论家庭暴力告诫制度的实施.pdf

2024年3 月第2 期中华女子学院学报Journal of China Womens UniversityMar.2024No.2论家庭暴力告诚制度的实施吴才毓摘要：家庭暴力告诚制度作为教育调解与行政处罚之间的过渡措施，旨在有效预防、制止家庭暴力升级，教育疏解双方当事人矛盾，避免婚姻家庭纠纷引发“民转刑”“刑转命”案件。家庭暴力告诚制度的实施难点在于执法弹性边界、文书性质界定、文书证据能力等方面重点问题。应当围绕公安机关出具告诚书的整体流程，即家庭暴力全覆盖一规范接处警一公调对接一告诚警示一查访回访一法治教育、心理疏导一告诚后其他工作，探讨公安机关在告诚制度实施过程中所需的部门联动方案，明确告诚制度与上下游关联制度的关系，采用数字技术、数据对接的方式协同治理轻微家庭暴力。关键词：家庭暴力；告诚制度；告诚书；跨部门合作D0I:10.13277/ki.jcwu.2024.02.004中图分类号：D923.9作者简介：吴才毓，女，北京大学法学院2 0 1 6 届博士研究生，法学博士，主要研究方向为民商法。1 0 0 8 7 1基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目“网络信息安全监管法治体系构建研究”的阶段性研究成果,项目编号：2 1&ZD193。收稿日期：2 0 2 3-1 2-2 0文献标识码：A文章编号：1 0 0 7-3 6 9 8(2 0 2 4)0 2-0 0 2 8-1 0反家庭暴力法实施以来，在家庭暴力热点事一、我国家庭暴力告诚制度的基本情况件以及反家庭暴力法的宣传贯彻背景下，妇女儿童权益保障问题引起普遍关注。我国家庭暴力应对机制的法治化方向明确，社会层面对于家庭暴力处置执法进一步规范化、体系化的要求亦日益凸显。继反家庭暴力法中庇护制度、人身安全保护令制度相继公布工作意见之后，为进一步加强家庭暴力告诫制度贯彻实施，强化告诫制度的教育与劝诫功能，公安机关主导、多部门配合的家庭暴力告诚制度的贯彻实施问题亦进入研究视野。在家庭暴力防治体系中，家庭暴力告诫制度的适用难点日益凸显，呈现了执法弹性边界、文书性质界定、文书证据能力等方面的重点问题。告书出具手续烦琐、承担责任大、效力不清晰、效果不明显、各部门联动工作机制未健全等，是基层不敢用、不会用告诫制度的主要原因。家庭暴力告诫制度在给反家庭暴力制度带来理论与实践双创新的同时，也给基层反家庭暴力工作的实施带来了相应的一系列问题。一2 8 一家庭暴力告诫制度作为教育调解与行政处罚之间的过渡措施，旨在有效预防、制止家庭暴力升级，教育疏解双方当事人矛盾,避免婚姻家庭纠纷引发“民转刑”“刑转命”案件。经法律法规查询，在食品药品安全、国家认证管理、金融安全管理等领域也有“告诫”的用法。例如，北京市国家公务员行政告诚暂行规定中提出，行政告诫是以书面形式对犯有一定错误，但情节轻微、尚不够行政处分的国家公务员批评教育的一种方式。而反家庭暴力法体系中的“家庭暴力告诫制度”（下文简称“告诫制度”），根据调研资料，最早脱胎于江苏南京东山派出所创设的“法律告诫制度”，在实践运用中产生了良好效果，经由反家庭暴力法推广升级至全国性制度。2 0 2 2 年1 月至8月，我国公安机关共出具告诫书6.2 万份，明显加强了适用家庭暴力告诚书处置家庭暴力警情的力度，为有效预防和制止家庭暴力积极履职尽责。（一)告诚制度的功能定位认定家庭暴力的核心，主要是加害方的行为使家庭成员形成恐惧。通过暴力行为控制对方而形成的性别暴力,是性别歧视的表现形式之一。设定告诫制度的功能初衷，是针对轻微家庭暴力反复发生的场景。在实践中,对于家庭成员的惩戒标准应当是及时、适当，而不是越严厉越好，因此，在反家庭暴力法体系中有必要形成一系列程度由轻至重、梯度化的干预机制，不能简单规定执法人员必选“告诚书”。从告诫制度的功能定位来观察，告诚制度具有警告、诚勉、记录等三重作用。1.警告作用。告诫可以理解为书面的批评教育，基于加害人更严重程度的轻微错误行为，可以从口头的批评教育上升到书面的批评教育。批评教育形式灵活，包括口头批评、责令改正、通报批评等，形式上不包括盖章的书面文书。而告诫制度中的警告表现为制式告诫书，具有特定的法律效力。2.诫勉作用。告诫制度具有劝诫家庭暴力加害人不能再犯的功能，为更有效地实现这一功能，告诫制度的实施除了出具告诫书的部分，还包括前端“家暴警情全覆盖”环节以及后续“查访”环节，以确保告诫制度的实施功效。居民委员会、村民委员会、公安派出所对于家庭暴力当事人的查访能够强化告诫制度的诫勉作用，在各地具体实践做法中，查访方式、方法以及频率均有不同的规定。查访的形式包括单方查访、双方查访、双方同时查访、双方不同时查访等，查访可以通过线上或线下进行，结合当事人反馈情况进行电话查访、预约当面查访。3.记录作用。记录作用又具体可以分为留痕记录功能和证据功能。在留痕记录功能方面，家庭暴力告诫书可以为当事人的行为与遭遇进行留痕，也可以为民警的介人行为进行留痕。在证据方面，出具告诫书的前提是认定轻微家庭暴力，对比于人身安全保护令，保护令并没有证据作用，而告诚书依法具有证据功能。在调研中,有家事审判方面的相关法官提出，希望公安机关在家庭暴力告诫书中确定家庭暴力的事实，而不是模糊描述为“双方意见不合，发生冲突”的事实经过，法官仅凭“发生冲突”的表述无法确定家庭暴力告诚书对于家庭暴力事实的证明力。如果告诚书或公安机关提供的材料可以直接认定家庭暴力事实，则便于法官做出裁量。然而，家庭暴力的隐蔽性和私密性等特征不仅限制了受害人的举证能力叫，对于公安机关先行判断轻微家庭暴力也提出了挑战。基于此，加上对告诫书性质掌握不明，有地方公安法制请派出所业务部门在出具家庭暴力告诚书时，避免对家庭暴力的定性描述。例如在某告诫书中陈述，“甲与乙在某地因夫妻感情问题发生言语冲突，后甲殿打乙，以上事实有当事人陈述等证据证实”，而不是“甲对乙实施家庭暴力”。(二)告诫作为家庭暴力干预措施的制度逻辑根据反家庭暴力法第1 6 条第1 款，公安机关具有“批评教育”和“出具告诫书”二选一的自由裁量权，告诫本义为教导和劝诫，可以具象化为“书面的批评教育”措施，不属于行政处罚、刑事处罚，也不影响行政处罚、刑事处罚。从告诫制度的三重作用警告、诫勉、记录出发深人挖掘，告诫制度实施过程中更深层次的逻辑主线应当是机会、教育、限制。在设计告诫制度的适用情形、实施程序、送达程序、内容、告诚后果、受害人范围、告信息公开、通报范围、证据效力等方面，均需要从根本性的制度逻辑出发进行考虑。1.机会。告诫制度体现了反家庭暴力法预防为主的基本原则。告诫制度适用于达不到治安处罚标准、“情节较轻的家庭暴力行为。对于轻微家庭暴力不给予治安处罚，而是予以告，为家庭暴力加害人和受害人的关系修复提供机会，避免激化矛盾。告诫属于恢复性而非惩治性的干预措施。因此，在设计告诚内容通报范围时，应当考虑到扩大通报范围对于行为人造成的社会性、道德性惩罚效应，在特定的情形下，通报手段是否违反告诫制度中给予修复家庭“机会”的制度逻辑。2.教育。囿于加害人与受害人对于家庭暴力的接受程度与认知水平不同，家庭暴力是否报警、当事人如何处理具有差异性。反家庭暴力一系列工作是社会文明进程中的一个过程，可以通过反家庭暴力法中告诚等各项制度的贯彻实施，对当事人进行反家庭暴力法治教育。告诫书中多附有法律条款，出具告诫书时逐条向加害人宣读，告知法条，其所实现的教育功能体现了反家庭暴力法中教育、矫治与惩处相结合的基本原则。3.限制。告诚代表着公权力机关对于家庭成员间暴力的关注，告诚所指向的“关注”意味着限制和约束的措施，告诚制度的本质具有教育与震慢作一2 9 一用，要将执法方法、可执行的执法手段嵌人告诫制度的贯彻实施中，否则告诚制度的效力与效用将大打折扣。二、告诚制度的境外相关制度比较犯罪学家朗尼阿森斯认为暴力问题的研究涉及暴力罪行的成因、暴力行为和行为者的类型、暴力生涯的进阶,以及暴力社群的等级，这些因素为构建暴力预防、中断和控制奠定了坚实的科学基础,在其暴力犯罪及罪犯重访一书中,阿森斯指出，控制暴力犯罪，需要将总体预防、选择性感化和选择性剥夺混合在一起 3 13。对于家庭暴力行为,如果仅以咨询服务、帮扶等社会资源支持家庭暴力当事人的话，并不足以逆转加害者的“暴力化 2 3 1 4。告诫无疑是一种适时干预，在加害人以及其家庭通往、经历“暴力化”之路上的时间节点进行干预，对于加害人予以谈判能力、控制情绪以及冲突化解方面的训练，为加害人提供非暴力的训导。家庭暴力告诫制度作为我国本土制度，并不能在任何其他法域找到直接的制度参照。以行政机关作为执法实施主体，旨在告诫、教育家庭暴力加害人、防止再犯、保护受害人权益的书面文书，并且还不属于行政处罚类型的相关制度，这些筛选标准是与我国家庭暴力告诚制度进行比较的基础。（一）家庭暴力事件通知书在境外规则中，颇为接近家庭暴力告诫书的是我国香港地区警方发出的家庭暴力事件通知书。该文书记载警察报案号码、日期、警署名称、警务人员职级及编号、地点等信息，由当事人与发出通知书之警务人员签署，第一部分交予被投诉人，第二部分交予投诉人。我国香港地区的相关法例中并没有明文出现家庭暴力事件通知书，该通知书也并非任何法例的附加文件，不具有法律意义上的警告性质。家庭暴力事件通知书作为香港地区警察部门的行政文件，是一项行政流程，借此能够形成家庭暴力事件的书面记录，帮助受害人指控加害人。(二)书面告诚我国台湾地区警察机关所实施的书面告诚制度主要是警察针对法院核发家庭暴力事件保护令之后的违法跟踪骚扰行为的告，见表1。其依据在于我国台湾地区“跟踪骚扰防制法”（2 0 2 1 年1 2 月1日颁布，2 0 2 2 年6 月1 日实施）。警察机关依据该“法律”第4 条第2 项规定所核发的书面告诫，应记载下列事项：行为人之姓名、性别、出生年月日、“身分证”统一编号或其他身份、证明文件字号及住所或居所;案由；告诫事由；违反之法律效果；救济方式。书面告诫之送达,行为人在场者应即时行之。由于各地区的警力资源不一，除了警勤区员警来访查之外，我国台湾地区家庭暴力“加害人危险分级访查方案”中,高、中危险程度的加害人分别由家庭暴力防治官以及社区家庭暴力防治官来进行约制告诚访查。3(三)警方信函行政机关的规制分为规则制定、裁量以及非正式形式的指导，英国家庭暴力处置中的警方信函是一种私人警告函，属于上述第三类非正式形式的行政指导，这种指导也被称为“非立法性规则”或“解释性规则 4。英国家庭暴力分级干预模型可以归纳为家庭暴力反复加害者的警察监督模式，警察部门负责家庭暴力问题的协调人根据报警的次数，将事件划归出不同的干预级别。报警一次为一级，二次为二级，三次以上为三级。警方的干预力度也逐级递增 5 3 8-4 0。警方协调人在第一级家庭暴力处置中分别给受害人和施暴者发出信函。给受害人的函信往往在给施暴者的信的前两天发出，体现尊重受害人意愿的执法原则，如果受害人认为警方不应向其配偶发函，可以与警方取得联系。信函证明警方已经关注到该家庭暴力事件，试图干预解决家庭暴力的重复循环问题。这些函件使受害人不再感到孤立无援。同时,在函件中还会附上一张信息卡，上面有如何应对紧急情况、求助电话、妇女避难所等信息，以便参考。写给施暴者的信，标志着警察部门作为公众权威对家庭暴力的正式遣责，也显示了警方记录案情的能力,该类型干预能最有效地减少将来暴力的发生。在我国江苏南京，针对家庭暴力出具告诫书的同时，警方也会附上致受害人的一封信，提示受害者各类救济渠道。三、家庭暴力告诚制度的实施难点（一）告诫制度实施中部门联动不清晰公安机关在反家暴工作中存在职能优势，例如参见我国台湾地区“跟踪骚扰防制法施行细则”（2 0 2 2 年3 月1 8 日发布）第九条。一3 0 一台北市政府警察局案由跟踪骚扰防制法案件编号行为人性别出生年月日身分证统一编号住居所一端因涉及“跟踪骚扰防制法”案件，本分局依该法第4 条第2 项规定制作书面告诚交付，并禁止对被害人或其配偶、直系血亲、同居亲属或与被害人社会生活关系密切之人，再有下列行为：一、监视、观察、跟踪或知悉特定人行踪。二、以町梢、守候、尾随或其他类似方式接近特定人之住所、居所、学校、工作场所、经常出入或活动之场所。告诚事由三、对特定人为警告、威胁、嘲弄、辱骂、歧视、仇恨、贬抑或其他相类之言语或动作。四、以电话、传真、电子通讯、网际网路或其他设备，对特定人进行干扰。五、对特定人要求约会、联络或其他追求行为。六、对特定人寄送、留置、展示或播送文字、图画、声音、影像或其他物品。七、向特定人告知或出示有害其名誉之讯息或物品。八、滥用特定人资料或未经其同意，订购货品或服务。一、行为人收受书面告诚后二年内，若对被害人或其配偶、直系血亲、同居亲属或与被害人社会生活关系密切之人再为跟踪、骚扰行为，被害人得向法院声请保护令。二、法院核发保护令后，行为人若违反其内容，处三年以下有期徒刑，拘役或科或并科新台币三十万元以注意事项下罚金。三、如不服本告诚，得于收受书面告诚后十日内，经原核发之警察机关向上级警察机关表示异议。原核发警察机关认有理由者，将立即更正；认无理由者，将加具书面理由送上级警察机关决定。对于上级警察机关之法定，不得再声明不服。执行单位处理人员联络电话快速处警控制加害人、救助受害人、辨识犯罪、固定证据（解决民事诉讼中家暴事实证明困难和当事人举证能力不足问题)等。在反家庭暴力法(包括)告诚制度的实施过程中，关于家庭暴力处置过程中预警排查、接警、调查取证、应急处置、文书制作、转介帮扶、跟踪回访、监督检查等一系列程序中的权责分配，应当在明确公安机关权责的基础上，明确法院的角色、民政部门安置受害人的职能等。学校、幼儿园、医疗机构等具有强制报告义务，民政对应庇护救助，司法对应调解、法律援助，人民法院对家庭暴力案件进行审理，妇联组织加强反家暴工作的宣传与资源衔接等。卫健部门可以提供加害人以及受害人的医疗（包括精神科）就诊记录。确定人员类别分局书面告诚年月日图1 我国台湾地区书面告诚图示为重度、严重精神障碍的,符合收治标准的人员由精神相关医院办理住院管控。其中,难点主要在于地方规范中告诫制度往往为三至四个部门之间的小联动，而非七个部门的大联动，如何紧扣“告诫”主题，设计部门联动，是告诫制度实施方案的重中之重，同时也是告诫制度顶层设计的难点。首先，各部委的支持配合需要从相关法律法规具体规定中去提取。例如，可以在家庭教育促进法中提取教育行政部门应当推动家庭教育指导服务体系建设的相关规则，家庭教育促进法规定了教育行政部门联系、督促实施家庭暴力的未成年人父母或者其他监护人接受家庭教育指导，所以有可一3 1 一能以此为依据，设计告制度配套的家庭教育指导流程。其次，需要紧密围绕公安机关出具告诚书的整体流程，即家庭暴力全覆盖一规范接处警一公调对接一告诫警示一查访回访一法治教育、心理疏导一告诫后其他工作，探讨公安机关在告诚制度实施过程中需要各部门怎样的支持。例如，明确司法部门可主导的人民调解在告诚制度实施过程中调解民间纠纷的重要作用。在江苏南京的反家暴实践中，告诫和调解是联系在一起的，法院调告诫书是和调解书一起打包调取。在笔者调研中，有实务专家反映“告诫一定是附在调解里面”,不是为了告而告诚，而是旨在进行法治教育，同时留下书面记录，全面发挥告诫制度的功用。另外，在正式进入治安处罚视野之前，告诫书所记载的家庭暴力记录是家庭和睦指数的参考标准之一，与民政提供的家庭暴力临时庇护等救助信息合并在一起，可以作为属地社区开展查访、纠纷化解、法治教育、心理疏导等工作，节约帮扶救助资源的信息源头。根据反家庭暴力法第2 0 条，人民法院可以根据告诫书等证据认定家庭暴力事实，在涉及家庭暴力案件的审理过程中，法院如何判断告诫书的证据能力，是告诫制度实现其功能所必须研究讨论的问题。（二)可以告诫以及必须告的家庭暴力类型有待确定根据反家庭暴力法第1 6 条的规定，家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或出具告诫书。告诫制度所适用的是情节较轻、依法不予治安管理处罚的家庭暴力。告诚作为反家庭暴力法中阶梯式法律责任体系的一个环节,在告制度的实施过程中其制度内部也可以细化出具体的操作场景。山东省反家庭暴力条例列举了一些可以由公安机关批评教育或者出具告诫书的情形，例如“情节特别轻微”，“加害人主动消除或减轻危害后果，并取得受害人谅解”“当事人自行和解并履行和解协议，双方当事人书面申请并经公安机关认可”，“经公安机关调解处理，当事人达成协议”，“其他依法不予治安管理处罚的家庭暴力行为”。在各地家庭暴力告诚制度实施办法中，大致明确了告诫的适用情形，认为反家庭暴力法第1 6条所述可以出具告诫书的情况包括：(1)情节特别轻一3 2 一微，依法不予治安管理处罚的；(2)主动消除或减轻违法后果，并取得受害人谅解的，依法不予治安管理处罚的；（3)情节较轻，符合治安调解条件，经公安机关调解处理达成协议并履行，不再处罚的。应当出具告诚书的情形包括：（1)未能取得受害人谅解的；（2)对未成年人、老年人、残疾人、孕期和哺乳期妇女、重病患者实施家庭暴力的；（3)因实施家庭暴力曾被公安机关给予批评教育，拒不悔改的；（4)家庭暴力调解结案后，又实施家庭暴力行为的，等等。受害人未能谅解作为应当出具告诫书的情形体现了反家暴法尊重受害人真实意愿的基本原则，同时也契合公安机关办理行政案件程序规定第1 8 6 条的规定精神。家庭暴力加害人认可存在家庭暴力行为，但辩称受害人有过错的，不影响公安机关依法出具告诚书。梳理地方性规范，深圳市家庭暴力告诫制度实施办法之中，“对罹患严重疾病或罹患疾病在治疗期间的家庭成员实施家庭暴力的”用语是否规范值得商榷。“罹患”疾病与否，似乎指向临床期和非临床期的区别,例如癌症术后五年不复发可以称为非临床期,其余都是临床期，临床期还包括治疗期和康复期。非临床治愈期的恶性肿瘤属于严重疾病。刑事诉讼法中重病患者要求参照保外就医的严重疾病标准来认定，“重病患者”的术语比“罹患严重疾病 更加能够明确疾病的类型。另外，公然进行家庭暴力，例如在家里上网课时家暴，打开家门当邻居面家暴，其场所都是家里非公共场所。对此类情形,可以扩展理解“公然”的界定方式，参照治安管理处罚法第4 2 条第2 项，“公然悔辱他人”，公安机关应当出具告诚书。(三)告的流程与方式不确定各地告诚制度实施办法制定了一些规则，大致明确了告诫程序的报警、出警、查明事实、启动告诫的流程。然而，“告诫流程怎么走”之中，如何运用规范标准和程序增加告诫书的出具数量是关键问题。实践中的问题包括：在出具告书时是否都需要进行行政受案，进行调查，做出处理；即便出具家暴告诚书，是否仍需做出行政案件处理决定，即出具不予处罚决定书，以实现行政案件的办结。其关键问题在于，判断反家庭暴力法第1 6 条“家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚”的成立是否需要先行判断“不构成治安管理处罚标准”,开具不予处罚决定书。总体而言，告诫书具体的出具流程各地并不统一，上海、浙江、江苏等省份部分派出所需要在出具告诚书时做出受案处理，而湖北监利、江苏苏州等地派出所并不进行受案处理，可以直接当场开具告诫书。在调研中，有民警提出，根据现有法律规范条文的隐含要求，即“依法不给予治安管理处罚”的判定需要进行行政受案，有必要将告诫制度的实施嵌入治安案件办理程序中，可以促进规范出具告诚书，同时促进民警及时、全面搜集证据。另外，也有民警认为既然开具告诫书，案情则往往情节轻微、不予处罚,民警一般可以调解为主更快解决所涉纠纷，如果制作笔录，调查取证，做出不予处罚决定，再开具告诫书，这样进人正式办案程序后，一方面徒增民警的工作量，将简单事情复杂化，另一方面，对于家暴双方当事人可能会徒增间隙。另外，也可能存在当事双方已经和好或出于其他原因不肯配合民警制作案卷材料的，一旦家庭暴力重复出现，则可能导致民警承担责任。浙江、福建等多地将把发放告诫书纳人对绩效的考核，以此来激励基层民警重视告诚制度、敢于开具告诫书。为了防止执法机关的懈，避免执法机关不积极适用这一告诫手段，制度的实施逻辑应当是出具告诫书的同时，在制度保障上最大限度减少执法人员的执法烦琐，使其方便行事，如此才能起到促进执法机关积极适用这一创新制度的效果。（四受害人意愿可能影响告诫程序针对反家庭暴力法基本原则之一尊重受害人真实意愿原则在家庭暴力告诚制度中的体现，调研发现，浙江杭州萧山公安机关在源头防范、规范处警、预警分析、跟踪化解、从严惩治等方面，全面提升家庭暴力的处置能力,对于家庭成员间的肢体冲突施行“一次告诫、二次传唤、三次处罚”，以世纪城派出所为例，轻微家庭暴力的告诚书出具比例达到98%以上。浙江绍兴公安机关在肢体冲突“一次告诚、二次传唤、三次处罚”的基础上，更加考虑受害人的意愿，认为公权力介人轻微家庭暴力时，应当尊重受害人的真实意愿，在大部分情况下由受害人决定告诚程序是否启动。当受害人决定进人告诚程序之后，受害人有无权利决定告诫的通报范围,亦值得讨论。在一般情况下，告诫信息基于隐私保护原则不通报双方当事人单位。但在地方规范中，大部分告诚实施办法没有涉及通报单位的问题，涉及通报单位的规范的，例如贵州省家庭暴力告诚制度实施办法第1 5 条第2 款明确规定，“家庭暴力加害人系公职人员的，公安机关应当将家庭暴力告诫书抄送其所属单位，由其所属单位给予批评教育”。另外，同条文第3款规定，经受害人同意，告诚书可以抄送行为发生地、当事人住所地或经常居住地的基层群众自治组织以及妇联。除了贵州的地方性规范，江西省家庭暴力告诫制度实施办法也有经受害人同意才通知加害人单位的表述，湖北省家庭暴力告诫制度实施办法则是应受害人要求通知加害人单位。四川省反家庭暴力八项措施中，加害人对告诫书拒不执行，继续实施家暴的，可将告诫书抄送其所在单位。江苏苏州部分派出所基于受害人认知、顾虑，充分考虑受害人的意见，如果受害人要求不出具告诚书，则公安机关一般情况下不考虑出具告诫书，而采用口头批评教育的方式。如果受害人要求出具告诚书，则尽可能出具告诫书。一般情况下，家庭暴力告诫的情况不通知当事人的单位。但如果告后存在复发家庭暴力的情况，则通报当事人单位，以更好地实现阻断家庭暴力的效果。江苏苏州有的派出所则针对轻微家庭暴力一律出具告诫书。(五）告诫的效力不确定上文已述，目前全国各省份家庭暴力告诚制度启动的标准不统一，告诫书的样式也不统一，开具形式目前没有明确规定，何种情况、是否可以当场开具没有统一规定。家庭暴力案件查证后缺乏对标定级的统一参考,难以辨别何为情节轻微，何为情节较重。值得注意的是，在家庭暴力告诫书送达环节，应考虑何种情况为有效送达，部分省市的反家暴条例中未明确提及此问题，大部分省市的反家暴条例中提到了拒绝接收情况的处置办法，多为由社区工作者或妇联工作人员见证下当场向加害人诵读视为送达，但未由加害人确认签署的告诫书是否有法律效果、加害人对告诚书出具有异议如何申诉，且如果家暴行为已经由公安机关查证属实，拒绝签收告诫书是否可以视为对自已的加害行为不思悔改，是否需要启动处罚程序等情况均有待考究；在家暴告诫书签署生效后,对涉案家庭回访、监督如何落实，又如何对相关部门进行监督，值得关注。目前，制度中缺乏受告诫人相关的救济制度,受告诫人的救济可以体现为受告诫人辩解的权利乃至告诚书的撤回制度。一3 3 一基于上述，家庭暴力告制度是否对相关人员四、家庭暴力告诚制度实施难的成因的权利义务关系产生了实质性影响，需要先确定家（一)告诚书的性质仍存争议庭暴力告诚制度的终极目的，应当对各地实践中告家庭暴力告诚的性质是行政指导还是具体行诚制度影响当事人权利义务关系的方方面面重新政行为，是制度实施的逻辑起点。告诫是否是行政进行梳理。可能产生的推理是，如果将家庭暴力告指导，直接决定着告诚的出具程序以及告诫的监督诫明确定性为行政指导，可以降低证明标准，对行机制、告诫是否必须做行政受案处理、告是否可政相对人的权益影响较小，从而免除基于告诚错误以进行行政复议以及诉讼等问题。多数学者认为，的行政复议与行政诉讼，能够让民警更敢于出具告家庭暴力告诫制度是通过劝告、警戒、教育等方式，诚书，更敢于认定家庭暴力事实的存在。督促加害人停止侵害的治安行政指导。实践中，因（二）如何准确适用尊重受害人真实意愿原则多地家暴告诫书开具缺乏审核环节，告诫的法律性尊重受害人真实意愿原则在告诚制度实施过质也多被认为是行政指导。同时，也是基于告诫不程中主要涉及三个环节，一是受害人能否决定告诫涉及行政复议、领导审批等环节，易导致实施尺度程序的启动，二是受害人有无权利决定告诫的通报不一，各地区、单位及个人出具的标准差异过大。范围，三是受害人能否决定告诚后查访回访的方与此相对应,还存在告制度并非行政指导的式。根据目前的各地地方性规范以及执法实践的相观点，这种观点主要是认为告诚书作为法定证据，关调研，在受害人意愿可能起作用的三个环节中，实质性影响了当事人的权利状态。基于此，检索浙告诫的启动以及告诫书内容是否通知加害人单位江司法审判案件中对于告诚书内容的认定，发现法可能参考并听取受害人的意见，一旦告诫程序启动官仍然对告诚书中提及的家庭暴力事实保留自由后，后续告诚的查访回访的方式则主要按照各地告裁量权，即法官有可能基于告书认定家庭暴力事诚程序进行。在一般情况下，告诚信息基于隐私保实的成立，也有法官认为告诫书所记载的一次冲突护原则不通报双方当事人单位，但有实务专家提出情节并不能够证明家庭暴力的“持续性”,从而构成建议，如果家庭暴力加害人属于养老育幼行业，则家庭暴力类型的离婚损害赔偿事由。必须通报加害人单位，因为这些特殊行业对于工作另外,调研中有民警认为，即便告诫制度明确为人员的暴力倾向高度敏感。行政指导的性质，公安机关也不宜通过告书认定在执法实践中,有一种常见的疑问在于,如何家庭暴力事实。这是因为：第一，从效率角度，从成理解受害人的真实意愿和非真实意愿？受害人在民本一收益角度观察，派出所民警难以有时间进行非警前所做出的意思表示是虚伪意思表示，还是发自常细致的调查取证，派出所办理警情数量很大，家庭内心的真实意思难以确定。并且，家庭暴力受害人暴力仅占据其日常警情的一小部分，家庭纠纷占据的真实意思有可能是变化的、流动的，前后变化的日常矛盾纠纷警情大约十分之一。派出所的工作性意思表示都可能是其内心意思的真实表达。基于质决定了其大部分警情处置必须快速处理，而非精此，如果受害人向外表示意思，民警认为可能言不细处理,避免积压。第二，家庭暴力案件情况特殊，除由衷,是否可以代为决定,是调查取证的难点。简单了双方当事人均对家庭暴力事实无异议之外，如果化、绝对化地理解受害人真实意愿并不可取，民警加害人对于家庭暴力事实有异议，则需要其他证据可以参考关于办理人身安全保护令案件适用法律进行辅证，但很多居家环境并没有摄像头，导致民警若干问题的规定，收集能够证实家庭暴力行为的可能基于处置经验，例如观察受害人身上的伤害是相关证据进行判断，具体包括当事人的陈述,加害否异常、是否有医院病例进行佐证,因此,大多数情人之前的家庭暴力告诫书、行政处罚决定书等违法况下也是由民警进行推定，认为家庭暴力有概率发犯罪记录证明材料，公安机关的接警记录、出警记生。相较于道路交通安全法上通过交警对于责任事录、报警回执、询(讯)问笔录等,加害人曾出具的悔故的认定确定责任供法官参考，家庭暴力处置过程过书或者保证书等，记录家庭暴力发生、调处等过中民警对于事故的认定并不相同。基于较为模糊的程的视听资料，家庭暴力相关电话录音、短信、即时告诫书记载表述，法官对告诫书的事实内容进行采通信信息、电子邮件等电子数据，医疗机构的诊疗信时，仍然需要进行自由心证。记录，反家庭暴力相关责任单位收到投诉、反映或一3 4 一者求助的记录，亲友、邻居等证人证言以及未成年子女所作与其年龄、智力相适应的证言，伤情鉴定意见等。五、化解家庭暴力告诚制度实施问题的建议在规制缓和和规制多样性勃兴的背景下，为警察处置家庭暴力提供多种多样的规制工具，成为各国政策监管研究者付诸实践的方向。对于轻微家庭暴力，警告或训诫比逮捕更可取 7 0。家庭暴力的处置经常关联着个体正义的难题，涉及警察的行政裁量。家庭暴力告诫制度属于我国原创的反家庭暴力制度，是一种较为温和的公权力干预措施，公安机关对于情节较轻、不予治安管理处罚的轻微家庭暴力，提供了界于口头批评教育以及行政处罚之间的一种干预手段，针对加害人的家庭暴力行为出具告诫书，进行警示、劝诚、建议、告知以及法治教育。家庭暴力告诚制度的创立，使我国反家庭暴力制度形成了“口头批评教育”“告诚（书面批评教育）”“行政处罚”“刑事处罚”的阶梯式警察干预体系。告诫制度在反家庭暴力法整体的干预系统中，偏向于恢复性而不是惩治性的干预手段8,以基层公安、社区为主要部门针对轻微家庭暴力进行干预,其干预对象是包括加害人、受害人、目赌家庭暴力者的整体家庭系统。针对告诚制度实施的具体建议如下。（一)加强告诚制度实施的部门联动第一，各单位共同参与。各级公安机关依法履行告诚职责，主动联合街道乡镇、村（居)民委员会、人民法院、人民检察院、民政、司法行政、妇女联合会等部门，探索建立家暴警情联动机制，加强家庭暴力告诚制度应用，引导工会、共青团、残疾人联合会、学校等多方力量参与受害人救助服务和反家庭暴力宣传等工作，形成多方参与、优势互补、共同协作的联合共治局面。第二，加强能力建设。各部门应当加强依法干预家庭暴力的观念和意识，充分认识告诫制度的重要意义，适时发布家庭暴力处置的指导性案例，加强处置家庭暴力的业务指导，加大培训力度，学习告诫书的法律性质、证据效力以及出具程序。各人民法庭、派出所、司法所应主动加强对接，协同履行指导家庭纠纷调解工作职责，支持调解组织建设；对前来起诉、报案或咨询的家庭纠纷当事人，引导其通过调解解决矛盾纠纷；对已经受理的家庭暴力案件，可以委托调解组织进行调解；要加强在线调解平台建设，实现数据信息共建共享，规范在线调解工作流程，推广调解平台应用，开展远程视频调解。第三，提高维权意识。各部门要大力宣传家庭暴力告诚制度，支持当事人选择告诫方式处理婚姻家庭纠纷，营造尊重受害人真实意愿，依法出具告诚书的良好文化氛围，不得以家庭纠纷等为由拒绝、推、拖延；要组织出版发行服务单位、网络服务提供平台全面清理涉家庭暴力的有害信息内容，配合开展反家庭暴力文化宣传。第四,扩展工作实效。各部门公安机关应当将家庭暴力案件办理情况纳人考评范围，强化告诚制度的防范功能,组织家庭暴力突出地区的专项执法检查。对于告诫后再次实施家庭暴力的，适用再次告诚，酌情强化干预力度。加害人拒绝签收告诫书的，实质系未起到告诫的效果和目的，情节特别轻微，本来就不予处罚的，可以见证送达。对于情节较轻，经调解达成协议而不予处罚的，拒绝签收可以认定为协议未履行，重新启动处罚程序。各级行政机关、有关单位和司法机关可以通过购买服务、项目合作等方式，依托社会组织开展心理健康咨询、家庭关系指导、家庭暴力预防教育、受害人庇护及心理辅导、加害人心理干预及行为矫正等救助服务。公安机关、村（居）委会和妇联组织建立多向联动处置架构，畅通家庭暴力警情联动处置渠道，提高家庭暴力警情处置效率。公安机关接报案、控告、举报或者在工作中发现家庭暴力的，应当切实履行职责，及时受理处置。公安机关对家庭暴力行为进行告诫后，针对引发家庭暴力的家庭纠纷，可以移送妇联、居民委员会、村民委员会、基层司法行政、人民调解委员会等纠纷调处机构进行调解处理。(二)明确告诫制度与上下游关联制度的关系告诚制度作为反家庭暴力法的制度之一，特别需要注意告诚制度在整个反家庭暴力法体系中的适配问题，包括告诚制度衔接反家庭暴力法各项制度引发的体系逻辑问题。告诫制度位于反家庭暴力法第三章“家庭暴力的处置”章节中，设计告诫制度的实施方案不仅涉及告诫书的出具和事后查访，还需要向上游、下游进行体系化延伸。上游触及家暴警情覆盖、接警、处置等环节，下游涉及告诚制度对人身安全保护令等制度的支撑。一3 5 一第一，接处警问题。公安机关在接到家庭暴力报警后应及时出警，严格落实首接责任制，做到快速处警。可以参考公安部1 1 0 接处警工作规则中的报告制度、增援制度等进行规范，1 1 0 报警服务台接到报警后，根据警情调派警力进行处置。对危及公共安全、人身或者财产安全的紧急家庭暴力案（事）件，应当在派警处置的同时，立即向分管负责人报告，并向业务主管部门通报。对正在发生的案（事）件，最先到达现场的处警民警不足以制止或者控制局面的，应当立即将案（事)件情况报告1 1 0 报警服务台。派出所接到家庭暴力报警求助后,立即安排警力到达现场，并做好处置工作：立即制止正在发生的家庭暴力行为，控制家庭暴力加害人，维护现场秩序；受害人需要立即就医的，积极协助联系医院组织救治；及时询问当事人和现场目击证人，使用录音、录像、摄像等方式固定相关证据；依法查明事实后，依法处理。对情节轻微的，符合告诫出具条件的，启动告诫程序。对不需行政处罚的家庭纠纷，交给人民调解员进行调解，制作相关的调解文书并制作档案备查。第二，批评教育与告诫的关系。民警面临口头批评教育与出具告诫书的“二选一”处置方案时，可以参考以下裁量标准：一是根据执法程序进行区别，现场处置完毕的（巡特警）家暴警情，予以批评教育；带派出所受案处理的予以告诫。二是根据受害人类别,对未成年人、老年人、残疾人、孕期哺乳期妇女、重病患者等特殊群体人员实施家暴的,应当予以告诫。三是基于裁量基准，根据治安管理处罚法第1 9 条第1 项情节特别轻微而不予处罚的，可以选择批评教育或者告诫，而经公安机关调解，经双方达成调解协议的，根据治安管理处罚法第9条因民间纠纷引起的情节较轻而不予处罚的轻微家庭暴力行为，可以考虑告诚。第三,告诚与强制报告制度的关系。强制报告是告诚信息来源的上游渠道。卫生健康行政部门应当督促医疗机构积极救治家庭暴力受害人。医疗机构及其从业人员在收治身体、精神遭受或疑似遭受家庭暴力侵害的患者时，应当保持警惕，按规定书写、记录和保存相关病历资料并向公安机关报案。卫生健康行政部门应当对医疗卫生机构及其工作人员进行预防和制止家庭暴力方面的指导和培训，组织城乡各级医疗机构落实家庭暴力强制报告制度。学校、幼儿园应当结合未成年人年龄特点和接一3 6 一受能力开展反家庭暴力教育，发现未成年人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，应当依法及时向公安机关报案。学校、幼儿园及时发现和掌握遭受家庭暴力未成年人信息，教育行政部门统计遭受家庭暴力未成年人的权益保障情况。第四，告诚与人身安全保护令的关系。家庭暴力告诚书为申请人身安全保护令积累证据，减少申请被驳回可能，提高申请成功率。从法律文书的性质来说，告诫书与人身安全保护令存在较大差异，告诫书的“书”强调记录的作用，类似于警察出警记录，起到记录在案的效果。而人身安全保护令的“令”则具有很强的“执行”意味。从人身安全保护令发的土壤英美法系来看，法院的“令”不仅针对加害人，而且针对所有相关部门，这一项称为“令”的文书均有强制力、拘束力。法官作为“官”，法院发布“令”,涉及的所有部门与人员均需要遵守，包括警察。如果不在这一层意义上理解人身安全保护令，则没有用好“令”的含义，保护令的许多作用可能发挥不出。经前期调研,2 0 2 0 年以来,重庆市公安局、市高法院、市妇联创新工作机制，制定下发了关于在全市建立一站式人身安全保护令申请工作机制的通知（渝高法 2 0 2 0 1 5 8 号），各级公安机关持续强化依法干预家庭暴力的观念和意识，加大家庭暴力警情处置力度，强化对加害人的告诫，依法依规出具家庭暴力告诫书，同时协助受害人申请人身安全保护令，对于家暴、婚姻、家庭、情感等矛盾纠纷化解情况良好。第五，告诚与撤销监护资格的关系。在告诫过程中，积极履行告知职责，告知加害人可能在家庭暴力升级的情况下失去监护资格，避免家庭暴力的循环升级。人民法院、人民检察院、公安机关对于监护人实施家庭暴力，严重侵害被监护人合法权益的，在必要时可以告知被监护人及其他有监护资格的人员、单位，向人民法院提出申请，要求撤销监护人资格，依法另行指定监护人。第六，告诫与家庭教育指导的关系。根据家庭教育促进法第4 9 条,家庭教育指导制度