诉源治理视角下的诉前调解困境与解决策略——以边疆地区为例.pdf

法制论坛66中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期摘要：随着我国社会矛盾纠纷案件的不断增多，特别是在基层社区，人们在遇到问题时首先考虑的已经不再是依靠村规民约，而是通过法院来保护自己的权益。这样的变化导致了人民法院受理案件数的急剧上升。我国边疆地区因其特有的地理、经济和法律文化状况，也面临着特殊的挑战。为有效解决这些问题，有识之士倡导采用诉前调解的方式对纠纷进行化解，以缓解法院的压力。然而，在边疆地区实施诉前调解仍面临着一系列挑战，主要体现在：调解制度法律依据不足，地理环境的特殊性，调解人员专业知识水平有待提高，以及基层公民法治意识不足等方面。为应对这些问题，需要完善诉前调解的法律规定，建立健全乡村法治体系，确保问题通过法律手段得以解决，提升调解人员的专业素养，以及增强基层公民的法治意识。只有这样，在诉源治理背景下，才能针对边疆地区诉前调解制度存在的问题，提出针对性的改进措施，真正实现边疆地区的有序发展和社会稳定。关键词：边疆地区 诉源治理 诉前调解 完善引言在乡村振兴的大趋势下，全国各地的乡村社区正在飞速发展。随着人们社会生活和文化体验日益丰富，以及维权意识逐渐提升，社会矛盾和纠纷逐年增多且种类繁多。相比过去更偏向于采取私下谈判或乡规民约等和解方式，现在的村民越来越多地选择通过法院起诉来解决纠纷。这也导致了法院每年受理案件的数量急剧增加，甚至呈现出爆发式增长趋势。尤其在边疆地区，由于地理位置的偏远以及经济条件的相对落后，很多受过高等教育的年轻人不愿在此地长期生活，1这使得边疆地区的法院显得“案多人少”，办案压力剧增。2随着案件数量的爆发式增长，法院的办案效率也无法得到保证。此外，起诉至人民法院的纠纷解决周期过长，也严重影响了当事人对案件高效公正解决的期待。因此，司法部门积极进行了诸多探索，其中之一就是推行立案前的诉前调解。希望通过这一举措来推动案件繁简分流，从源头上减少案件的数量，缓解法院的压力。3同时，诉前调解作为诉源治理的重要组成部分，在边疆地区对诉前调解制度的规范化、合理化及运行主体的设置等方面都提出了更高的要求。一、概念和现状分析（一）诉源治理的概念诉源治理指的是在纠纷进入诉讼阶段前进行化解，从而控制诉讼案件的数量。对“诉源治理”的深度解读，可以包括以下三个方面：首先，从深化社会基层治理的角度，应尽量从根源上解决初始阶段的纠纷，减少和化解纠纷的发生。其次，从减少纠纷进入诉讼程序的角度，应在纠纷进入诉讼之前予以解决，防止已经发生的纠纷进入诉讼程序，并引导其采用非诉讼解决方式。最后，从诉讼解决纠纷的层面，优化诉讼和非诉讼之间的衔接方式，以促进已经进入诉讼程序的纠纷得到高效解决。基于以上三个层面对诉源治理的理解，可以得出不同的治理目标和方向。在本文中，“诉源”被定义为诉讼案件数量，因此，诉源治理的目标是控制进入法院的诉讼案件数量，避免已经发生的纠纷进入诉讼，采取各种可能的方式和手段，持续进行必要行动的过程。诉源治理视角下的诉前调解困境与解决策略以边疆地区为例阿曼妮萨托合提瓦柯法制论坛67中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期（二）诉前调解的概念诉前调解通常指的是诉讼前的调解，但对于诉前调解的具体含义，不同学者有不同的观点。根据对诉前调解所包含的范围的理解，可以将其划分为广义的诉前调解和狭义的诉前调解。广义的诉前调解包括人民调解、仲裁调解、商事调解、行政调解等。而狭义的诉前调解则是指对即将向法院提起诉讼的纠纷进行的调解，此又可细分为立案前的调解和审判前的调解。大部分学者根据调解活动的发生阶段，将诉前调解定义为从起诉到立案之间进行的调解，并将从立案到审判之间进行的调解定义为审判前的调解。为了让诉前调解制度更易于探索和实施，不宜过度扩大诉前调解的概念界定，因此，在本文中，将主要探讨基于诉源治理要求的诉前调解，即在诉讼前解决纠纷的调解。（三）在边疆地区诉源治理背景下的诉前调解现状诉源治理，这一源于“枫桥经验”的理念，已经在新时代中得到了积极的传承和发展。4它继承了“枫桥经验”的基本内涵，并对纠纷解决链条进行了前所未有的扩展，大大拓宽了纠纷解决的范围和领域。在边疆地区，诉源治理理念的推行已经初见成效，诉前调解则成为了诉源治理中的一项有效实践。然而，由于边疆地区特殊的地理环境、有限的财政资源以及较弱的法治环境等因素的影响，诉源治理的实施与诉前调解制度在此背景下的推进仍面临着诸多困难和挑战。一方面，地理环境的特殊性使得边疆地区的法治普及和实施效果受到限制，很多地方并未能够完全接触和理解诉前调解的具体方式和重要价值，也缺乏对法律的深层理解和信任，这些都有效地阻碍了诉前调解制度在边疆地区的推行和实施。另一方面，财政资源的有限性使得诉前调解在实施过程中面临着资源投入的问题。无论是调解人员的培训、诉前调解程序的运行还是后期的监督，都需要充足的经济支持。然而边疆地区多在经济较为落后的地域，这使得诉前调解的实施更为困难。因此，尽管诉源治理在边疆地区已经开展并取得了一些成效，但缺乏充足的财政支持、地理环境的特殊性以及法治氛围淡薄等一系列问题仍然存在，这些因素都严重阻碍了诉前调解在边疆地区的效果发挥和进一步推广。二、诉源治理背景下，边疆地区诉前调解制度面临的主要挑战边疆地区的乡村治理与国家整体乡村治理战略的全面推进紧密相连，更关乎边疆地区的和谐稳定以至于其长期的繁荣和安宁。5同时，在诉源治理背景下实施诉前调解程序，可以增强各民族人民群众对法律的尊重度并培养他们的法治意识。因此，解决边疆地区在乡村法治化治理过程中遇到的问题至关重要。在乡村治理中，如果不对诉源治理背景下如何有效实施诉前调解提出合理的完善和优化策略，乡村的法治化治理就将受到严重影响。因此，强化相关部门和工作人员的法治意识成为一项必要且迫切的任务，因为诉源治理需要稳定的社会环境，而稳定的社会环境依赖于法治化的制度保障。只有在此基础上，才有可能实现人民所期待的乡村社会治理样态。（一）空间层面：区位特殊性的影响边疆地区的乡村大多分布在西部边陲和偏远的山区，这些地区受区位因素和自然环境的双重影响，经济发展相对滞后。尽管在党和国家的大力支持以及国家政策的扶持下，边疆地区的经济取得了较大的发展，但与其他地区相比仍有相当的差距。因此，作为边疆地区重要组成部分的乡村地区也在一定程度上受到这种相对滞后的影响。此外，和边界接壤的边疆乡村地区由于地广人稀，距离城市区域相对较远，这导致了交通不便和普法难度大等问题。很多具有高等教育背景的年轻人并不愿意在边疆地区工作，这无疑加剧了工作人员的老龄化，也使得村民对国家法律的认识和理解更为困难。在边疆地区实现“要让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”这个目标，不仅需要法治的保障，更需要道德的引导。因此，在诉源治理和诉前调解实践中，充分利用法律的制度力量是必要的，同时，也需要加强道德教育，将道德秩序内化为内心的认同。这就需要实现“德法共治”的双元治理模式，既依靠法律对行为的规制，也依赖于道德对心灵的教化，在遵守法律和崇尚道德之间达到相互促进的效果，在乡村实践中实现社会关系的和谐调整。（二）主体层面：专业知识的缺乏随着诉源治理工作的深入推进，我国边疆乡村地区的诉前调解工作也在不断实践与总结中发展。在诉源治理的大背景下，各类调解人员在边疆乡村地区的诉前调解过程中扮演着至关重要的角色。然而，在实际操作中，尽管大部分法院都按照特邀调解规定中的设定来选派调解人员，但在边疆地区的调解人员设置程序及其专业知识储备方法制论坛68中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期面仍然存在问题。6实现社会和谐稳定，法治是最有效的手段，而法治的实施则离不开人的参与。观察当前的诉前调解操作现状，调解主体在执行过程中的一些问题尤为突出，其中最大的问题就是专业知识的不足，对于调解相关知识的掌握并不深入。这无疑阻碍了诉前调解的效率和效果，也对调解公正性和公平性产生了潜在的威胁。党的二十大提出了中国式现代化的概念，其中包括法治在内的各个方面的现代化。换言之，中国式现代化也就是中国式法治现代化。在这一理念的指导下，运用法治手段进行诉前调解变得更加重要。然而，在诉源治理实践中，推行诉前调解的全面落实在边疆地区乡村面临一个重大挑战即调解人员缺乏必要的专业知识。这一问题主要源自大多数调解人员缺乏合乎要求的法学教育背景，专业知识薄弱、法治理念弱化。在调解过程中，专业知识的运用和依法进行调解的要求达不到预设标准，解决纠纷的能力受限。乡村诉源治理主要依赖基层调解人员在诉前调解过程中推行相关法律，但在边疆地区，由于某些调解人员缺乏专业知识，对法律的学习、运用、遵守意识较弱，往往因人情关系和权力使用欠妥而影响调解的公正性。此外，目前边疆地区的调解人员多为老年人群，他们对法律的新知识和新理念的接受能力较弱，这也是导致诉前调解在边疆乡村未能充分发挥其作用的重要原因之一。解决这些问题，对于提高诉前调解效率和公正性、推动边疆乡村法治建设具有重要意义。（三）基层公民：法治意识的缺乏全面的现代化法治必须是全民参与，全民接受法治教育，知法、懂法、用法。近年来，虽然在边疆乡村地区加强法治宣传教育已成为完善乡村治理体系的重点任务之一，但实际宣传效果表明，有些边疆地区的法治宣传往往停留在表面上，传统的讲座和发放宣传册是常见的普法方式，这些方式方法过于单一，侧重于法律知识的理论传授，忽视了实际操作阶段的普法活动。这导致许多村民对法律的理解并不深入，对法律法规的把握不足，表面上进行了法治宣传教育，但实际作用有限。因此，在当前阶段，解决这个问题需要丰富和创新边疆地区的法治宣传方式和法治服务模式。一方面，相关部门应定期举办普法活动；另一方面，应尝试以更实际、更接地气的方式将法治理念深入到每个村民的日常生活中。只有这样，边疆地区的诉前调解工作才能得到有效推行，公民的法治意识才能得到真正提升，乡村治理的现代化才能实现。三、完善诉前调解制度的发展策略全国各级人民法院正在积极建立的诉源治理机制是一种综合性的社会治理模式，诉源治理工作的推进需要各相关组织协同参与，7然而，我国诉源治理机制的提出和推进主要聚焦在纠纷解决领域。法院，作为我国的审判机关，其重要职责即化解纠纷，因而在诉源治理中扮演着至关重要的角色，然而目前各级政法委、司法所，甚至村委会对诉源治理工作的参与度偏低。在全面推行诉源治理工作的大背景下，完善在我国边疆地区的乡村诉前调解制度，既是诉源治理机制构建的重要一环，也是诉源治理的重要手段。8诉前调解是在当事人将案件正式提起诉讼前进行的调解程序，它是纠纷解决的“最后一道防线”。因此，探索边疆地区乡村诉前调解制度的构建和完善，促进纠纷多元化解决机制的改革，是建设诉源治理机制的重要任务。（一）完善诉前调解相关的法律规定目前，我国在全国范围内推行诉源治理和诉前调解制度，然而这一制度至今仅在最高人民法院发布的一系列司法解释中有具体体现，尚未有专门的法律对其进行规定和保障。与此同时，各地各级人民法院在实施诉前调解过程中也各自出台了一些规章制度，以适应和指导当地的诉前调解工作。但因为缺乏专业具体的法律援引，诉前调解程序的地位在诉源治理中一直存在争议。9导致这一现象的主要原因在于，首先，由于缺乏系统完整的法律规定，公众对诉前调解制度的理解和接受程度不足，往往感到迷茫甚至抵触，尤其是在他们选择通过法律途径解决纠纷时，却被告知要进行诉前调解，可能会引起困惑和不满；其次，缺乏专门的法律规定，调解员在面对问题时，也会感到困扰，不知所措，不清楚应该遵循何种程序来处理纠纷。这使得诉前调解无法有效地操作，甚至在一定程度上损害了法院的权威和公信力。因此，通过在国家法律层面完善诉前调解制度，将诉前调解制度明确规定为法定制度，能够改变目前诉前调解在诉源治理中的尴尬地位。一部明确的法律将有助于提高公众对诉前调解程序的认识和接受程度，为调解员提供明确的操作引导，使其能够更合规地进行诉前调解。这将有利于诉源治理及其背景下的诉前调解工作更顺利、有效地进行，对于促进我国法治建设，保障公民权益，实现社会公平正义具有深远的意义。10法制论坛69中国价格监管与反垄断2024 年第 2 期（二）提升调解人员的专业知识水平在实践诉源治理的过程中，为了确保边疆地区乡村的诉前调解工作有效运行，需要提升乡村地区调解人员的法治观念和法律专业技能，以实现乡村地区的依法行政。首先，需要严格诉前调解人员的准入门槛，挑选出具备较高法治素养和深厚法律专业知识的人员，这样做有两个方面的作用：一是帮助地方各项工作有序进行；二是确保边疆地区乡村的诉源治理能够顺利推行和有效执行。其次，应对边疆地区现有的调解人员进行全面的整顿和考核，并实施专业的法治培训，定期进行法治知识的培训活动，使这些从事调解工作的人员积极学习法治知识，增强其法治观念并提升专业知识水平。再次，应对调解人员在诉前调解行为时进行严格的规范和约束，防止其滥用或乱用权力，并特别关注在权力执行过程中出现的不作为或乱作为，以确保调解过程的公正性和公平性。最后，提高诉前调解工作的透明度，让公众能够监督和评估执法机关及其工作人员在诉源治理实践过程中的工作，从而避免可能出现的权力误用。同时，应在调解人员队伍中积极引入具有法学教育背景的年轻人员，以提升整个调解队伍的专业素质。（三）加强基层公民的法治意识在诉源治理背景下，要有力推进诉前调解工作，需注重塑造浓厚的法治环境。边疆地区乡村诉源治理不仅由基层干部负责，更需要全民参与，只有当群众深刻理解到依法调解对他们个人利益的重要性，积极配合相关工作，才能充分发挥法治在诉前调解中的积极作用。尽量创新普法宣传的形式和渠道，如利用当前流行的社交媒体平台，如微信公众号等开展形式多样的法治宣传活动。乡村振兴的实现，离不开公民法治意识的提升，因此，需要通过各种途径和形式进行普法宣传，并克服边疆地区法律宣传的单一性和语言障碍问题，如通过建立乡村法治书屋和其他便民设施，进行法治宣传和教育。同时，将法治宣传与具体的信息时代背景紧密结合起来，丰富法治宣传的手段，完善和创新法治服务方式。更重要的是，通过在普法宣传中提升村民法治意识，使村民内心接受并自觉遵守法律，当遇到纠纷和问题时，能主动地采用法律手段来解决，而不是靠自己解决。因此，通过普法宣传，改变群众的思想认识，进而提高乡村共同体中每个成员的法治素质，增强边疆地区农村居民的法律素养，使其真正明白法律，知道法律，了解法律，学会运用法律，在乡村社会中形成尊法敬法的新风尚，以充分发挥法治助推边疆地区乡村治理法治化的重要作用。结语打造现代化法治乡村是中国式现代化在乡村领域的具体表现，涵盖了法治等丰富的内涵。乡村振兴是中华民族伟大复兴的重要组成部分，尤其是对于边疆地区的重要性更为突出。实现边疆地区乡村的振兴和法治化治理对于社会稳定和长治久安具有深远的影响。实现边疆地区乡村振兴的目标，必须依赖于法律制度的保障，并运用法治手段，实现高质量和高效率的法治化治理。然而，现实边疆地区乡村治理过程中，仍面临许多需要改变和解决的问题。11随着中国式法治现代化的进步与人民群众对美好生活需求的提高，建设文明、和谐、繁荣和现代化的法治新农村尤为重要。这个过程需要将法治的理念与区域性的独特人文社会生态紧密结合，充分挖掘和利用边疆地区的特色。12因此，在实现边疆地区乡村振兴和法治化的过程中，需要充分发挥法治制度的优势，只有如此，才能真正实现边疆地区的乡村振兴，并实现长治久安。参考文献1 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