行政诉讼与火调工作制度培训样本.doc

行政诉讼和火调工作
刘文荣（云南省消防总队）

[摘 要]本文关键依据近几年来因火灾事故引发消防行政诉讼案件日益增多形势,结合《行政诉讼法》相关法录要求及实施情况，抓住火灾调查工作特点，着重叙述了火灾证据在火调工作中作用及法录要求，就怎样提升火灾事故处理中消防具体行政行为正当性，联络相关案例对火灾调查工作提出了部分想法，以供参考。

[关键词]火灾调查 行政诉讼 证据 行政行为
1．序言
中国曾经是一个封建专制统制时间较长国家，受封建专制统治时期较长国家， 受封建残余思想影响较深，民主法制观念淡薄。火灾调查工作为消防监督工作一项关键内容，因为受到多种原因制约，实际操作中存在部分较为普遍诸如“不重物证重经验”、“以情代法”、“以权压法”、“以言代法”之类问题。公安局消防监督机构作为法定消防监督部门，在深化改革，扩大开放历史条件下，伴随人民群众法制意识增强，怎样提升火灾调查工作执法力度，切实做到依法行政是迫切需要处理问题。《中国行政诉讼法》自1990年10月一日施行以来，有效地规范了消防行政工作，也对消防工作提出了更高要求。伴随全社会法制观念增强,“民告官”现象愈来愈普及。据统计，1996年全国发生消防行政复议诉讼案件139起，其中因火灾事故调查引发消防行政复议诉讼案84起。近两年来，消防行政复议诉讼案件更是层出不穷，以大连市消防局统计资料为例，1998年整年，大连市就因火灾调查而引发消防行政复议诉讼案件10起。这不仅说明广大人民群众开始知道使用方法律手段来保护自己具体利益，也是公众对我们消防部门工作有力监督。本文关键就火调工作怎样适应行政诉讼要求作部分探讨。

2．火调查工作应紧紧围绕行政诉讼“正当性审查”特有标准开展
火灾调查中行政诉讼是指公民、法人或其它组织对公安消防监督机构在火灾调查过程中具体行政行为不服，依法向人民法院起诉，人民法院根据法律程序，在双方当事人或代理人和其它诉讼参与人参与下，对消防行政争议案件进行裁决司法活动。《中国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第五条要求“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否正当进行审查”。这一要求确定了人民法院对具体行政行为司法审查权。所谓正当性审查是指人民法院对具体行政行为是否违反法律，法规要求进行审查，以确定其是否正当。笔者认为，正当性审查本身就包含对事实审查。任何具体行政行为发生全部是以一定事实为前提，特定事实发生改变或消亡，才能引发特定行政行为发生。所以，判定一项具体行政行为是否正当，必需查明作出具体行政行为事实依据是什么，不然是无法确定起正当性，我们不能把事实审查和正当性审查对立起来。即使火灾原因判定或认定及火灾事故责任划分作为一个技术性工作，不是可行政诉讼具体行政行为，不过它们对行政处罚有直接影响，责任不清楚，肯定造成处罚错误影响正确执法。况且，火调工作是获取火灾证据关键途经，执法工作胜败关键在于调查取证阶段，而不是诉讼阶段。所以，火调工作必需围绕搜集事实依据和法律依据两个关键方面展开。

3．重证据，讲事实，是行政胜诉前提
3．1.举证责任
举证责任也称证实责任或提供证据责任，是指法律预先要求，由谁负担提出证实案件事实，和举不出证据证实案件事实由其负担败诉风险及不利后果责任。《行政诉讼法》第三十二条要求“被告对作出具体行政行为负有举证责任，应该提供作出该具体行政行为证据和所依据规范性文件”。依据这一要求，举证责任内容包含提供作出该具体行政行为证据和所依据法律，法规，即事实依据和法律依据。最高人民法院相关落实实施《行政诉讼法》若干问题意见（1991年5月产日最高人民法院审判委员会第499次会议讨论经过）第三十条也明文要求“被告在第一审庭审结束前，不提供或不能提供作出具体行政行为关键证据和所依据规范性文件，人民法院能够《行政诉讼法》第三十二条和第五十四条第（二）项要求，判决撤销被诉具体行政行为”。由此可见，证据是火灾调查工作关键内容，火调人员必需树立“证据第一”思想。因为火灾案件证据是认定起火原因，明确火灾责任，处理火灾责任者依据。消防具体行政行为必需以火灾证据为基础，不然，消防部门在行政诉讼中就很可能负担败诉责任。
3．2.火灾案件证据
3．2．火灾案件证据分类
结合火灾案件具体情况，我们通常将火灾案件证据分为物证和书证、证人证言、受灾人陈说、犯罪嫌疑人供述和辩解、判定结论、勘查统计、火灾危害结果、视听资料八种。这种分类和《行政诉讼法》第三十一条要求行政诉讼证据种类是基础一致。只要是正当火灾案件证据，经过法庭审查属实后，在行政诉讼中就含有证实作用。
3．2．2火灾案件证据客观性和全方面性
火灾案件证据作为消防行政执法行为“三要素”（事实清楚、证据确凿、适使用方法律正确）中关键性要素，是查明、证实某一案件基础支撑点，也是正确适使用方法律前提条件。假如缺乏必需证据支撑，消防监督机构执法行为将在失去合理性同时丧失其正当性，造成执法行为变为违法行为。任何一名优异火调工作者，必需实事求是，认真细致地搜集多种证据。需要指明是，客观性是证据首要属性。一切没有经过调查核实材料全部不能作为证据。搜集证据时必需忠实于客观事实，不得加入个人主观情绪，不能让主观愿望主宰取证活动，排除先入为主之见，不得偏听偏信，要客观评价，周密分析，做到公正、公平、公开。搜集整理时，不得对证据进行改造，不得遗漏证据，不得因为火灾现场变动较大，取证难度大而火调工作时效性强、任务重等原因影响，有意搜集或不搜集一些证据。对于受外界原因影响而造成证实作用矛盾证据，火调人员应结合案情，科学判定、审查，排除表面假象，作出合了解释，正确地对案情进行判定及处理，不能有意舍弃一些证据。也就是说，火调人员必需全方面、客观地搜集证据。下面，笔者结合案例就此问题作更详尽探讨：
（1）基础案情：1991年11月27日凌晨零时四十分，某市天山饭店对面一排简易房失火。经过现场勘查和访问，火灾原因调查组确定这起火灾是马某（烩面馆民工）在住室内使用蜡烛不妥，过失引发，殃及和之毗邻建材商店、综合商店，直接经济损失34421元。依据《治安管理处罚条例》第二十六条要求，西工区公安分局对马某作出拘留10日处罚裁决。马某不服裁决，申请复议。市公安局维持了原裁决，马某仍不服，在法定时限内向人民法院提起诉讼。
（2）案情分析：据现场笔录，着火地点是三间座西朝东简易房。南头一间系建材商店，南屋顶木承重构件还有一定支撑能力，而靠北墙屋顶则被烧塌。和之相对应是，靠南墙堆放建材比北墙周围建材烧毁程度轻些。中间一间系原告马某住室，房间已被全部烧塌。住室东床头和货柜周围，留有较多碳灰、碳渣，整个室内成型物品残留物较少，靠东床头1米处放置铝制蒸笼、自行车等均被烧毁，铝制蒸笼被大火熔成块状。北头一间系综合商店，靠南墙房顶被烧塌，室内靠南墙放置日用百货、鞭炮等商品均被烧，靠北墙周围还留有不少未被烧损整型商品。三间房内均没有自燃物。
据问询笔录，原告马某称自己从早上7时开始，一直在烩面馆帮工，晚上23时30分左右回到住室。和往常一样，用火柴把粘在木制床头上蜡烛点燃，简单收拾了一下床铺后，就吹灭蜡烛睡觉了。27日凌晨，忽被鞭炮声惊醒，发觉室内有火，慌忙起来，至周围杨记拉面馆提了两桶水扑火。证人杨某（男，53岁，杨记拉面馆老板）说，那天晚上，马某到拉面馆提水，问她干什么，马支支吾吾，没说什么，待走出去一看，见中间住人那间房子里浓烟滚滚，火苗直往上窜。才知道原来是着火了。不大一会儿，鞭炮响起来，火势越来越大。
据气象部门证实：11月26日晚24时，风力1级，西偏西北风；凌晨1时，风力1级，西南风。
依据火调人员掌握这些材料，火场显著存在“V”字形痕迹，马某供述也和证人证词有冲突，显著在逃避责任，认定马某过失引发火灾应该说是有依据。在猛烈法庭辩论过程，被告对于原告种种责问全部能很好地利用手中材料，合理地给予反驳。然而，在庭审关键时刻，原告律师忽然向法庭出示并宣读了证人杨某证词。杨某称：“我不识字，上次公安局问我，我根本没讲哪家先着火，全是她们胡写。”这就完全推翻了她原来所作证言，关键证据出现了反供。尽管被告方立即反驳，指出马某诉讼代理人，其伯父为区人大主任，伯母为区工商所干部。证人杨某拉面馆正在其辖区范围内营业，杨某在人家屋檐下过日子，如有得罪，不能不考虑其后果，请法庭考虑原告律师所出具证据可信程度。此案最终审理情况是：法院以“认定马某过失引发火灾关键证据不足，取证不够全方面客观”为由，判决撤销公安局对马某拘留10日治安处罚裁决书，由公安机关重新作出具体行政行为。
对于这起火灾引发消防行政败诉案件，我们姑且不去谈论此案审理过程司法公正性。翻越此案全部案卷，应该说公安机关对此案查处是比较立即，调查取证比较全方面，多种证据也比较充足。适使用方法律正确，程序正当，比很好地利用了物质燃烧学、火灾现场痕迹学等消防专业技术。应该说杨某第一次证言受各方面原因影响较小，真实可信程度较高。不过火灾原因调查工作作为处理火灾案件基础性工作，在法制观念日益增强今天，从立案起就要有上法庭思想准备。调查取证必需立即、全方面、可观，不放过任何蛛丝马迹，关键证据要有多个相关证据印证。本案调查过程中，有群众反应：火灾发生时，还有两位外地出差人员恰好途经火灾现场，知道情况更具体，而且留有工作单位、姓名。但她们已于案发当日离开某市，调查人员没有去取证。以后想补充取证时，未得到法院许可，失去了一个很有价值证据。假如当初能够全方面取证，证实起火部位关键证据有多个相关证据印证，杨某翻供法律效用也不大，也不会给原告有提供翻供可能性。对于关键口头证据最好在作笔录同时，附用录音、录像手段，以多个形式统计证据，预防有些人受一些原因影响而翻供。由此可见，对于火灾案件证据，我们绝不能掉以轻心，必需实事求是，客观、全方面、周密地搜集、审查。
3．3火灾案件证据客观性审查
3．3．1审查标准
审查判定证据客观性，要从以下多个方面着手：
（1）依据多种证据起源，本身不一样特点进行审查，以确定其是否可靠真实。多种证据往往因为其起源不一样，其可靠程度就有不一样，传闻证据和直接证据真实可靠性就有较大差异。所以，首先要查明多种证据起源，《行政诉讼法》要求七种证据，全部有自己特点，审查中要有侧关键。
（2）利用证据判别证据。某一个证据本身无法证实其是否真实可靠，而必需在同其它证据相互对比、印证中，才能判定其真伪。
（3）依据案情判别证据。真实可靠证据肯定同案件事实存在客观联络，而虚假证据肯定和案件事实之间有矛盾。
3．3．2审查意义
火调人员只有在综合审判所搜集各类证据，明确其证实作用前提下，在行政诉讼案件中才能很好地达成有机组合举证之目标。所谓有机组合举证，是指应诉人员将多种证据材料根据相互印证内在联络和系统陈说事实需要，加以科学地分类组合，很自然地在陈说事实过程中举证，充足发挥证据证实价值，使应诉人陈说更含有客观性和说服力。这么既能发挥部分证据对特定对象证实作用，又能利用各个证据之间相互印证和相互联络，按问题主次、证据直接和间接、时间次序，加以分类组合，使证据点面、纵横有序地组合，达成利用证据最好状态，为消防具体行政行为提供有力保障。

4．正当行政是行政诉讼对火调工作肯定要求
因为消防行政复议是一个前置复议，所以行政诉讼案件基础事实认定有误情况极少有。通常来说，显著错误行为在行政复议步骤就被纠正了。行政诉讼方面更多焦点关键是集中在法律程序方面。通常，具体行政行为是否正当，关键从以下多个方面着手判定：
（1）看行政主体是否正当
（2）看据以作出具体行政行为内容是否正当
（3）看具体行政行为是否违反了法定程序
4．1火调行政主体正当
实施火灾事故处罚主体包含含有决定权资格主体和含有实施权资格主体。决定权主体是指含有作出消防具体行政行为决定权力公安消防监督管理机关。依据《消防法》第三十九条要求和《消防监督程序要求》第二十二条要求，公安消防监督机构享受火灾原因调查和进行火灾事故处罚权力，享受正当决定权主体地位。值得注意是，各级公安消防监督机构还有一个火灾调查权限划分问题。各级公安消防监督机构应依据相关要求正确行使职权，不能越权处理。实施权主体是指含有实施具体消防行政行为资格人员，即作出消防具体行政行为公安消防监督机构及其工作人员或公安消防监督机构委托组织。依据《行政诉讼法》第四十七条第三款要求，实施权主体存在一个回避问题。新公布《火灾事故调查要求》（公安部第三十七号令）第十一条也明文要求“火灾事故调查人员和所调查火灾事故有直接利害关系或其它关系，可能影响公正调查，不得参与该火灾事故调查”。
4．2据以作出具体行政行为内容正当
据以作出具体行政行为内容正当关键包含具体行政行为所依据证据和规范性文件正当。
4．2．1具体行政行为所依据规范性文件正当
众所周知，法律、法规、规章法律约束效力是不一样。《行政诉讼法》第五十三条要求“人民法院审理行政案件，参考国务院部、委依据法律和国务院行政法规、决定、命令制订，公布规章和省、自治区、直辖市人民政府所在地市和国务院同意较大市人民政府依据法律和国务院行政法规制订、公布规章”。这就是说，对符正当律、行政法规规章，法院要参考审理。只要规章不和法律、法规相冲突，能够作为行政处罚依据。
因为中国国家消防行政立法工作长久滞后，造成了消防行政执法工作长久处于被动局面。为了扭转这种被动局面，各地有立法权地方权力机关和政府纷纷以地方法规、政府规章形式立法，作为消防执法依据。这种形式填补了中国消防立法不足、不配套和不完善现实状况，对消防工作起到了主动作用，但也出现了诸如越权处罚、执法程序不规范等现象。伴随《行政诉讼法》、《行政处罚法》等相关法律实施，消防行政行为设定和实施全部要纳入法制轨道，必需有法定依据并遵遵法定程序。这就要求我们必需对现行多种法规、规章和规范性文件进行清理。对于地方性法规、政府规章和法律有抵触条款，应该报送原制订机关对内容或条款进行删除，不能再实施。比如：限制人身自由处罚除有法律设定外，包含行政法规在内多种法律规范全部不能创设。若地方性法律规范创设了限制人身自由处罚，则说明其法规条文本身就是违法。地方性法规中，规章只能设定警告和一定数量罚款处罚。火调人员在实际工作中必需结合中国社会主义初级阶段法制特点，正确适使用方法律，预防在诉讼活动中陷入被动局面。某市塑料制品总厂不服消防行政处罚诉讼案就是因适用规章引发，下面笔者针对此案作部分简单分析：
（1）基础案情：1995年4月22日，某市塑料制品总厂一分厂发生火灾，过火面积1058平方米，烧毁生产设备、产品、印字材料等物品一批，直接经济损失89.5万元。消防部门在查清火灾原因后对2名直接肇事者追究刑事责任外，还依据《广西壮族自治区消防管理处罚要求》（以下简称广西《处罚要求》）第八条，对塑料总厂及12名各级责任人员处以行政处罚，罚款累计8.7万元。原告方塑料总厂不服处罚裁决，遂向人民法院提起诉讼。原告认为处罚裁决适用规章错误，《消防条例》及其实施细则（现以废止）第六章均要求，对违反该两法而给以行政处罚相关责任人员，只能由公安机关依据《治安管理处罚条例》作出，《治安管理处罚条例》只要求了对个人处罚，而且只能给200元以下罚款。一审法院审理情况是维持对主管防火工作副厂长及一分厂安全员处罚，撤销其它处罚。被告不服，上诉至中级人民法院。二审法院经过审理认为：一审判决认定事实不清，证据不足，裁定撤销一审全部判决，发回重新审理。
（2）案情分析：一审法院判决维持了对主管放火工作副厂长及一分厂安全员处罚，意味着认可被告对非直接责任人处罚是符合广西《处罚要求》第八条要求，那么一审被告依据违法行为性质、情节对其它责任人作出处罚裁决也是正确，但一审法院却给予撤销，不能自圆其说，故被二审法院撤销。本案争论焦点关键集中在对“创设”了解上。笔者认为，广西《处罚要求》设定行政处罚符合相关法律要求。从现在情况看，规章作出行政处罚要求有三种情况：第一，法律、行政法规对违法行为要求了行政处罚，规章在这些要求条件范围内作出了具体要求，这显著不属于创设权，是能够。第二，法律、行政法规对违法行为要求了行政处罚，规章在法律、法规要求行政处罚之外又增加了新行政处罚种类或扩大了处罚幅度，这属于创设权，是无效。第三，法律、法规对某项行为没有作出要求，规章对此进行规范，并要求了对应行政处罚，是许可。广西《处罚要求》设定行政处罚属于第三种情况，是正当。此案审理也应该引发大家对火调执法思索。和目前存在火调执法难度大，火灾事故查处率低情况相比较，此案查处力度是比较大。这就告诉火调人员一个信息，只要本身业务素质过硬，知法懂法，正确适使用方法律，在法律要求范围内最大程度地用好手中权力，法律对火调是工作是一个约束，但更是一个支撑，火调执法情况肯定会有较大改观。
4．2．2具体行政行为所依据证据正当
火灾调查中所搜集火灾案件证据必需正当，多种证据是否正当就需要加以审查判定。审查判定证据正当性应该审查两个方面内容：第一，证据是以非法手段取得，还是依据法定程序取得，只有依法定程序取得证据才是正当。非法手段取得证据既使是客观真实，但它也不能作为诉讼证据。另外，有些证据虽是客观存在，但未经法定程序提供、搜集和调查，不能作为诉讼证据。第二，证据要含有法律要求特定形式。在一些情况下，一些事实要成为证据，必需含有法定形式，也称“证据许可性”。如证据要采取书面形式、公证形式等。所以，对于火灾证据搜集，火调人员应该严格遵守《火灾事故调查要求》。《火灾事故调查要求》第十六条要求“调查问询人员不得少于两人。问询笔录应该由被问询人核实后署名或盖章；调查问询人员也应该署名或盖章”。第十八条要求“火灾事故调查人员应该对火灾现场进行录像、摄影，并立即勘查现场。现场勘查根据环境勘查、初步勘查、细项勘查和专题勘查步骤进行”。第十九条要求“现场勘查中发觉相关痕迹物证，提取前、后应该采取录像、摄影等多个形式统计，并妥善保管。提取物证时须有两名以上火灾调查人员，并在提取统计上署名。物证分装后要加盖公安消防机构印章”。依据这些要求，火调人员必需根据程序要求去进行现场勘查、调察访问工作。因为火灾现场是搜集火灾证据关键路径之一，为了确保现场勘查客观性、正当性，使勘查笔录有充足证据效力，现场勘查前应邀请两名和案件无关，为人正直且非公、检、法系统工作人员公民作为现场勘查见证人，让其目睹堪查人员勘查过程，并在现场勘查笔录上签字。假如在诉讼活动中对这些证据（痕迹、物证）起源发生争议、怀疑时，见证人能够出庭作证。
相关证据搜集问题，还有需要指明一点是大家对“补充证据”正确了解。《行政诉讼法》第三十四条要求“人民法院有权要求当事人提供或补充证据。人民法院有权向相关行政机关和其它组织、公民调取证据”。补充证据是指当事人向法庭提供证据不足而对同一问题证据向法庭作出说明，而不是补充原证据以外新证据，火调人员应注意预防产生误解。据《行政诉讼法》第三十三条要求“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人搜集证据”。这就是说，消防监督机构作出火灾处罚具体行政行之前，证据必需要充足。诉讼过程中搜集证据来“自圆其说”是非法。火调执法程序应该是先取证后处罚，而不是在没有搞清事实或没有依法取得证据情况下就作出具体行政行为，然后再去“有放石”地搜集证据。这是严重违反法定程序做法，应该果断杜绝。在诉讼活动中，对于具体行政行为关键证据不足，人民法院能够判决撤销。消防监督机构假如搜集到新证据，能够重新作出处罚裁决，原告方不服，能够再次起诉。
判定结论作为火灾证据一个，其正当性也有待加强。中国现在火灾原因判定权威机构有“ 公安部消防局电气火灾原因技术判定中心”、“公安部消防局火灾原因技术判定中心”和12名教授组成“公安部火灾原因调查教授组”。其技术判定方法关键有红外光谱法、紫外光谱法、气相色谱法、热分析法、金相分析法等。这些方法是中国火调教授、学者、工作者研究结果，正在申报国家标准或行业标准。遗憾也在于此，现在中国尚无火灾原因技术判定方法国家标准或行业标准，火灾原因判定方法、结论正当性面临挑战。比如，有一台商企业发生火灾，当地公安消防机构聘用了“公安部消防局电气火灾原因技术判定中心”教授判定，采取“剩磁法”进行判定，结论为“台商是内电线短路起火”。台商不服，申请了火灾原因重新认定，还数次上访。
4.3火调具体行政行为正当
4.3.1消防具体行政行为种类
对于违反《消防法》，尚不组成犯罪行为，《消防法》关键设定了警告， 罚款，没收非法财物和没收非法所得，责令停止施工、停止使用、停产停业，拘留等五种行政处罚。火调执法处罚种类是警告、拘留、罚款三种，实际操作中应该依法办事，不能任意设定，越权处罚。
4.3.2消防行政自由裁量权
因为消防监督领域广泛，所包含社会关系也是纷繁复杂，不停发展改变。在这种情况下，要求法律对消防执法每一个具体步骤全部以细微缜密规范化给予要求，这是不可能。消防违法行为多样性和复杂性，又决定了法律规范难以穷尽每一个具体违法行为组成条件、事实、情节和对其处罚具体适用或免责情形等内容。这么就造成立法者在设定消防行政处罚时，往往要经过法令规范形式，给予公安消防部门一定自由裁量权。所谓“自由裁量权”是相对于“受约束行政权”而言，划分二者标准是依据法律给予行政机关行使权力自由程度。“行政自由裁量权”是指执法机关在法定范围内，依据具体情况自行判定，采取最合适决定权力。或说，法律要求在一定情况下或是一定程度内，行政机关自己决定是否实施，怎样实施和实施哪些或哪种行政行为。从立法技术上讲，通常见“能够”、“有权”、“许可”等字眼。
要正确利用消防行政自由裁量权，就必需考虑“相关原因”而不考虑“不相关原因”。所谓相关原因是指那些和消防行政处罚行为相关，能直接或间接影响四处罚裁决原因，包含法律、法规对应要求，违法行为性质、事实、情节和社会危害性等法定原因和社会公益要求、传统习惯和社会公共道德等参考原因。不相关原因就是指那些和处罚无关，不能作为处罚依据或参考条件原因，如相对人身份地位、执法者偏见、人情关系等。对于消防违法行为，公安消防机构在实施处罚时，应该全方面考虑相关原因，使处罚裁决有充足合理依据，确保处理结果公正性，实现法制教育目地。不然，假如避开相关原因，甚至以无关原因作为依据，肯定会造成“滥用消防行政自由裁量权”现象。
4．3．3火灾处罚应遵照“过罚相当”标准
行政诉讼中怎样处理司法审判权和自由裁量权关系，是一个极为关键问题。中国行政诉讼法在这一问题上采取了较为谨慎态度，确定了对自由裁量权有限审查标准，基础上排除了对自由裁量权限范围内不合适行政行为干预。不过，假如处罚行为严重不妥，人民法院依据《行政诉讼法》第五十四条要求行政处罚显失公正，能够判决变更”，也能进行干预。因为在这种情况下，这种具体行政行为不公正性已极为显著，假如只考虑行政效率，人心不服，会影响法律权威和执法机关和群众支持。“处罚显失公正”现象在八十年代较为少见，因为法律、法规所设定处罚幅度比较小，以《治安管理处罚条例》第二十六条为例，违反消防管理，处100元以下罚款或警告。罚款数额很小，几乎不存在显失公正问题。现行《消防法》对罚款数额没有作出具体要求，这是考虑到地域性经济差异，将权力下放给地方性消防法规。现在，全国共有23个省、市、自治区地方消防法规已对违反消防监督行为作出了具体罚款要求。以《广西壮族自治区消防管理处罚要求》第八条为例，“单位及个体工商户违反消防管理要求，造成火灾、爆炸事故，处以火灾、爆炸事故所造成直接经济损失额1%至10%罚款，并可对责任人处5000元以下罚款”。这就显著地存在了是否“过罚相当”问题，火调执法人员必需正确使用自由裁量权，避免处罚显失公正而造成行政诉讼案件发生。对于较大数额罚款，实施处罚前应通知当事人有听证权力，主动激励当事人请求听证程序。
4．3．4火灾事故处理中法律文书
具体行政行为正当除了行政处罚方法、幅度应正当外，实际操作中就存在一项政策性很强工作--法律文书利用。
火调工作中法律文书是消防监督机构在工作中固定证据、推理案情、判定是非、确定责任、实施处罚关键依据和手段。其一经作出，就含有法律上确实定力、拘束力、排除力和实施力，对当事人行为和利益，乃至发文机关全部有重大影响。一份正确、合适法律文书，能够使消防监督工作顺利进行，取得良好社会效益和经济效益；反之，则会给当事人行为造成误导，正当权益受到侵害，并会损害消防监督机构形象。所以，正确使用消防法律文书是火调执法过程中必需处理问题。下面，笔者就此做部分探讨，以供参考：
（1） 正确载明发文机关和受文机关名称，即正确书写公文首部和尾部。
首先，受文机关名称要正确，不然，即为发文对象错误。比如，在A厂对B车间进行火灾事故处理时，受文机关是A厂而不是B车间，因为B车间无受文资格。
其次，发文机关要正确。依据1992年产4月28日公安部《相关地域消防监督机构是否含有消防监督职权批复》之要求，县级消防监督机构含有消防监督职权，即有权出具法律文书。通常情况下，县级以上消防监督机构据此要求就能够自己名称作为发文机关行文。但在下列情况下例外，依据《治安管理处罚条例》要求，应由公安机关裁决，如消防监督机构依据《治安管理处罚条例》实施处罚时，发文机关应是其主管公安机关。另外，依据《治安管理处罚条例》第三十三条第二款和《行政处罚法》第十八条第三款相关委托裁决要求，受委托机关实施消防业务，也应使用委托机关名称为发文机关出具法律文书，不然组成越权行政。发文时所盖公章必需和发文机关名称一致，不然会造成法律文书无效严重后果。
（2） 正确引使用方法律条文。正确引使用方法律条文关键包 括正确使使用方法律条文单位和正确引使用方法律条文本身内容两个方面。
法律条文单位以其所含内容多少、单位大小排序为卷、编、章、节、条、款、项、目八个单位，每前一单位均大于后一单位，以卷为最大，目为最小。现在，中国法律只有《民事诉讼法》使用到了“编”这一单位，其它法律法规则只使用到“章”及以下单位，使用时应予足够重视。
引使用方法律条文应注意第二个问题是，通常情况下，我们只需要使用方法律条文单位指明即可。但有时为了说理方便或出于法律宣称目标，需要具体引使用方法律条文内容情况，此时，应该将该内容正确引出（包含标点、符号），并用双引号加以标明，切不可用日常见语或通常说法等非规范用语替换，以免法律文书出现歧义，造成无须要麻烦和不应有损失。1991年吉林省四平市公安局铁西分局就因引用《吉林省消防管理条例》第五十五条第四项之内容处理公务，全文引用该项“更夫、值班人员不路行职责，处以直接责任人或单位相关责任人200元以下罚款或警告”时，没有严格、正确引使用方法律条文，而混用“渎职”这一概念，引发了一场本不应该发生消防行政诉讼案。
（3）法律文书必需正确使用专业术语，措词正确。
法律文书用语必需正确，诸如“旁边”、“左右”、“可能”、“大约”等模糊词语是不能出现在法律文书中。在用词正确基础上，火调人员应该尽可能使使用方法律专业术语。法律专业专语是法律条文中所要求法律概念，其突出特点是它含义已由法律给予，含有固定性和单一性，任何人在任何情况下，对某一概念全部只能有单一了解和解释。因为不一样专业术语有其正确含义，在使用是应严格区分。使用那些词语相近，意义不一样而又易混淆词语，如放火和失火，行政处分和行政处罚等，应充足了解其含义及适用场所，谨慎使用，不然肯定引发严重法律后果。

5．经典案例分析
某市华丰企业不服消防行政处罚复议诉讼案，情节复杂，经过三次裁决，三次复议，二次起诉，一次上诉，历时2年9个月，有较强代表性。
5．1案情介绍
1992年3月2日18时45分，B市X区某烤鸭店发生火灾，火灾从华丰企业租用第四层406房间着起，蔓延至第五层部分房间，使在五层几家外资企业租用办公室造成损害，直接经济损失达2，637，481元。经市消防局和X区公安分局调查认定，火灾原因系406房间内一电插头插入其储藏室东墙插座后，接触不实产生过热并伴有电火花及电弧引燃堆放该处纸箱、信封等物品蔓延成灾。依据调查事实证据，认定华丰企业负有直接引发火灾责任，房屋出租方烤鸭店亦有责任。1992年9月3日，X公安分局作出华丰企业罚款274，298元（占八成），烤鸭店罚款68，574元（占二成），另对两单位法人分别罚款200元处罚裁决。1992年9月7日，华丰企业向市消防局提出复议，理由是X公安分局未出具《火灾事故责任书》，并认为失火责任和烤鸭店对电器管理不妥有直接关系。市消防局研究后作出复议决定，撤销X公安分局处罚裁决，由主管部门重新裁决处罚。1992年12月22日，市消防局在大量调查取证基础上，认定华丰企业对火灾负相关键责任，烤鸭店负次要责任，出具《火灾事故责任书》等全部法律文书后，对华丰企业和烤鸭店按原百分比和数额进行了处罚。华丰企业仍不服，向市公安局提出复议申请。1993年3月3日，市公安局经过复议认为：消防局裁决事实清楚，证据充足，处罚正确合适，但制作处罚裁决书不规范，引用条款有疏漏，决定维持原处罚，补正原处罚裁决书。华丰企业仍然不服，遂向市中级人民法院提起诉讼。
诉讼过程中，原告方提出，406房间木隔墙不符合防火要求，是造成火灾蔓延，损失扩大关键原因。原告还提出，插头和插座之间电弧打火，到底是插头问题还是插座问题不好确定。法院经过审理，认为消防局在《火灾事故责任书》文字表述中遗漏了对原告及第三人进行处罚所依据部分事实，即华丰企业插头引发火灾证据不足，烤鸭店木装修未作一项事实充足认定，即华丰企业火灾关键责任不能成立，故判决撤销市消防局裁决。1993年12月16日，市消防局在深入调查核实和邀请教授技术论证基础上，重新作出《火灾事故责任书》，此《火灾事故责任书》在确定原《火灾事故责任书》各项责任基础上，提出了教授论证结论，认定电弧打火是因为插头未插正或插头受外力作用，和插座接触不实而造成。此《火灾事故责任书》也补充了对烤鸭店木隔墙问题文字表述。据此，仍然认定华丰企业负关键责任，烤鸭店负次要责任，但将对华丰企业罚款百分比作了合适调整，罚款240，010元（占七成），烤鸭店罚款102，861元（占三成）。1993年12月27日，华丰企业第三次提出复议申请，市公安局于己于1994年2月26日作出维持原处罚复议决定。1994年3月24日，华丰企业第二次向中级人民法院提起诉讼。1994年6月29日，中级人民法院作出维持原裁决一审判决。华丰企业不服，又向高级人民法院提出上诉。1994年12月12日高级人民法院作出“驳回上诉，维持原判”终审判决，这场马拉松式消防行政诉讼案才告一终止。
5．2分析小结
纵观此案全过程，消防部门即使最终赢得胜诉，但胜利来之不易，过程是曲折、复杂。本案调察访问了27人64次，形成文字案卷4本434页，照片105幅。应该说是火调人员辛勤付出才换来了最终胜利。总结此案执法、诉讼过程，火调人员从中吸收以下经验：
（1）火调执法主体必需正当。此案最初裁决应该说是不十分严厉。第一次复议后，X公安分局处罚裁决之所以被撤销，是因为根据《B市火灾调查处理程序要求》，特大火灾由市消防局处理。但X公安分局认为烤鸭店在自己辖区，是自己监督单位，就作出了处罚裁决，属于越权行为，执法主体不正当。
（2）法律文书不规范。本案反应出法律文书问题是比较严重。先是X公安分局未出具《火灾事故责任书》就作出行政处罚，在办案程序上违法。以后又是引使用方法律条款不正确，遗漏了处罚所依据部分事实。一份小小《火灾事故责任书》使消防局在诉讼活动中陷于十分被动境地。
（3）火调取证不够客观。消防局一审败诉关键原因就是一味强调华丰企业关键责任，而忽略了烤鸭店木装修事实，调查取证不够客观。同时，管理上漏洞（1986年，市公安局消防处曾致函烤鸭店，要求依据国家新公布《高层民用建筑设计防火规范》抓紧改造其室内木装修。但此涵没有在消防局存档，却为华丰企业取得。）也使案件审理过程中，被告方作出处罚证据充足性受到影响。
（4）火灾证据审查还不够严谨。现场取证插座和插头即使经过沈阳消防科研所金相判定，但火调人员对判定结论没有作深入审查论证，客观评价其证实作用，研究造成松动是何原因，致使在庭审时为原稿方华丰企业提供了诡辩余地，最终还是由教授技术论证结束了争议。由此看来，对于火灾案件证据审查论证是极为关键。

6．结束语
伴随国家法制健全，社会法制观念提升，火调工作纳入法制化轨道是历史肯定。火灾案件发生行政诉讼也是很一般一个法律行为。一旦发生行政诉讼情况，火调人员应努力做好诉前准备工作，归纳起来有以下几项工作：
（1）确定好应诉人员。所选人员不仅要精通火调业务，懂技术，熟悉办案具体细节，而且应熟悉多种消防法规及相关法律、法规。
（2）研究办案人员搜集证据是否能够证实案件事实情况一切细节，是否符合证据客观性、相关性和法律性三个特征，能否作为处理这起火灾案件依据。
（3）研究办案程序是否正当。
（4）研究法律文书是否规范。
（5）审查对当事人处罚适用法律是否正确。
（6）商讨诉讼中举证范围和程序怎样掌握。
（7）深入研究原告诉状论点，确定答辩内容并书写答辩提要，制订应诉方案。
这就对火调人员本身素质提出了更高要求，火调工作者应以此为契机，努力提升本身法律素质，做到知法、懂法、使用方法。火调人员不应该将法制健全视为火调工作绊脚石，或是害怕当“被告”而造成工作中前怕狼，后怕虎，畏首畏尾。只要火调人员依法办事，正确使用手中权力，法制健全，只能为火调执法工作撑腰、壮胆。当“被告”不丢人也不可怕，只要熟练掌握相关法律知识，坚持以事实为依据，以法律为准绳，严格遵照法定程序，正确熟练地运使用方法律武器，加强火调业务知识学习，提升本身业务水平，就一定能加大火调工作执法力度，加大对多种火灾事故查处力度，使中国火灾调查工作在法制化、正规化建设进程上迈上一个新台阶。
本文在撰写过程中，一直受到火调教研室副主任张辉老师悉心指导和帮助，为此深表感谢！

参考文件
1． 马绍彬，《行政诉讼知识和案例》，法律出版社（1994）
2． 任松发，《火灾调查》，警官教育出版社（1998）
3． 公安部消防局，《消防行政复议诉讼案例及评析》第一辑，中国人民公安大学出版社（1997）
4． 黄曙海，《败诉启示》，中国卓越出版社（1990）
5． 应松年，《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社（1994）