2024年中国县域治理现代化蓝皮书.pdf

摘要 郡县治，天下安。基层治理是国家治理的基石。“基层强则国家强，基层安则天下安”。一个国家治理体系和治理能力的现代化水平不仅体现在宏观之上，更蕴含于微观的基层之中；党和国家的方针政策能否落细落实、有效贯彻，与基层的治理能力息息相关。2019 年，党的十九届四中全会提出“构建基层社会治理新格局”，从战略格局的高度对基层治理的重要性展开了论述，深掘了基层治理的内在规律。2020 年，党的十九届五中全会关注基层社会治理体系的完善建设，将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”列入“十四五”时期我国经济社会发展主要目标，不仅推动了社会治理重心向基层下移，而且也促进了基层治理工作提质增效。2021 年 7 月，中共中央、国务院印发了关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，分别从思想、原则、目标、任务、保障等方面对基层治理体系现代化和基层治理能力现代化提出了新要求、新部署。更进一步地，2024 年政府工作报告中强调“全面加强政府建设，大力提升治理效能”，其中特别关注“创新和完善城乡基层治理”，持续细化基层治理体系的工作要求，对于提升基层治理能力大有裨益。县域是国家治理体系的“基层枢纽”。县域在中国的基层治理场域中具有多重特殊性：行政建制成熟、组织形态完整、行政职能全面、辖域融合城乡。县域的治理现代化是国家治理现代化的基础，一定程度上反映了国家治理现代化的水平的高低，值得我们长期深入研究、理念引领。本报告的总报告中国县域治理现代化蓝皮书，着重测算了中国治理县域现代化指标，发现了如下规律：第一，经济发展与治理能力呈现相辅相成的共生关系，沿海地区治理水平普遍较高；第二，城市集群的叠加效应显著，长三角、珠三角和环渤海、成渝双城等城市群治理现代化水平更为突显；第三，城郊县作为“接点”的功能日趋突显，主动承接中心城市非核心功能有助于强化“逆虹吸”效应；第四，数智化改革引领治理现代化水平跃升，科技赋能将有效激活治理领域新质生产力；第五，注重顶层设计和前瞻布局的地区，更易因“整域推进”保持区域发展的一致性水平；第六，中西部地区可以依据自身“大而全”或“小而美”的特征，走出因地制宜的治理现代化新路径。基于此，课题组提出了针对我国县域治理现代化提质增效的三大建议，分别是提高数字化水平、增强城市群合力、实施整体性推进。分报告一中国县域治理现代化：治理环境篇，从营商环境、生态环境、社会安全和人文环境等维度，构建了县域治理环境评估体系。评估结果显示，我国县域治理环境总体均衡，局部突出，尤其是东部沿海地区表现亮眼。要提升县域治理环境，需要警惕生态环境陷阱，增加生态环境优势的转化力度；注意社会风险苗头，提高群众安全感与满意度；提升人文环境基础设施力度，进一步推进公共文化服务均等化。分报告二中国县域治理现代化：治理能力篇，从党建引领、干部能力、智慧治理、法治能力等维度，构建了县域治理能力评估体系。评估结果显示，我国县域治理能力总体呈现出东部突出、西部亮眼、整体向好的良好态势，但东中西部、省市县各级之间仍存在明显差异。东部沿海地区整体表现突出，中西部相对较弱。要提升县域治理能力，需要强化党建引领，以党建红引领“治理优”；要强化干部梯队培养，以高素质专业化干部队伍建设为导向实现干部能力接续；完善法律法规“基础设施”，强化法律供给能力；畅通政民互动，注重柔性治理；强化社会组织培育力度，有效参与社会治理；发展数字产业，实现高质量“智治”；注重公共伦理，实现责任政府。分报告三中国县域治理现代化：治理绩效篇，从制度、民生、创新、经济等维度，构建了包含治理奖惩、公民满意、创新水平、经济水平的县域治理绩效评估体系。评估结果显示，我国县域治理绩效总体呈现稳中向好、持续进步的良好态势，但东中西部、省市县各级之间仍存在明显差异。东部沿海地区整体表现突出，中西部相对较弱。要提升县域治理绩效，需要完善法律法规，加强基层执法力量建设；优化公共服务供给，缩小地区排名差距；深化体制机制改革，激发创新活力；立足比较优势，培育特色产业。中央和地方要形成合力，在实施区域重大战略中培育新的增长极和动力源，推动区域协调发展，促进县域治理现代化水平整体跃升。目录 摘要摘要.2 目录目录.1 总报告总报告.1 中国县域治理现代化蓝皮书中国县域治理现代化蓝皮书.1 一、引言一、引言.1 二、县域治理现代化评价指标体系二、县域治理现代化评价指标体系.3（一）指标体系说明.3（二）指标和数据计算过程.6 三、县域治理现代化指标体系分析三、县域治理现代化指标体系分析.7（一）县域治理现代化评价指标体系分析.7（二）市域治理现代化指标体系分析.13（三）直辖市治理现代化指标体系分析.17 四、我国县域治理现代化规律分析四、我国县域治理现代化规律分析.18（一）经济发展与治理能力呈现相辅相成的共生关系，沿海地区治理水平普遍较高.18（二）城市集群的叠加效应显著，长三角、珠三角和环渤海、成渝双城等城市群治理现代化水平更为突显.19（三）城郊县作为“接点”的功能日趋突显，主动承接中心城市非核心功能有助于强化“逆虹吸”效应.20（四）数智化改革引领治理现代化水平跃升，科技赋能将有效激活治理领域新质生产力.20（五）注重顶层设计和前瞻布局的地区，更易因“整域推进”保持区域发展的一致性水平.21（六）中西部地区可以依据自身“大而全”或“小而美”的特征，走出因地制宜的治理现代化新路径.22 五、加速县域治理现代化的三大路径五、加速县域治理现代化的三大路径.23（一）提升数字化水平，打造“智能化+”县域治理总枢纽.23（二）增强城市群合力，关注“城郊县”治理能力的发展和突破.23（三）实施整体性推进，做好县域治理升级前瞻性规划.24 分报告一分报告一.25 中国县域治理现代化：治理环境篇中国县域治理现代化：治理环境篇.25 一、治理环境指标体系说明一、治理环境指标体系说明.25 二、县域治理环境指数分析二、县域治理环境指数分析.26（一）总体指数分析.26 （二）县域治理环境指数的多维分析.36 1.按省份分析.36 2.按地区分析.36 三、关于县域治理环境的规律性认识三、关于县域治理环境的规律性认识.37 1.县域治理环境现代化总体均衡、局部突出.37 2.县域治理环境现代化存在三种类型：禀赋主导型、治理牵引型和并驾齐驱型.37 3.关注县域治理环境现代化中的“生态资源陷阱”.38 4.警惕县域治理环境现代化中的“社会风险多发”现象.38 5.重视县域治理环境现代化中的人文环境“不均衡”现象.39 6.注重县域治理环境现代化中的营商环境“黄金标准”.39 分报告二分报告二.40 中国县域治理现代化：治理能力篇中国县域治理现代化：治理能力篇.40 一、县域治理能力指标体系说明一、县域治理能力指标体系说明.40 二、县域治理能力指标体系分析二、县域治理能力指标体系分析.43（一）总体指标体系分析.43（二）治理能力指标体系的多维分析.52 1.按省份比较.52 2.按区域比较.53 三、关于县域治理能力的规律性认识三、关于县域治理能力的规律性认识.53（一）党建引领：“党建红”引领“治理优”.53（二）地方主官：年轻化、高学历特征凸显，梯度培养能力接续.54（三）责任政府：从权力本位到责任本位，公共伦理精神不断彰显.57（四）社会协同：东部突出、西部亮眼，逐步壮大.58（五）政民互动：整体活跃、颇具亮点，个性化情感治理与程式化信息沟通并重.58（六）法治能力：法律供给能力持续提升.59（七）智慧治理：东部沿海成绩突出、西部地区逐步凸显，新基建带来数字红利.60 分报告三分报告三.61 中国县域治理现代化：治理绩效篇中国县域治理现代化：治理绩效篇.61 一、县域治理绩效评估体系一、县域治理绩效评估体系.61 二、县域治理绩效指标体系分析二、县域治理绩效指标体系分析.63（一）总体指标体系分析.63（二）治理绩效关键指标分析.73 1.治理奖惩：强化基层执法监管夯实治理绩效基础.73 2.公民满意：优化公共服务改善居民满意度.74 3.创新动能：产业人才赋能助力创新实力提升.75 4.经济发展：新质生产力培育释放增长新动能.75 三、结语三、结语.77 1 总报告 中国县域治理现代化蓝皮书 一、引言一、引言 郡县治，天下安。自党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”以来，治理现代化就成为党和国家关注的重大命题。县域治理现代化作为国家治理现代化的重要基石，关系到社会稳定、经济发展和人民幸福。党的二十大报告中提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度”。县域治理，既是国家治理的基本单元，也是人民群众感知美好生活的“神经末梢”。习近平总书记曾指出，“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地”。推进县域治理现代化能够提升基层政府的服务效能，更好地满足人民群众的需求，促进社会公平正义，保障国家安全。近年来，县域治理现代化建设取得重要进展，如何通过具体的数据和指标来监测和评价县域治理现代化水平成为关键所在。本报告从治理环境、治理能力和治理绩效三个维度透视县域治理现代化。“治理环境”是指县域治理活动所处的外部环境和条件，包括政治、经济、社会、文化、生态等各个方面。良好的治理环境是提升县域治理能力和治理绩效的前提条件，也是县域治理现代化的重要基础。“治理能力”是指县域治理主体运用制度、法律、政策、技术等手段，管理县域公共事务、解决公共问题的能力。治理能力是县域治理现代化的核心，其涵盖了党、政府、社会组织、公民等多元主体的治理能力，也包括法治、智治等多样化的治理举措。“治理绩效”是指县域治理实践的结果和影响，是县域治理现代化的检验标准。治理绩效主要体现在经济社会发展的成果、人民群众的满意度 2 和社会治理奖惩等方面。构建县域治理现代化指标体系的意义在于为县域治理提供科学的评估工具和决策参考，推动县域治理体系和治理能力现代化进程，实现基层治理的高效、公正和可持续。这一指标体系构建具有多重意义：第一，评价县域治理，引领治理方向。第一，评价县域治理，引领治理方向。县域治理现代化指标体系能够提供一个量化的评估框架，通过具体的数据和指标来系统监测和综合评价县域治理的重要维度。这有助于各级政府和决策者深入了解当前县域治理的水平和状况，发现县域治理中的问题存量和能力短板，帮助政府明确优先发展方向和重点任务，为推进县域治理现代化提供参考依据。通过设定目标和指标，指标体系为政府指明了治理的方向和路径。政府和决策者可以根据指标体系的引导，制定针对性的政策和措施，优化资源配置，提升治理效能。第二，对标县域标杆，助力基层创新。第二，对标县域标杆，助力基层创新。通过分析指标数据，可以发现各地区县域治理现代化方面的差异和优势，政府能够更有针对性地制定和实施政策，保障资源的有效配置和利用，推动县域经济社会的全面发展。此外，指标体系还具有提出最佳实践的作用，对标县域标杆有助于政府更加精准地定位自身在治理现代化方面的短板和不足。通过比较和分析不同县域的治理数据，政府可以深入了解先进地区的治理经验和做法，从而找到自身在经济发展、社会进步、环境保护等方面的差距。这种对标分析有助于政府明确改进方向，制定切实可行的政策措施，推动县域治理水平的整体提升。第三，展现县域风貌，促进公众参与。第三，展现县域风貌，促进公众参与。指标体系的公开透明能够让公众更直观地了解县域治理的各个方面。通过了解指标的具体内容、数据来源和评估标准，公众能够清晰地看到政府在各个方面的努力与成果，增强公众对政府的信任和支持。其次，指标体系的公开透明能够促进公众的积极参与。公众通过了解指标体系，可以更加有针对性地参与到社会治理中来，形成共建共治共享的治理格局。公众的参与和监督，有助于政府及时发现和解决问题，提升公共服务的质量，满足人民美好生活的需求，推动县域治理现代化。3 二、县域治理现代化评价指标体系二、县域治理现代化评价指标体系（一）指标体系说明（一）指标体系说明 本报告致力于构建一个反映现代治理价值、兼顾短期绩效与长期潜力、体现中式现代化特征的县域治理现代化评价体系，主要过程包括：指标体系设计、指标权重赋分以及指数计算与评价。首先，指标体系构建。首先，指标体系构建。基于现代治理理论、中央系列文件精神、广泛的实地调研，本报告构建了县域治理现代化评价体系，后经数轮次头脑风暴会议，课题组成员对评价体系的具体指标进行持续调整，最终确定县域治理现代化指标体系。县域治理现代化是中国式现代化的基础。本研究的县域治理现代化评价体系，共包括 3 个一级指标、15 个二级指标和 28 个三级指标。治理环境是推动县域治理现代化的基础性条件。治理环境是推动县域治理现代化的基础性条件。中国式现代化是是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，强调物质文明建设和生态文明建设同步推进，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。治理环境的优化能够为现代化提供稳定的秩序，促进经济发展、社会稳定、文化繁荣和生态良好。县域治理需要创造一个良好的治理环境，以夯实治理基础。从指标体系来看，“治理环境”一级指标包括：营商环境、生态环境、社会安全和人文环境 4 个二级指标。治理能力是促进县域治理现代化的关键性因素治理能力是促进县域治理现代化的关键性因素。中国式现代化是中国共产党 4 领导的社会主义现代化。在中国式现代化的大背景下，县域治理要全面提升治理能力，这需要加强党建引领、优化责任政府、深化社会互动，同时要在法治建设和智慧治理等方面下功夫，从而为实现县域治理现代化目标提供坚实保障。从指标体系来看，“治理能力”一级指标包括：党建引领、地方主官、责任政府、社会协同、政民互动、法治能力、智慧治理 7 个二级指标。治理绩效是体现县域治理现代化的阶段性指标。治理绩效是体现县域治理现代化的阶段性指标。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化。中国式现代化是坚持以人民为主体、坚持以人民为中心的现代化，现代化的每一步战略、每一项措施，都必须建立在不断满足人民对美好生活的向往基础之上。县域治理现代化强调在治理中保障和改善民生，实现人民对美好生活的向往。因此，“治理绩效”指标不仅要体现在经济增长、科技创新上，还要直接反映治理活动的社会效益和群众满意度。从指标体系来看，“治理绩效”一级指标包括治理奖惩、公民满意、创新水平和经济水平 4 个二级指标。一级指标一级指标 二级指标二级指标 三级指标三级指标 治理环境治理环境（26%）营商环境营商环境（8%）营商环境排名 生态环境生态环境（5%）空气质量 森林覆盖率 社会安全社会安全（7%）刑事犯罪引发舆情次数 应急事故引发舆情次数 人文环境人文环境（6%）公共图书馆数量 体育馆数量 3A 及以上景点数量 治理能力治理能力（44%）党建引领党建引领（6%）基层党组织获奖数量 地方主官地方主官（7%）学历水平 5 年龄层次 责任政府责任政府（7%）政府透明度 文明城市建设 政务服务事项上网率 社会协同社会协同（6%）每万人拥有社会组织数量 政民互动政民互动（6%）每万人在领导留言板上发帖数量 公民受教育水平：本科率 国家、省自治区优秀城乡社区工作者数量 法治能力法治能力（7%）每万人律师数量 每万人法律事务所数量 法律援助中心数量 智慧治理智慧治理（5%）智慧治理创新案例 数字治理百佳县 治理绩效治理绩效（30%）治理奖惩治理奖惩（5%）国务院督查通报奖励、批评次数 公民满意公民满意（8%）人口净流入 创新水平创新水平（6%）每万人新增授权专利数量 经济水平经济水平（11%）人均 GDP GDP 增速 其次，指标权重计算依据。其次，指标权重计算依据。在确定指标体系之后，我们邀请了数十位中国人民大学、北京大学、中山大学、国务院发展研究中心、中共中央党校（国家行政学院）、中国政法大学、暨南大学等单位基层治理领域的权威专家对一级指标和二级指标进行权重分配。在此基础上，我们将专家反馈的权重求取平均数（四舍 6 五入），最终获得指标评价体系及权重。再次，指标数据处理。再次，指标数据处理。相关数据来源于人民网、百度、中国人民大学国家发展与战略研究院调查统计数据、区县统计年鉴以及课题团队收集的一手数据。因为部分重要数据缺失，我们在排名中没有包括若羌县、且末县等（区）县。对于其他数据存在缺失值的区县，本报告则进行数据插值处理。我们采取的插值方法包括：采用以区县所在城市其他区县的平均值进行替换，或者采用该区县前后年份数据的相同值进行插值处理。（二）指标和数据计算过程（二）指标和数据计算过程 第一步，对所有逆向指标进行正向化处理，即用 1 除以原指标，如原指标为0 的，则以 1 代替进行正向化处理。第二步，对三级指标进行标准化处理，使其成为均值为 0 和方差为 1 的标准化指标。处理公式如下。其中，为初始值，?为样本均值，SD为样本标准差。=(?)/第三步，对二级指标下设的三级指标进行简单平均，形成二级指标的得分，并再次对二级指标进行标准化。第四步，对二级指标进行加权平均，形成一级指标。第五步，对一级指标进行标准化，再按照一级指标的权重加权加总，获得“县域治理现代化”指数。为便于解读，对于总得分和一级指标得分进行了正常化处理，即使用如下公式进行替换。其中，为初始值，和分别为该指标的最小值和最大值，为最终值。据此获得的得分介于 0 分到 100 分之间。据此获得的最终指数，分数越大，县域治理现代化水平越高。=100 7 三、县域治理现代化指标体系分析三、县域治理现代化指标体系分析 本报告通过上述数据处理体系，对治理能力、治理环境、治理绩效等数据进行了综合分析，形成了中国县级行政区、市级行政区、直辖市的治理现代化评价指数。（一）县域治理现代化评价指标体系分析（一）县域治理现代化评价指标体系分析 我们根据县级行政区的治理能力分值（见表 1），绘制了全国县级行政区划治理现代化指数地图（见图 1）。该图数据缺失部分用白色表示颜色越深代表治理现代化指数得分越高，治理现代化水平也越好。颜色越浅则反之。表 1 县域治理现代化县域治理现代化百强榜（不含直辖市）排名 区县 所在市 所在省 排名 区县 所在市 所在省 1 鼓楼区 南京市 江苏省 2 上城区 杭州市 浙江省 3 滨江区 杭州市 浙江省 4 长海县 大连市 辽宁省 5 靖江区 泰州市 江苏省 6 包河区 合肥市 安徽省 7 鄞州区 宁波市 浙江省 8 市南区 青岛市 山东省 9 西湖区 杭州市 浙江省 10 拱墅区 杭州市 浙江省 11 利津县 东营市 山东省 8 排名 区县 所在市 所在省 排名 区县 所在市 所在省 12 历下区 济南市 山东省 13 福田区 深圳市 广东省 14 岳麓区 长沙市 湖南省 15 芙蓉区 长沙市 湖南省 16 南海区 佛山市 广东省 17 青羊区 成都市 四川省 18 崂山区 青岛市 山东省 19 兴县 吕梁市 山西省 20 建邺区 南京市 江苏省 21 顺德区 佛山市 广东省 22 蜀山区 合肥市 安徽省 23 夷陵区 宜昌市 湖北省 24 三水区 佛山市 广东省 25 江宁区 南京市 江苏省 26 鹿城区 温州市 浙江省 27 宁县 庆阳市 甘肃省 28 余杭区 杭州市 浙江省 29 萧山区 杭州市 浙江省 30 金牛区 成都市 四川省 31 栖霞区 南京市 江苏省 32 江汉区 武汉市 湖北省 33 谯城区 亳州市 安徽省 34 新吴区 无锡市 江苏省 9 排名 区县 所在市 所在省 排名 区县 所在市 所在省 35 新罗区 龙岩市 福建省 36 禅城区 佛山市 广东省 37 金水区 郑州市 河南省 38 北仑区 宁波市 浙江省 39 镇海区 宁波市 浙江省 40 雁塔区 西安市 陕西省 41 武昌区 武汉市 湖北省 42 坪山区 深圳市 广东省 43 江岸区 武汉市 湖北省 44 武侯区 成都市 四川省 45 甘井子区 大连市 辽宁省 46 广饶县 东营市 山东省 47 历城区 济南市 山东省 48 西区 攀枝花市 四川省 49 姑苏区 苏州市 江苏省 50 开福区 长沙市 湖南省 51 江山市 衢州市 浙江省 52 新北区 常州市 江苏省 53 汉南区 武汉市 湖北省 54 涪城区 绵阳市 四川省 55 吴兴区 湖州市 浙江省 56 普陀区 舟山市 浙江省 57 越城区 绍兴市 浙江省 10 排名 区县 所在市 所在省 排名 区县 所在市 所在省 58 思明区 厦门市 福建省 59 新县 信阳市 河南省 60 惠城区 惠州市 广东省 61 泰山区 泰安市 山东省 62 玄武区 南京市 江苏省 63 张店区 淄博市 山东省 64 柯桥区 绍兴市 浙江省 65 南山区 深圳市 广东省 66 白云区 广州市 广东省 67 婺源县 上饶市 江西省 68 武陵区 常德市 湖南省 69 新昌县 绍兴市 浙江省 70 石台县 池州市 安徽省 71 亭湖区 盐城市 江苏省 72 敦煌市 酒泉市 甘肃省 73 太白县 宝鸡市 陕西省 74 盐都区 盐城市 江苏省 75 天河区 广州市 广东省 76 东西湖区 武汉市 湖北省 77 杏花岭区 太原市 山西省 78 江阴市 无锡市 江苏省 79 桐乡市 嘉兴市 浙江省 80 长乐区 福州市 福建省 11 排名 区县 所在市 所在省 排名 区县 所在市 所在省 81 武进区 常州市 江苏省 82 张家港市 苏州市 江苏省 83 章丘区 济南市 山东省 84 西昌市 凉山彝族自治州 四川省 85 绛县 运城市 山西省 86 福清市 福州市 福建省 87 长丰县 合肥市 安徽省 88 黄埔区 广州市 广东省 89 城关区 兰州市 甘肃省 90 福山区 烟台市 山东省 91 吉县 临汾市 山西省 92 常熟市 苏州市 江苏省 93 莱山区 烟台市 山东省 94 遂昌县 丽水市 浙江省 95 宝安区 深圳市 广东省 96 鼓楼区 福州市 福建省 97 肥西县 合肥市 安徽省 98 吴中区 苏州市 江苏省 99 淳安县 杭州市 浙江省 100 海陵区 泰州市 江苏省 12 图 1 县域治理现代化县域治理现代化指数地图 整体上看，全国大部分的区县治理现代化分数位于 20-40 区间，说明全国绝大多数县区的治理现代化水平仍然存在升级空间。这其中西藏、新疆、云南、贵州、四川、江西、广西等中西部省份几乎全省的区县都处于这一分数段，发展潜力巨大。40-60 分这一区间的全国县区共有 311 个，占全部县区样本量的 10.91%，仍然是较小的比值。这一分数区间的县区主要集中于浙江、江苏、福建等东南沿海省份。环渤海的山东省、珠三角的广东省、长三角江浙沪均有一定数量的县区处于这一区域，反映了沿海城市集群对治理现代化的促进作用。值得说明的是，除了武汉的江汉区、西安的雁塔区、长沙的开福区、武汉的东西湖区等中西部省会城市的市辖区挺进这一分数区间外，甘肃庆阳市的宁县、甘肃酒泉的敦煌市、内蒙古自治区阿拉善盟的额济纳旗、新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙 13 古自治州的阿拉山口市等中西部非省会城市的市辖区县也处于这一分数段，且因为县域行政区划面积较大，在地图上较为显眼，展示出相较于周围区县更抢眼的治理现代化成绩。60-80 分这一分数段仅有 21 个区县，占全部统计样本量的 0.74%，稀缺性明显。在这 21 个区县中，广东省和山东省各占据 4 城，浙江省紧随其后坐拥 3城，反映了沿海省份的区县在治理现代化水平上确有过人之处。此外，辽宁省大连市长海县的分数已经非常接近于 80 分，若注重县域治理现代化改革，假以时日必将更上一层楼。80-100 分这一高分段的区县仅有 3 个，分别是江苏省南京市的鼓楼区、浙江省杭州市的上城区、浙江省杭州市滨江区，但三城之间存在较为明显的分数差值。从县区分布来看，其既属于长三角中心城市的下辖区，同时又是省会城市的核心城区，因此县域治理现代化水平保持高位运行，基本没有悬念。（二）市域治理现代化指标体系分析（二）市域治理现代化指标体系分析 我们根据市级行政区的治理能力分值（见表 2），绘制了全国市级行政区划治理现代化指数地图（见图 2）。该图数据缺失部分用白色表示，颜色越深代表治理现代化指数得分越高，治理现代化水平也越好。颜色越浅则反之。表 2 市域治理现代化三十强（不含直辖市）排名 市 所在省 排名 市 所在省 1 佛山市 广东 2 杭州市 浙江 3 舟山市 浙江 4 宁波市 浙江 5 衢州市 浙江 14 排名 市 所在省 排名 市 所在省 6 南京市 江苏 7 合肥市 安徽 8 泰州市 江苏 9 苏州市 江苏 10 湖州市 浙江 11 绍兴市 浙江 12 青岛市 山东 13 长沙市 湖南 14 石嘴山市 宁夏 15 东营市 山东 16 深圳市 广东 17 丽水市 浙江 18 无锡市 江苏 19 白山市 吉林 20 武汉市 湖北 21 威海市 山东 22 龙岩市 福建 23 常州市 江苏 24 珠海市 广东 25 宜昌市 湖北 26 恩施州 湖北 27 温州市 浙江 15 排名 市 所在省 排名 市 所在省 28 松原市 吉林 29 池州市 安徽 30 盐城市 江苏 图 2 市域治理现代化指数地图 从分值上看，全国大部分市级行政区的治理现代化分数处于 20-40 分区间，特别是西藏、内蒙古、甘肃、陕西、云南、贵州等中西部省份，基本全省都处于这一区间，这与县域治理现代化分数分布的情况基本一致。40-60 分这一区间的城市主要集中于东南沿海省份，如福建、浙江、广东等。四川、河南、广西、湖北及黑龙江等省份的部分城市位于这一区间之内。16 这表明东南沿海省份城市治理水平相较于中部地区呈现出更高的水平，这也与经济发达程度呈现出相对的一致性。60-80 分这一区间的城市数量较少，其中最集中的区域为长三角地区、环渤海地区，另有少量城市零散分布于安徽、山东、湖南、吉林和广东等省份。究其原因，长三角地区是我国经济最为发达的区域，因此当地的城市治理现代化水平受经济拉动的影响，表现出较为抢眼的水平。安徽的合肥市因受到长三角城市的辐射，故表现出较高的治理现代化水平。山东共有青岛、东营、威海三座城市进入这一区间，这与山东省委、省政府发布贯彻落实中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见的若干措施的推动作用存在密切关联。80-100 分的高分段仅有四座城市（除直辖市外），其中三座位于浙江省，分别是杭州市、舟山市、宁波市。形成这一结果的原因和浙江持续推进省域治理现代化的总体方略息息相关。近年来，浙江推行“八八战略”再深化，启动“最多跑一次”改革，加快推进“整体智治”行动，这些敢为人先、勇于试水的创新举措，都助力了浙江的市域治理现代化水平得到了大幅跃升。广东的佛山市在市域治理现代化能力方面拔得头筹，再度体现了基层治理领域的“广东速度”。2020 年初，佛山市委十二届九次全会启动了“社会治理年”的重点工程，把市域社会治理现代化工作写入报告，开启了如火如荼的建设工作。佛山市第十三次党代会将“务必成为基层社会治理领头羊”作为市委“515”高质量发展战略目标之一，专门印发关于推进党建引领基层社会治理现代化的实施方案，科学编制佛山市市域社会治理现代化“十四五”规划，超前擘画市域社会治理美好蓝图。从这一系列的“组合拳”可以看出，佛山市对治理现代化形成了一系列新举措和大规划，强化了政策合力，因此能够独占鳌头、领跑全国，可谓实至名归。17（三）直辖市治理现代化指标体系分析（三）直辖市治理现代化指标体系分析 北京、上海、天津和重庆作为我国的四大直辖市，在政策、资源、人才和区位方面都具有得天独厚的优势。从市域治理现代化水平来看，四座直辖市在全国市域排名中名列前茅，但城市之间仍然存在差异（见表 3）。其中，北京、上海的排名稍高，这与两座超级都市的定位和治理能力匹配性一致。天津处于环渤海地区，治理现代化水平也保持了较为出色的水准。重庆则由于面积大、区县多、历史复杂，各区县之间差异性较为显著，因此在四大直辖市中排名略微靠后。但是，直辖市虽然具有特殊优势，但如果未能在治理现代化方面持续探索，则可能会被其他城市加以赶超，因此必须保持改革创新的勇气和韧性。表 3 直辖市治理现代化排行 排名 直辖市 排名 直辖市 1 北京 2 上海 3 天津 4 重庆 直辖市作为一个整体概念，地域面积辽阔、人口众多、发展差异性较大，不同区县之间的治理现代化水平可能存在较大差异。通过绘制直辖市下辖区县前十名的治理排名，可以归纳为表 4。表 4 直辖市区县治理现代化十强 排名排名 区县区县 所在直辖市 所在直辖市 1 海淀区 北京市 18 2 西城区 北京市 3 东城区 北京市 4 朝阳区 北京市 5 静安区 上海市 6 黄浦区 上海市 7 浦东新区 上海市 8 渝北区 重庆市 9 渝中区 重庆市 10 南开区 天津市 四、我国县域治理现代化规律分析四、我国县域治理现代化规律分析 基于我国县级行政区、市级行政区、直辖市的治理现代化分数、排名和指数地图，我们可以从中发现和梳理出我国县域治理现代化所蕴含的潜在规律。（一）经济发展与治理能力呈现相辅相成的共生关系，（一）经济发展与治理能力呈现相辅相成的共生关系，沿海地区治理水平普遍较高沿海地区治理水平普遍较高 无论是市域还是县域治理现代化水平，沿海地区省份（如浙江、江苏、福建、广东、山东）都显著高于中西部省份。这主要体现在分值差异上，沿海省份在市域、县域两个领域，其治理分数相较于中西部地区的省份，平均分领先10.34-15.21 不等，这和经济发展程度大致呈现出正相关关系。通常情况下，沿海地区经济活跃程度高，社会经济较为发达，对公共服务的需求数量、质量都 19 呈现出较高期待。在“经济挂帅”的助力之下，沿海省份不仅拥有更为雄厚的经济资本去部署现代化的治理技术，而且也将优化治理环境、提高治理水平、提升治理效能作为吸引投资和谋求发展的重要驱动力。正因如此，经济水平和治理水平二者之间呈现出共融共生、相互交织的关系，蕴蓄了“既要鼓起钱袋子，又要挺起腰杆子”的治理智慧。（二）城市集群的叠加效应显著，长三角、珠三角和环（二）城市集群的叠加效应显著，长三角、珠三角和环渤海、成渝双城等城市群治理现代化水平更为突显渤海、成渝双城等城市群治理现代化水平更为突显 国家中心城市和城市群在治理现代化方面呈现出更高水平。长三角的江浙沪地区是我国县域治理现代化分值最高的区域，这与上海、杭州和南京等中心城市的辐射效应息息相关，连带着周围的安徽合肥现代化治理水平也跻身至百强行列。珠三角区域的深圳、广州和佛山等城市近年持续探索“大湾区”建设，并依托于毗邻香港和澳门的地缘优势，在治理方案上既吸收了域外经验，又保持了本土特色，借由“兼收并蓄”保持了第一梯队的治理水平。环渤海区域的山东、辽宁和天津在治理现代化方面可圈可点，特别是山东在县域治理上共有 11 个县跻身百强，市域治理方面则在百强榜中占据 9 城，实力显著。作为首都的北京拥有政治中心和文化中心的双重优势，因此无论是市域治理还是县域治理都成为表现抢眼的头部城市，这也是“首善之都”不断探索治理创新发展成绩的鲜明体现。中西部地区的“双子星”成都和重庆作为城市群，在治理现代化水平上相较于周围省份有着过人之处，以此为基础辐射了周围的川渝盆地，相信在未来也能凭借着城市群的强大的集聚能力，带领中西部地区治理现代化程度更上一层楼。20（三）城郊县作为“接点”的功能日趋突显，主动承接（三）城郊县作为“接点”的功能日趋突显，主动承接中心城市非核心功能有助于强化“逆虹吸”效应中心城市非核心功能有助于强化“逆虹吸”效应 尽管长三角、珠三角、环渤海等城市群，凭借着集中化、集约化、密集化、轴带化发展的优势，彰显了治理领域的集群效应，但并不意味着其无法实现“大手牵小手”。事实上，从县域治理现代化百强榜来看，除省会城市的核心区域外，数量众多的城郊县区“接点”功能较为显著，在治理现代化得分上也更为领先，其中宁波市鄞州区、佛山市南海区、佛山市顺德区就是较为典型的例证。这些城郊县在某种程度上凭借着与中心城市接壤或毗邻的地缘优势，既是城市与乡村的衔接点，又是城镇化、信息化和现代化改造进程中最先享受红利的区域，因此其在治理现代化上天然带有的“近水楼台先得月”优势。在新冠疫情发生后，我国城市格局也开始发生结构化调整，从过去的“集中化”的旧路线逐渐转向“有序疏导”的新路线，力求减少中心城市因过度的“虹吸效应”而造成的行政效率低下、公共服务冗杂、社会需求旺盛等“大城市病”的痼疾。通过把中心城市的非核心功能向周围的城郊县迁移，不仅可以纾解中心对边缘产生的“压强差”，更能够助力先进的治理资源向城郊县加以倾斜，填补治理资源不足、治理人才不够、治理效率不高的鸿沟，真正走出一条“城市反哺”的牵引式治理升级之道。（四）数智化改革引领治理现代化水平跃升，科技赋能（四）数智化改革引领治理现代化水平跃升，科技赋能将有效激活治理领域新质生产力将有效激活治理领域新质生产力 数字技术赋能县域治理是顺应时代发展的必然路径。在大数据、人工智能、物联网、云计算、元宇宙、数字孪生等新技术层出不穷的当下，唯有拥抱新技术、新科技的区域才能赢得发展先机。从治理现代化水平的排名和分数来 21 看，头部的市级行政区和县级行政区，几乎都集中于善于运用最新科技进行治理创新的区域，特别是互联网行业众多的北、上、广、深，其治理能力一骑绝尘，与广泛运用互联网进行云端办公、电子政务和数字监管的基础关系紧密。同样，近年来力推“城市大脑”建设的杭州、数字化管理的南京、“整体智治”的宁波，都交出了漂亮的数字化治理答卷，其依托数字技术对县域治理实施流程改造、环节重塑和方式迭代的创新做法，可供其他城市参考借鉴。当然，近年来力推数字化发展的川渝地区也享受了数字化变革带来的技术红利，积极引入科创企业的长沙、武汉、贵阳等城市，在治理分数上也表现得更为突出。由此可见，必须将技术创新作为治理发展的重要驱动力，用好用活新技术推动治理领域产生更多优质的、现代化的、高效的新质生产力，实现时代发展脉搏和技术创新血液“同频共振”。（五）注重顶层设计和前瞻布局的地区，更易因“整域（五）注重顶层设计和前瞻布局的地区，更易因“整域推进”保持区域发展的一致性水平推进”保持区域发展的一致性水平 治理现代化作为一个宏大的课题、时代的命题，对每个城市而言都是巨大的考验和挑战。虽然部分中部城市在治理现代化水平上异军突起，但却与周围城市存在明显差距，无力实现带动。相比之下，在治理现代化方面注重从省级层面进行总体设计、顶层规划和前瞻布局的省份，如浙江、江苏、福建和广东，则在治理现代化水平方面保持了较高的一致性。其中，福建的市域治理现代化水平是全国范围内最为平均的省份，这与该省未雨绸缪编制关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施方案关系巨大，其通过为县域设置治理现代化的路线图、时间节点、重点工作、核心任务等，有助于各县区明确工作方向，对标改进优化，并在“你追我赶”的氛围中彼此竞逐，实现了治理现代化水平的阶梯式发展。同样因“整体智治”前瞻性规划而在县域治理现代 22 化方面获得红利的还有浙江省。浙江通过制定关于加快推进环境治理体系和治理能力现代化的意见，构建起党政主抓、协同共治、长效督查的机制，助力了该省治理现代化水平稳步提升。（六）中西部地区可以依据自身“大而全”或“小而美”（六）中西部地区可以依据自身“大而全”或“小而美”的特征，走出因地制宜的治理现代化新路径的特征，走出因地制宜的治理现代化新路径 从市域、县域治理现代化指数地图上可以看出，传统意义上容易被忽视的中西部地区，依然有着“异军突起”的亮眼表现。中西部省份数量多、差异大，既有地广人稀的新疆和西藏，又有地域狭小的宁夏，其资源禀赋和发展环境各不相同，但依然可以因地制宜走出适合自身特色的发展路径。作为“大而全”的典型代表，甘肃地域狭长，横跨草、沙、湖等多个区域，城市之间呈现出更为显著的差异性，理论上要进行治理现代化的发展面临着更大的协调和规划成本。其中，地处沙漠边缘的敦煌看似地理条件恶劣、区位优势难彰，常被视为“治理洼