区出嫁女参与分配土地款情况调研分析报告.docx

某区出嫁女参与分配土地款情况调研汇报

　　一、基础情况
　　xx区地处湖南省西南部，湘江上游，毗邻两广，素有“湘西南门户”和“潇湘第一城”之称，现是永州市委市政府所在地。全区总面积1222平方公里，总人口46万，城市人口15万。多年来伴随城镇化建设进程不停加紧，土地权益纠纷日益增多。尤其是“出嫁女”因得不到土地征收赔偿费纠纷越来越多，甚至还出现了群体性上访案件，影响了社会安定。具体来说，我区土地权益纠纷关键分布在珊瑚乡、仁湾镇、工业园区、梧桐街道办事处和宋家州等地。近两年来，区妇联共接待“出嫁女”信访案件 20起，接访 70 人次，涉案金额达50余万元，占土地征收信访案件 80 %。如珊瑚乡田继庆要求分配土地款问题，珊瑚乡忠烈村太平组、老屋组等十八名婚嫁女要求分配土地款问题。
　　区委、区政府为处理“出嫁女”信访案件，做了大量工作。出台了《农村集体经济组织被征地后土地征收赔偿费用分配实施方案》，并开展了区委书记大接访活动，明确一名区级领导专抓这类信访案件，督促各乡镇、街道立即处理“出嫁女”信访案件等。通畅了信访渠道，各乡镇政府就这类信访案件，在出面调解无效情况下，也均形成了行政处理意见书，做到了依法行政，以最大程度维护“出嫁女”权益。区政府就这类型信访案件联合信访局、司法局、妇联、法院等三十多个单位成立了专门工作组，参与大型案件审理。并就这类问题数次召开座谈会、调研会、听证会等。即使政府采取了部分方法，使矛盾有所缓解，但问题没有从根源上得四处理。
　　妇联是作为协调部门，处理这类纠纷也有工作上难处。但区妇联高度重视，把处理出嫁女土地征收权益问题看成一项关键工作来抓。主动参与政府工作组，帮助政府进村入户做好解释工作。和各相关部门亲密配合，做了大量工作。成立了专门工作班子，认真接待这类来信来访基础上，主动和乡镇等相关部门协调，使问题得到妥善处理。以“三八”维权周为契机，经过下乡宣传法律法规、发放法律读本、宣传口号等多个路径来普及村民法律知识。深入调研，为政府处理这类问题主动建言献策，为政府分忧。
　　现在，包含“出嫁女”土地权益纠纷类型有：“内嫁女”即嫁入本村户口也迁入本村；“嫁出女”即嫁出本村，户口没有迁走；离婚女、丧偶女；男到女方落户“入赘女婿”。
　　二、存在关键问题
　　乡镇行政处理意见书、法律判决书实施难。村组以村民会议集体讨论为理由，拒不实施行政处理意见书，以村组意志替换国家意志，而乡镇和村因是行政指导关系而不是行政领导关系，对此也无能为力。而法院判决后，因土地款已分割，判决后却成一纸空文，无法实施。
　　法院对这类案件不受理。因为这类案件难，XX年，最高人民法院出台司法解释对包含土地权益纠纷相关问题案件一律不再受理。但对出现问题又缺乏更详尽可操作性相关法律法规，从而造成处理这类问题司法路径不通畅。
　　村规民约和法律法规相冲突。如我区杨家桥办事处将军岭居委会磨头组1997年4月15日制订村规民约要求：“凡本组嫁出姑娘，户口在本组没有迁出，一律不得分享土地及安置费。”“凡本组只生女孩未生男孩户，女孩已全部结婚，只许可一个女孩丈夫到女方落户，参与本组分享土地及安置费。”该区上岭桥镇桐木井村村规民约要求：“离异女方出嫁后不再享受本组各项权益。包含不打结婚证、不迁移户口；男方离异再婚，只分一任妻子；姑娘婚出，不管办不办结婚证，迁不迁出户口，或属事实婚姻，全部不再享受本组各项权益。”因为没有一个专门部门对村规民约内容正当性进行监管，出现了村规民约大于国法现象。
　　法律意识淡薄。因为村民法律意识淡薄，使得很多村规民约用合理替换正当。加之，部分村干部依法治村、依法行政意识淡薄。农村妇女整体素质不高，女性意识和依法维权观念淡薄。
　　三、原因分析
　　外嫁女”权益纠纷产生原因是多方面，现有历史遗留问题，又有些人观念问题，还有救助手段缺乏问题，关键有以下几方面原因：
　　一是立法、司法解释对农村问题要求滞后。立法上存在问题是：集体土地全部权主体及其法律地位和农村集体经济组织本身法律性质模糊；农村集体经济组织和组员关系不明确；行政权和村民自治权关系及行政权怎样和村民自治权有效衔接，行政权怎样对村民自治权进行管理、监督；对村民是否享受承包权纠纷未予纳入诉讼程序。所以，造成该类纠纷中司法权和行政权无法良性衔接和互助司法权、行政权失去对村民自治权监督；村民民主议定、村民代表大会作出决议性质不明等。
　　二是法律实施中存在矛盾。《中国村民委员会组织法》颁布，极大地推进了基层民主，其中第二十条要求：“村民会议能够制订和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇人民政府立案。”第二十四条要求：“村民委员会决定问题，采取少数服从多数标准。”尽管第二十条同时要求：“村民自治章程、村规民约和村民会议或村民代表讨论决定事项不得和宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和正当财产权利内容。”但在怎样确保不得“抵触”、不得“侵犯”方面和村民委员会权力监督和制约方面，该法几乎未作要求。
　　三是村民法律意识淡薄，重男轻女思想严重。“男尊女卑”、“嫁出去女儿，泼出去水”等传统观念在农村影响深远，这是很多损害“外嫁女”权益村规民约得以经过思想基础。
　　四是部分村规民约制订失范，助长了部分农村集体经济组织、部分村民侵犯“外嫁女”土地承包权和财产权益分配权。在《村民委员会组织法》颁布后，农村过分强调“村民自己事情自己管理”，村规民约满天飞，什么事情全部用村规民约来规范，忽略了“依法”限制，加上现在法律对村规民约监督、管理机制不完善，造成了大量以村规民约形式侵害“外嫁女”权益现象发生。
　　四、对策提议
　　“出嫁女”问题是农村城市化进程中出现新情况、新问题，也是困扰我们妇女维权工作中热点难点问题，是影响社会稳定不利原因。因为“出嫁女”问题复杂性、长久性和多样性，缺乏处理问题政策依据和现成模式，所以造成问题难以得到根本处理，为此提议从立法、行政、司法、法制宣传等层面来处理：
　　加强法制宣传，在意识形态层面保护妇女土地权益
　　首先，要深入开展男女平等基础国策宣传教育。经过报纸、广播、墙报等多个路径宣传男女平等基础国策，清除男尊女卑、重男轻女传统观念，在全社会树立尊重妇女、珍惜妇女、保护妇女良好社会环境。其次，广泛深入地搞好《村民组织法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》和其它相关法律、法规学习宣传。乡镇政府可经过培训班形式，提升农村基层干部法律意识和依法建章立制自觉性。举行村妇女主任培训班，普及法律知识。组织各级妇联发动妇女主动参与学习和宣传活动，学会运使用方法律武器维护自己正当权益。
　　完善立法，从法律层面上维护妇女土地权
　　把农村“外嫁女”问题列入法律给予保障，是从源头上处理农村“外嫁女”问题根本路径。《妇女权益保障法》内容和其它相关条款应该依据现阶段和以后中国农村经济社会发展新情况、新特点和新趋势，扩展法律要求内容，深入深化和细化相关内容，关键包含三个方面：1、在《妇女权益保障法》政治权利中，深入明确要求村民委员会、农村集体经济组织、村民代表大会中妇女应占有一定百分比，确保农村妇女在农村重大事项决议中参与权；2、在《妇女权益保障法》第三十条基础上，对农村妇女包含“外嫁女”在土地承包经营、原属于农村集体全部非农经济项目标招标和承包经营、集体经济收益分配、福利保障、宅基地分配等方面权益进行明确要求；3、具体要求农村妇女结婚后或婚姻情况改变后户籍、居住地选择权利和不一样情况下享受权利基础标准。在《妇女权益保障法》中设专章集中、具体要求侵害妇女正当权益司法救助程序、方法等问题。
　　另外，全国妇联应汇同全国人大、最高人民法院等机关，专门就《妇女权益保障法》，《村民委员会组织法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等包含农村妇女权益全国性法律进行法律冲突和立法协调研究，降低和避免法律法规相互抵触和不协调内容，实现法律要求是协调一致相互衔接。
　　加强司法救助，从诉讼层面上维护妇女土地权益
　　在现有法律不尽完善情况下，对“外嫁女”权益保护，在诉讼中法院应能动执法，主动化解矛盾。“外嫁女”权益纠纷案件，从其法律性质上来讲，是符合民事纠纷案件特征，应该纳入民事诉讼范围。值得注意是，目前矛盾最集中最需要司法救助是“外嫁女”征地赔偿款分配问题。从审判视角考虑，提议应从以下四个方面加以考量。首先应确定“外嫁女”组员权资格，既要看户籍又不唯户籍，还必需考虑生产、生活特点，即照料部分传统。根据《土地承包法》第三十条要求：“出嫁女在夫家未取得土地承包经营权前，在娘家还应得到土地承包经营权。”只要拥有组员权资格，就应该分得征地赔偿款，就可参与多种收益权分配，可参与农村土地承包。其次对于农嫁非。假如是农嫁非后，继续留在村里，组员权资格没什么问题，应该给予保留；假如农嫁非后，和夫家一起进城当家眷了，这种情况还应保留其组员权资格，只要该妇女职业未变动到取得城市低保，其组员权资格就应该给予保留；第三对于农嫁农，以后村嫁彼村，户口迁移，成了夫家人，取得夫家所在村集体经济组织组员权资格，但假如该女嫁到夫家后，户口仍留在娘家，未迁出户口，这种情况仍应认定是夫家人，取得夫家所在村集体经济组织组员权资格。对于妇女嫁出后，和丈夫一同外出打工，其户口虽还在娘家，不过该女组员权资格应属在夫家，因为她“根”在夫家，其取得也应是夫家所在村集体经济组织组员权资格；第四离婚妇女回本村居住，且户口迁回，无其它生活起源，应认定其享受组员权资格，参与征地赔偿费分配。
　　加大执法力度，在行政管理层面上保护妇女土地权益
　　农村土地承包权益及其它权益中出现“外嫁女”问题比较复杂，在统一法律标准下，必需结合各地实际，采取法律、行政综合手段加以处理。
　　首先，坚持男女平等标准。把妇女权益问题列入农村土地承包及其它正当财产权益制度保障。这些权益落实，关键是要坚持男女平等标准。只要在权益享受和分配上坚持男女平等标准，“外嫁女”权益纠纷就少；想反，同类纠纷就多。假如忽略了男女平等标准，形成政策上侵权，负面影响愈加深远，处理起来难度更大。
　　其次加强对村规民约审查和监督。1、厘清乡镇政府和村民委员会关系。尊重村民自治并非不能监督、审查自治具体内容，自治是有程度，必需在法律许可范围内行使自治权；乡镇政府和村委会指导和被指导关系适适用于村民自治范围内事务，而属于政府依法行政范围，村委会应成为乡镇政府管理对象。2、在村规民约制订阶段，由政府相关部门对内容进行把关，对违反法律法规、国家政策内容不许可提交村民大会进行表决，从源头上处理村规民约违法问题。3、在村规民约实施过程中，政府发觉其有侵犯村民人身权利、民主权利和正当财产权利内容，人民政府有权责令纠正。从行政权角度对村规民约实施实时监督。4、为了保障村民自治实现，避免政府干预依法属于村民自治范围内事项，设置村民自治司法救助程序。村民对政府责令纠正行政决定不服，有权向人民法院提起诉讼。法院必需对政府行政处理决定进行审查，依法保障村民自治正当权益。5、在司法保障基础上，再经过人大给予深入保障，预防司法权、行政权对村民自治侵害，以此维护村规民约正当性。6、人大、民政部门对当地农村村民自治章程、村规民约、农村集体经济组织分配制度进行清理，将同维护妇女权益法律要求相冲突和抵触内容根本给予清理废止，责成当地根据国家法律保障妇女权益要求重新修改和制订。
　　另外，参考外省经验，提议政府提留部分土地征收费。针对法院判决、政府行政处理意见书难以实施情况，提议政府先提留一定百分比土地征收款，假如村里发生了土地征收费纠纷，在法院判决、政府行政处理意见书难以实施情况下，就以后政府这这笔征收费中实额扣给权益受侵害方。2—3年后，该村假如没有这类纠纷发生，给予全部退还；发生部分纠纷，剩下钱悉数退还。