法”全方面保护时代，处理破产银行时，合理地开启以上两个方法，而不只是由大藏省出面单纯依靠资金援助方法来处理。同时，为了达成公正性、自由化、国际化目标，必需对金融体系进行改革，改革关键之一是金融监管体制改革，而存款偿付制度解禁实施有利于改革进行，以完成上面提到金融安全体系重新构筑。其作用是：首先，加强了金融体系中参与者包含存款保险机构、金融机构和存款人风险意识和自立意识，增强市场调整和监管作用，形成了一个相互间制约机制。其次，金融机构因为储蓄余额下降造成资金筹措成本费用上升而压迫经营，但同时会激活强化内部机制找回用户信用动机。金融机构道德风险发生常常使金融机构错过改善经营时机，致使破产时因为债务累计过大，存款保险费用加大和不得不投入大量公共资金。其三，解禁后，银行存款由“绝对安全资产”转变为“相对安全资产”，可能会增加存款人将资产转向股票、债券等直接金融资产机会，这既可在一定程度上改变个人金融资产结构中存款百分比过大现象，又可使直接金融资金筹措渠道得到一定疏通和强化，缓冲在银行经营出现问题时对日本经济不良影响。 三、存款偿付制度解禁给金融体系带来扰动及解禁延期原因 从4月部分解禁以来，存款移动加紧，由定时存款向活期存款，由中小银行和地方银行向城市银行等大型金融机构，由日资银行向外资银行。其中，中小金融机构向大型金融机构存款急速移动尤为突出。日本全國银行协会统计数据表明：相对规模较小第二地方银行4月底到7月底储蓄余额比上年同期以2%前后递减，其次，城市银行储蓄余额却在以8%强速度递增。银行储蓄额出现了大型银行大幅度增加，地方银行小幅度增加，第二地方银行和信用金库若干降低，信用组合大幅度降低结果。加强金融机构内部调整机制，改善经营情况、提升本身竞争和抗风险能力是制度解禁目标之一，但其次这又增加了对银行经营压力，表现在：一是活期存款等流动性存款增加使存款保险费增加进而造成金融机构费用性支出增加。二是活期存款等流动性存款增加使银行长久稳定放贷能力受到限制和约束，尤其是中长久贷款，并加大了借贷后本身流动性风险。 排除了“解禁反对派”阻挠，小泉内阁果敢地实施了存款偿付解禁而成为小泉内阁提出金融结构改革一大亮点，可是，预定4月起实施“全方面解禁”计划却被迫推迟2年改至4月起实施，改革也有可能所以错失良机甚至出现停滞不前。不过，究其原因也实属无奈之举。(1)金融机构本身内部脆弱性因为解禁而完全凸显，为了维持金融体制完整性和功效性而不得不延期。4月解禁以来，储蓄资金出现了急速移动，尤其是中小金融机构向大型金融机构存款移动，所以担心中小金融机构受打击过大以至引发整个金融系统混乱。(2)和政府金融政策相关联。(4月3月)是政府处理银行不良债权问题最终一个年度，利用多种政策手段处理不良债权已进入最终冲刺阶段，在这期间，银行业务收益亏损加大将会使银行经营压力加大，为防不测，全额存款保险体系还有必需过渡性地保留一段时间。(3)经济景气刚刚出现好转征兆，全方面解禁所带来储蓄资金移动将会直接影响金融机构融资政策，而使企业尤其中小企业融资问题变得愈加严峻和突出，这将会造成中小企业资金调剂不畅和周转困难，进而影响地方经济发展。 四、对中国存款保险制度建立启示 日本现行金融保险制度一项重大改革就是实施存款偿付制度解禁，它经验教训给了我们很多启示。中国是否需要建立存款保险制度，现在存在着正反两种结论对立。通常来说，建立是否结论其前提条件应是对中国错综复杂金融体系有一个正确定性把握，但这并非易事，所以，对发生行为所应产生效果评价在非绝对基准下得出相反结论也是正常。(1)存款保险制度不一样于其它通常保险，即使它类同于社会保障，含有较强社会效果，可经过降低乃至消除本系统中不完全确定风险原因而最终达成一个稳定，但这种稳定是相正确，外部环境、政策改变会破坏已达成稳定，所以，当存款保险制度和金融体系、经济环境处于非同时状态时，依靠宏观调控手段进行调整和改革，但宏观调控要降低随意性，要强调整合度。(2)限额偿付是存款保险制度行动关键，而存款保险制度只是金融安全体系一部分，依靠其本身政策性保护和信用性保障功效，以达成维护存款人利益和维持金融秩序目标。不过，它不是万能和无条件，需要其它政策和制度来支援，很多作用要依靠金融体系主体机制才能得以发挥。(3)从表面上看，存款保险制度本身似乎存在很多制度缺点，如不能避免道德风险和逆向选择、存款人债权者意识淡薄问题、利益和风险不对称等，不过，实质上这并非制度固有缺点，因为，假如合理地设置和调整如保险方法、保险对象、保险额度、保险费率和赔付事项等制度行为内容，就能够做到降低甚至消除缺点。要重视制度实施时机选择和行为内容酌量对比和优化组合。 总而言之，经过对存款偿付制度解禁背景考察和理论探讨能够看出，它实施主动作用远大于其负面效果，它不仅仅是金融保险制度一项关键改革，在结果上可起到促进金融体系结构改革使之行为愈加符合价值规律和市场原理功效，而建立一个含有高度竞争性优胜劣汰体系则是一个健全金融体系存在条件之一。 作者：周平 山东经济学院 起源：济南金融第1期