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冷战后世界军工产业政策的演变及趋势

　　内容提要：冷战后，为适应新的国际安全环境和高科技发展的需要，世界各主要国家的军工产业政策发生了重大变化。首先体现在积极促进国防科技工业的寓军于民，由此将国防科技工业植根于整个国家实力基础之上得到持续发展，其次是推进国防科技工业市场化，以提高军工科研生产单位的生存力和活力，进而在寓军于民和市场化的基础上推行以国内竞争为主的竞争政策，提高军工企业的竞争意识和竞争力，同时鼓励大集团公司发展，以增强产业的国际竞争力，并为持续保持较高的竞争力而大力推行国际化政策。
　　国防科技工业是国防实力的重要组成部分。冷战后，伴随着社会信息化和经济全球化的显现和加剧，国际竞争更加激烈，国防科技工业国际竞争力也因而成为世人瞩目的焦点之一。因而，尽管各国军费开支普遍下降，但各主要国家和地区政府却在通过实施产业政策，提升国防科技工业竞争力。本文将以比较研究的方法，对冷战后各国军工产业政策的演变及未来发展趋势进行分析。
　　一、国防科技工业寓军于民政策
　　1、大力发展军民两用技术和鼓励军民用技术互转，建立军民一体化的国家科技工业基础
　　冷战结束后，各主要国家都经历了一个军费减少时期。在这种情况下，继续分别维持相互独立的国防和民用科技工业基础，将在很大程度上导致资源重复浪费和工作效率低下。同时，随着科学技术突飞猛进的发展，许多对军事至关重要的高技术已主要由民用市场所推动。因此，主要军工大国都在加强军民结合，大力发展军民两用技术，积极开展军用与民用领域技术的双向转移，以加快科技进步在军事领域的应用，降低获得前沿技术的成本，缩短武器装备的研制周期，促进军用和民用工业基础的一体化的实现。美国首先提出把“国防科技工业基础”同比它更大的“民用科技工业基础”结合起来，以组成一个统一的“国家科技工业基础”，实现“军民一体化”的目标。在美国，“更好的选择就是朝着军民一体化的目标迈进，使得多数企业通过竞争为国防服务，少数企业依赖国防合同。”[1]为实现这个目标，美国采取了一系列的政策措施。美国国防部有专门的国防技术转移办公室，以负责拟定技术转移和两用技术政策，并全面指导和监督两用技术计划的实施。美国政府公布的《国家安全科学技术战略》，明确提出了美国的目标是建立一个既满足军事需求又满足商业需求的先进的国家技术与工业基础，力求在有限国防预算的情况下继续保持军事技术优势。美国还出台了一系列的计划来推动两用技术政策的实施。俄罗斯重视前苏联时期军民技术发展分离带来的教训，也非常重视优先发展军民两用技术，在所制定的国家高技术发展的重点领域中，包括了航空航天、核动力等多项与国防密切相关的领域。《俄罗斯联邦国防工业军转民法》鼓励企业生产民品、开发军民两用技术,《关于压缩动员能力和动员储备》的总统令，将国防工业企业转产放在了更广阔的范围内展开，以推动军转民工作。《俄联邦国防工业转产专项计划》确立了军转民工作的目标、任务和实施方案，涉及民航、动力、医疗、电子、通信和信息、原子能、建筑、化工与轻工等领域的民品发展。这充分说明在俄罗斯国防科技工业发展中开始向美国及西方发达国家看齐，关注两用技术的开发与应用，以促进建立军民一体化的工业体系。
　　2、扶持中小企业进行军工科研生产，扩大国防科技工业基础
　　近些年，许多国家也非常重视对从事军品科研生产的中小企业发展的支持，以不断扩大国防科技工业基础，深化寓军于民战略。美国国防部在每个财年都努力使小型企业占国防部国内合同总额的比例保持在一定水平之上。法国国防部建立了与中小企业的联系机制，及时向它们通报军品发展计划，提供参与计划的机会；并为中小企业保留一定比例的研究计划。德国始终采取对中小型军工企业保护的政策，通过中小型企业的竞争来降低成本，提高产品质量；国防部制定的《联邦国防订货任务分配原则》明确规定了总承包商必须用竞争手段向分包商分配订货任务，而且必须让中小企业参与竞争；申请担任总承包商的企业必须明确该项任务中那些部分转包给中小企业，并说明转包给中小企业的任务占总任务的百分比，而且国防部在选择总承包商时将此作为一项重要条件。日本也高度重视扶持中小企业发展，如根据《中小企业开拓新领域协调法》对这些企业在补助费和税制上实行优惠政策，还对军品产值在企业销售额中占比重较大、拥有自行研制的独特技术或诀窍的中小企业尽量做到分散订货，让中小企业有更多机会获得军品订货，以使众多中小企业形成一种合理有序的竞争局面。
　　3、加大投入，发展关键技术和增强核心军工能力
　　许多国家认为，不管如何调整，国防科技工业中总有一部分永远是独特的、纯军用的，对军品科研生产乃至国家安全都是必不可少的，必须加以重点保护。因而，各国在对国防工业进行结构调整，压缩规模时，普遍保留甚至加强军工企业的核心能力，采取的政策主要有：保护重点军工企业和主要军品生产线，鼓励军工企业发展核心业务，或让军工企业自定核心能力领域，政府对其重点保护。一些西方军工大国还根据新的形势，重新制定了国防科技工业的发展战略，以突出利用科技进步来强化国防科技工业基础，通过增加投入来保持和提升军事技术优势。这些国家在科研投入方面，无论是绝对数还是在国防费中的比例，都有所增加，而且大大加强了科技成果的转化工作。在研究与开发费用来源上，发达国家是以企业投入为主，发展中国家以政府投入为主，技术创新投资主体有很大差异。但近年来发达国家政府的研发投入也愈来愈大，说明对国防科研的高度重视。美国政府每年以巨额资金支持国防科技发展，国防科研费在政府科研费中比例相当大，一般均在50%以上。“美国将其国民生产总值用于国防的份额较其大多数主要国际竞争对手都高。国防费用对研究与开发具有特别重要的作用。全国研究与开发经费约有46%是联邦政府的，而联邦政府研究与开发经费约三分之二用于国防科研。”“在美国，国防科研经费在各类指令性科研开支中占最主要的地位，它远超过占第二位的卫生经费。”“科研和采购经费在军费中占了近一半。”前苏联解体后，俄罗斯在国防预算减少的情况下，仍然注重加大国防科研经费的投入，并适度增加高技术常规武器装备研制的费用。
　　二、国防科技工业市场化政策的比较研究
　　1、西方国家国防科技工业的市场化政策
　　冷战结束后，随着军品订货减少，为摆脱困境，减少政府开支，促进军工企业走向市场，开展多种经营，提高劳动生产率和引进外资，提高国防科技工业的竞争能力，许多国家在保持军工关键技术及核心生产能力的前提下，都不同程度地对部分国有军工企业实行“股份制或私有化，以扩大企业的自主权，增强发展活力。
　　美国的国防科技工业一直是以私营企业占主导地位的，但还仍然进一步推进私有化。而且在未来，“合并将继续进行”，最终“将诞生一个由私人拥有并运行的军火系统。”在其他西方国家，德国、英国、瑞典等国的国防科技工业也一直是以私营企业为主体，只有法国、意大利、西班牙等国是国有企业占主导地位，私有化成分较少。但从20世纪90年代中期开始，这些国家相继也开始推进私有化。近年来，“每一个主要的欧洲国防工业公司已经在不同程度上私有化了，或者已经采取了某种形式的“市场化。” “西欧2/3武器是由私人公司生产的。”
　　2、转轨国家国防科技工业市场化政策
　　冷战后，最引人注目的是转轨国家国防科技工业的私有化。俄罗斯在前苏联解体后，很快就开始对国防科技工业的管理体制进行改革，其基本方向就是从计划经济转变为市场经济、建立多种所有制混合经济，国防科研院所和企业实行自主经营，参照西方体制实行军方主导的武器装备采办制度。关于国防企业能否搞多种所有制的问题，前期曾有很大争议。有些人认为，国防企业实行私有化将导致军工体系瓦解、国有资产流失和国防科技成果失密，俄罗斯将丧失唯一高度发达的科研与生产密切结合的工业部门，严重影响国家安全。但俄罗斯政府最终还是在继续推进私有化。目前，俄国防科技工业的所有制形式，根据企业的重要性，分为国家所有制、国有制与股份制相结合、股份制三种形式。其中主要部分是以国家控制其大部分股权为基本形式的股份制企业。目前，俄2000家大型和特大型军工企业中，已有1300多家实行了股份制，其中有500家左右是国家控股，600家左右是非国家所有制为主导。
　　3、发展中国家国防科技工业市场化政策
　　大多数发展中国家由于经济实力有限，采用国营有利于集中有限的资金和人才，因而国防科技工业大多数是国营或受国家控制，但对一些较发达的国家近年来也开始推进私营化。如印度国防工业长期以来由政府垄断经营，但近年来开始实施军工企业私有化计划，加快以许可证方式向私营企业全面开放，并允许外国企业直接投资国防工业，但规定了外商直接投资额不得超过26%，这是印度国有军工企业迈向市场经济的一个重要步骤。其邻国巴基斯坦也积极鼓励私营企业参与军工生产，并制定了一系列优惠政策。以色列政府20世纪90年代末开始将推行私营化作为国防工业改革的重要步骤，但某些重要的国防研究和发展部门不能私有化,对国有军工企业也给予了更多的经营自主权。
　　三、国防科技工业竞争政策的比较研究
　　1、美国国防科技工业的竞争政策
　　竞争政策是提升竞争力的基本政策，但竞争必须建立在市场化的基础上才能真正发挥效用。如果没有寓军于民和市场化的政策，竞争政策也只能是非常有限的。由于西方发达国家国防科技工业的寓军于民和市场化程度较高，因而其竞争政策也最具借鉴意义。
　　美国的竞争政策最为丰富和典型。为激励国防科技工业的创新性、保持武器装备的先进性、降低国防采购成本，美国国防部长期坚持在采办过程中采用竞争政策，确保在一个项目的整个寿命周期内都存在相互竞争的供应商，确保主承包商对主要和关键的产品和技术形成有效的竞争、允许符合资格的国际厂商参与竞争，同时要考虑对工业基础的影响。联邦政府的诸多法律都对竞争提出了要求，包括《国防合同法》、《合同竞争法》、《诚实谈判法》、《购买美国货法》、《小企业法》、《国防拨款授权法》、《国防拨款法》等。
　　2、其他发达国家国防科技工业竞争政策
　　近年来，英国国防部针对战略环境的变化以及80年代提倡竞争产生的问题，对武器装备采办作了进一步调整和改革。英国国防部的政策文件第5号关于国防工业政策部分专门列出了“竞争政策”, 英国自提倡竞争性国防采办政策以来，成效显着，竞争性合同在整个合同中的比例渐年上升，给英国国防部节约了大量采办费用，成本超预算、延期交付等问题得到缓解，而且明显提高了英国国防工业界在国内国际市场上的竞争力，特别是英国武器装备出口占世界军火贸易的比重有了很大增加。法国国防工业的竞争政策以往并不突出，但近年来，法国国防部明确提出了鼓励竞争的采办策略，特别是在分系统和设备一级主张开展竞争，而且若在主承包商一级只有一家不能开展竞争时，还要保证在欧洲范围内进行竞争，若主承包商在欧洲只此一家，价格的谈判和控制以及生产能力的合同目标都必须十分透明；主承包商被确定后，在选择分系统承包商和供应商时应最大限度地实行公开竞争，引入以成本-价值分析为基础的竞争机制。日本防卫厅在采购军品时采取公开招标，以促进企业间的竞争。日本颁布的《武器装备生产开发基本方针》和《武器装备研究开发振兴方针》是日本比较规范的国防科研生产政策，其中就有引入竞争机制的不少内容。
　　3、俄罗斯国防科技工业竞争政策
　　冷战后，俄罗斯逐步开始在国防科技工业领域推行竞争政策。1995年，俄罗斯政府批准了《俄联邦国家国防订货法》，正式把国防订货合同制确立下来。《俄联邦国家国防订货法》规定，军方批准武器项目研制或生产计划后，由武装力量装备部或各军种装备部等订货主体通过公开竞争选择承包商，与选定的承包商签订合同，并对签订的合同实施管理。该法还明确规定，“除动员能力外，国防订货计划的落实应在竞争的基础上进行”。在选择承包商时，国防订货承包商的选择要在平等的基础上进行，无论属于何种所有制形式的科研生产单位，只要它具有完成国防订货任务的许可证，都可以成为国防订货的承包商。
　　四、国防科技工业集团化政策的比较研究
　　1、世界国防科技工业的集团化趋势
　　近年来，在军品订货减少、国际军贸市场竞争异常激烈的情况下，各主要军工大国为了维持军工企业的生存与发展，增强经济技术实力，节省开支，降低成本，实现规模经济，增强国际市场竞争力，不断加速企业合并，组建大型军工企业集团。据瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所(sipri)的统计，20世纪90年代初，世界军品销售集中度是低于军民品总销售的集中度，说明了民用市场集中度大于军用市场集中度。但到了2000年，军品销售集中度则高于了军民品总销售集中度，说明军用市场集中度超过了民用市场集中度，特别是90年代后5年集中度的发展速度明显快于前5年，说明了这正在成为一种趋势。
　　2、西方发达国家国防科技工业的集团化政策
　　在美国，冷战结束之初，国防部就认为，购并是合理调整国防科技工业产业结构以及迅速削减国防科技工业过剩能力的最佳良方。因而国防部“加快批准企业合并和武器出口，扩大对这两方面的补贴，使注意力集中于军品市场，保持竞争力。建立多元化的、较少依赖军品的国防科技工业。” 美国国防部通过向合并的公司提供一定数目的直接和间接补贴，以加速其合并。洛克希德总裁曾讲：“收购诺斯罗普，使我们的有力地位得到加强，下一步是国际扩张。经过四年来的大兼并，美国军工已重组成少数特别强大的竞争者，出现在国际市场。” 波音兼并麦道后，占到了民用客机世界市场的70%，战斗机的56%，运输机的95%。波音总裁也曾讲：“这次兼并，为我们的国家，我们的企业和人民的未来，带来了巨大的机会。”而由英国、德国、法国、西班牙共同组建的空中客车作为唯一竞争者，则岌岌可危。正如空中客车总裁所说：[10]“毋庸置疑，波音兼并麦道的战略是把空中客车排挤到一个狭隘的市场角落，然后消灭掉。”“美国大企业用丰厚的合作项目，将欧洲军工分而治之。最终，将不得不接受的事实是成为美国巨型公司的下承包生产企业。”[11] 面对美国军工企业的兼并重组并形成强大的竞争对手，欧洲军工企业也相继出台了一系列政策措施，以改变分散经营、各自为政的格局，加快联合兼并和结构调整的步伐。跨国合并涉及到航空、导弹、太空发射等许多领域。随着军工企业不断合并集中，大企业在军工生产中的比重剧增。
　　3、俄罗斯国防科技工业集团化政策
　　俄罗斯近年来也把军工企业合并、组建超大型国防工业企业集团作为一项重要的竞争政策来推进。1998年，俄罗斯几家防务电子公司和研究所合并，成为俄罗斯最大的无线电电子系统综合体之一。2001年，俄政府批准的《2001年至2006年俄罗斯国防工业改革与发展规划》提出，在未来几年内，俄罗斯将把现有1630多家国防工业合并为36家超大型的国防科研生产综合体，政府将把部分权力下放到企业，组建后的企业可以进行股份制改革，但国家股份必须不少于51%，其他股份可以卖给私人投资者。新组建的军工企业集团将获得武器装备进出口权，独立参与国际竞争，开辟国际市场。2001年底成立的“苏霍伊”航空集团公司，其军用飞机的出口额占到俄罗斯所有武器出口额的40%左右，占俄罗斯战斗机出口额的近2/3。
　　五、国防科技工业国际化政策的比较研究
　　1、国防科技工业国际合作政策
　　国际合作可以利用合作国的人、财、物等资源，实现技术上的优势互补；分担部分研制费用，实现风险共担和规模经济，并扩大利用竞争机制的范围。冷战后，越来越多的国家积极鼓励军工国际合作，促进军工科研生产的国际化。目前，军工国际合作不仅表现在西方盟国之间的合作、也大量表现在南北合作、发展中国家之间的合作。[12] 美国国防部有各种各样鼓励合作研制武器系统的倡议，以通过确定共同需求、互补技术、预算和策略以及工业合作的潜力，制定合作计划，提高国防科技工业竞争力。西欧国家先是成立了“武器领域合作联合组织”，负责国际合作的规划、协调。随后，欧盟委员会又公布了《关于面对世界挑战的欧洲航空航天工业的报告》，提出分三步实现欧洲国防工业一体化的构想。英国、法国和德国还宣布将共同建立具有全球竞争力的欧洲航空航天和国防电子工业体系。目前，西欧国家军工企业之间的科研生产合作已经相当普遍，日本、加拿大等国则主要是靠与美国的合作来发展国防科技工业的。发展中国家中一些军工较发达的国家，也都历来重视通过国际合作发展自己的国防科技工业，特别是通过项目共同开发的方式发展国际间的军事技术合作。印度近年来积极推进军工企业对外开放，已同俄罗斯建立了几家合资企业。以色列军工企业长期与西方公司开展合作，联合开发技术，分享营销优势，军工企业正逐步实现全球化和开放化。韩国实施以引进带动自身发展的国防科技工业发展战略，在购买国外武器装备的时候，往往要求卖方转让技术，培训人员等，以尽快过渡到取得许可证在本国生产。俄罗斯近年来出台了《俄罗斯对外军事技术合作法》等有关政策，与许多西方以及一些发展中国家国家建立了合作关系。乌克兰等一些独联体国家在沿袭与俄罗斯军工国际合作的同时，也加强了与西方国家的合作。
　　2、国防科技工业出口政策
　　扩大军贸，可以保持军工科研生产的相对稳定，解决部分就业问题，平衡外汇收支，近些年，越来越多的国家积极鼓励军品外销，使军工的市场化程度进一步提高。美国政府的武器出口控制政策近年来发生了较大变化，不再象以前那样主要转让、出售过时、落后、退役的武器，而是将更多的高技术军事装备销往国外。据统计，美国政府每年有60-70亿美元用于补贴武器出口。[13]英国的武器出口虽然占出口总额的比重不大，但却得到了政府出口信贷担保的很大部分。英国政府对军事研究与发展的投资补贴也比对民用研究与发展的投资补贴多得多。每年都有一定的资金给了军工企业，以便与对手进行削价竞争。法国政府在制定新的武器发展计划时都把出口潜力考虑在内。德国近年来由于本国需求减少，军工企业要求扩大军品出口的呼声越来越高，对军品出口的控制也有所放松。俄罗斯政府改变了前苏联时期以政治关系为原则的军火交易方针，突出经济利益，扩大军品出口国范围，增加现代化武器装备的出口，采取赊帐、出售许可证、债务抵押等多种灵活方式推销军火另一方面还着手对阻碍军贸发展的体制进行调整，将原有的多家国有军品、军事技术进出口公司合并，适度放宽企业出口自主权，目前已有不少大型企业拥有军品出口权。俄罗斯政府还积极鼓励国防科技工业企业走出国门，与其他国家联合研制和生产高新技术武器装备。另外，其他的转轨国家和一些发展中国家近年来非常重视武器出口，出口量也增长很快。

[1] 安·马库森：《武装未来》，新华出版社，2000年版，第35页。
迈克尔·德托佐斯等：《美国制造： 如何从渐次衰落到重振雄风》，惠永正等译，科学技术文献出版社，1998年版，第104页。
约翰·阿利克：《美国21世纪科技政策》，国防工业出版社，1999年版，第94—99页。
安·马库森：《武装未来》，新华出版社，2000年版，第222页。
同上，第32页。
同上，第358，396页。
安·马库森：《武装未来》，新华出版社，2000年版，第19页。
彼得?诺兰、王小强：《战略重组》，文汇出版社，1999年6月版，第56-66，264-285页。
同上。
[10] 同上。
[11] 同上。
[12] 安?马库森：《武装未来》，新华出版社，2000年，317-320页。
[13] 安?马库森：《武装未来》，新华出版社，2000年，第26页。