试谈我国税务稽查制度改革的政策取向样本.doc

中国税务稽查制度改革政策取向
　　税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人推行纳税义务、扣缴义务情况所进行税务检验和处理工作总称。其目标是经过查处各类税务违法行为，充足发挥其监督惩处作用，推进依法治税，促进税收征管，最大程度地降低税收流失，确保国家财政收入。税务稽查促进了社会主义市场经济稳定发展和有序运行。确保了税收财政职能和经济调整职能有效发挥。便于发挥税收监督职能，促进企业自我完善、自我发展。以确保税收征管质量，推进税务机关提升征管工作水平。总而言之，税务稽查工作是界定纳税人、扣缴义务人纳税义务、扣缴义务推行程序有效工具，是完善税收制度和税收征管体系信息反馈系统，是促进企业发展，推进税务机关提升征管工作水平关键手段，是完成税收任务，确保国家财政收入关键步骤，是维护税法权威、严厉税收法纪、惩处税收违法犯罪行为、培育良好纳税观念、实现依法治税基础确保。同时，中国税务稽查在实际运行中也暴露出不少问题。
　　一、中国税务稽查中存在关键问题
　　1.税务稽查在税收工作中关键地位未能得到充足表现。
　　中国现行税务稽查工作仍停滞于以查增收或以查促收阶段。国家为了应付财政支出高速增加，将税收任务指标作为一项政治任务下达给税务机关，税务部门不得不在完成收入任务上狠下功夫，税务稽查围绕收入任务转现象大量存在。大量稽查对象是针对那些易于查出问题有利可得企业，而对那些隐蔽较深，有严重偷逃税现象企业却没有进行有效查处。税务机构分设以后，国、地两税机关为了各自利益，互不联络，加之纳税人存在缴纳税款时划分税种不清、申报资料不全等原因，造成大量反复稽查。另外系统内部征收和稽查为了完成各自任务发生磨擦，出现征收不能立即给稽查提供线索，稽查出来问题也没有反馈到征收工作中去现象。
　　2.税务稽查模式改革不根本，实施起来不到位。
　　伴随1997年中国征管体制全方面改革，新税务稽查模式也在全国范围内逐步实施。不过现行税务稽查模式在实施过程中却存在着不少问题，关键表现在：(1)因为税务稽查职责在范围上划分不够明确，使得上下级稽查机构之间相互争夺范围，抢夺税源，甚至出现两份稽查通知或处理决定下达同一企业，使得纳税人无所适从。这既造成了纳税人对税务稽查机关依法行政认识上误解，有时又使稽查出来问题因下达处理决定不一样而扩大化或缩小化;(2)因为现在稽查收入型模式和上述问题存在，造成了稽查不深入，力度不够大，为收入而稽查，从而出现了对部分违法行为查而不清、决而不刚现象，执法严厉性、公正性受到极大地减弱;(3)因为多级稽查格局原因，一个年度内企业接收二级稽查十分普遍，部分企业甚至接收三级稽查，乃至更多级税务稽查，从而造成了反复稽查问题，假如再加上地税部门稽查，企业确实不堪重负，生产经营难免不受影响;(4)因为现行税收征管整体模式中征收、管理和稽查三者之间职责划分不清，征管也搞稽查、稽查又兼征管，相互混淆，又相互脱节，从而出现税收工作“盲点”。加之，因为中国市场经济在运行过程中，法律仍不够健全，社会上“拜金主义”等不良影响。现在在税务系统内部仍存在部分腐化堕落者，她们大肆利用手中税收执法权力，以税谋私，索贿受贿，贪污挪用税款，乱征滥罚，私自减免各项税款，甚至和纳税人内外勾结，代开、虚开、盗卖增值税专用发票，骗取出口退税，给国家经济建设带来巨额损失。
　　3.税务稽查队伍素质有待深入提升。
　　伴随市场经济体制逐步推行，一部分纳税人思想观念也发生了改变，“小团体主义”、“个人主义”等不良思想有所滋长。现在部分纳税人逃避税收方法十分隐蔽，手段愈加多样化，这就要求税务稽查人员含有反偷避税收能力。但现在稽查人员业务素质参差不齐，不少青年干部经验不足，岗位技能差，不能独挡一面地开展工作。有稽查人员不会查帐，不善于从帐实上查找蛛丝马迹，挖掘隐蔽深层次问题，做出稽查决定缺乏实在内容，给税务稽查工作带来了很多不利影响。
　　4.稽查工作规程在实施过程中发生扭曲。
　　税务稽查工作规程作为税务机关和税务人员实施税务稽查工作规范，是每一个税务人员在开展工作时必需遵照行为准则。不过在很多基层征税机关，她们为了完成上级下达税收任务目标，人为地对税务稽查工作规程进行调整，以达成以查增收，以查促收，完成税收任务目标，人为地对税务稽查工作规程进行调整，以达成以查增收，以查促收，完成税收任务目标。比如在稽查选案阶段，因为税收收入任务重，税务机关强调稽查查补收入责任目标，以致选案不是经过计算机系统科学选案，而是急功近利地瞄准那些经济运行很好企业为关键稽查对象，反复稽查同一企业现象时有发生，经济情况较差企业却极少去查去管。
　　5.税务稽查正常实施受到执法环境制约。
　　因为社会主义市场经济法制建设滞后，纳税人纳税意识不强，加之“拜金主义”、“权钱交易”等腐败现象仍然存在，从而出现税务机关在对纳税人开展税务稽查时，常常会受到来自社会各方面干扰，多种说情接踵而至，更有甚者，部分单位领导直接给稽查人员施加压力，致使稽查人员无法正常开展工作，不良社会风气，严重破坏了税务执法权威性和公正性。
　　另外，税务稽查经费投入不足，装备落后，交通工具、通讯设备缺乏，直接影响到税务稽查进度、深度和广度。
　　二、相关中国税务稽查改革政策提议
　　1.规范稽查工作程序，严格根据规程执法。
　　(1)科学地开展稽查选案工作。建立以计算机选案为主、人工选案为辅科学选案体系，充足利用计算机网络资源，建立税务稽查选案信息系统，将关键行业，异常申报企业，关键税源户纳税申报资料输入该信息系统，从而科学地挑选税务稽查对象，从根本上避免纳税人反复选案。(2)认真做好稽查实施阶段各项工作。稽查工作要严格以事实为依据，以法律为准绳，实施法治管理，预防人为变通了结。关键要做好以下两点第一，稽查程序要正当。第二，稽查取证要正当。(3)严格逃选审理人员，充足发挥税务稽查审理工作把关作用。稽查审理工作承前启后，审理工作好坏直接关系到税务机关最终实施税务处理决定是否正确正当，所以审理人员在挑选上必需含有责任心强、业务素质高特点。她们必需对稽查文书格式制作是否规范，引使用方法律条文是否正确完整，相关数据是否真实正确，隶属材料是否齐全真实等具体事项进行严格认真审核把关，从而预防稽查决定出现无须要差错和失误，尽可能避免税务行政复议、行政诉讼情况发生。(4)加强稽查实施工作力度，捍卫税务稽查权威性。稽查实施工作是税务稽查工作步骤最终一环，也是稽查结果得以实现关键步骤，要充足表现税法刚性税务机关应该根据已做出税务处理决定中包含纳税人相关补缴税款、处以罚款、加收滞纳金和调帐等事宜，一一落实落实到位。改变对偷税漏税处理查得多补得少，征纳双方讨价还价作法，督促纳税人将相关税务处理决定落实到位。必需时，税务稽查实施部门可依法采取税收保全、强制等方法，维护税法尊严。
　　2.理顺稽查管理体制。
　　理顺稽查管理体制应符合多个有利于：(1)有利于加强稽查工作规范领导，掌握工作主动权，摆脱单纯任务见解束缚;(2)有利于稽查组织依法独立行使职权，摆脱地方不合适干预和说情风干扰;(3)有利于发挥当地税务机关对征收、管理、稽查、复议四个系列综合协调作用和监督作用，降低稽查组织内部非业务性机构，节省人力物力，集中搞好稽查。现行稽查管理体制改革，要突出稽查机构能独立行使执法权及掌握规范性工作主动权，可考虑对稽查机构实施双重领导管理体制，即人事经费及业务上实施垂直领导，在各项征管综合协调、实务、工团、纪检、监察等方面由当地税务局领导。
　　3.培养高素质稽查队伍。
　　税务稽查是一项政策性、业务性和综合性很强工作，它包含会计、审计、法律、企业管理等各个领域和税收征管工作全过程，客观上要求有一支训练有素稽查队伍。(1)从稽查力量上给予确保。各级稽查组织人员配置要和其负担职责和任务相适应，各地税务机关还要依据当地域实际情况，因地制宜合理配置稽查人员，从数量上保持稽查队伍稳定。(2)确保稽查队伍质量。稽查人员应该是集思想素质和业务素质于一体优质人才，政治上事业心强，为政清廉、拒腐防变、有高度责任感;业务上精通税收政策，懂法律，会查帐，办案能力强。作为领导，在选人用人上要把好关，要建立一套稽查干部队伍管理制度，把思想好、业务能力强干部选拔到稽查工作岗位上来。(3)建立业务学习和培训制度，着重在现代会计实务、检验技巧和计算机技术上进行强化训练，每个稽查员要掌握多个形式偷逃税行为稽查措施。(4)把激励竞争机制引进稽查管理，实施稽查人员等级制和稽查主检官制，坚持奖罚分明，坚持个人收入和稽查业绩挂钩。充足调动稽查人员工作主动性。
　　4.建立复查制度，提升稽查质量。
　　(1)建立复查制度是完善税务稽查监督机制需要。从税务稽查工作性质和内容看，必需有一套完善监督机制才能确保稽查工作质量和效果，而现行以纪检监督、领导监督和工作程序制约为主监督机制还不能完全适应稽查工作特殊性。首先，现行纪检监察监督是一个事后监督，通常是在造成严重后果后才进行处理。这一制度力度是大，但对部分小问题、苗头性问题作用不很显著。而领导监督即使能够伴随执法过程进行，但各级领导和稽查单位往往出于偏袒和面子，发觉问题后，大事化小、小事化了，“下不为例”或轻描淡写地批评几句就过去了，监督力度也是有限。其次，稽查部门“四分离”制度还有待于深入完善。尽管各稽查单位全部实施了“四分离”工作制度，但对其中“稽查步骤还缺乏严格而完善监督。在实际工作中，因为缺乏对稽查人员有效监督，查而不报、查大报小、避重就轻等现象是常有事，造成了检验质量低下，溢漏率高等严重问题。而复查制度能够直接进入稽查具体执法过程，将和现行纪检监察、领导监督、工作程序制约形成一个完善监督制约机制，确保税务稽查工作顺利进行。(2)建立复查制度是和国际税收稽查体制接轨需要。从中国国情出发，借鉴国际税收管理措施，完善中国税收管理体系是以后发展方向，也是经济全球化国际化发展要求。税务稽查作为税务工作“重中之重”，更应学习借鉴国外做法和经验。据资料表明，西方发达国家税务工作全部普遍实施了稽查复查制度。在税收机制比较健全美国，将复查作为整个税务工作中关键步骤普遍实施，复查百分比达成7：1.同时，美国复查制度配套机制也很完善，她们在复查对象选择、复查程序实施，和发觉问题对责任认定和追究全部有一整套较完善规章制度，从而使复查结果成为决定税务人职员资待遇、职位升迁关键标准。促进税务人员努力学习业务，严格执法程序，确保了稽查工作质量。同时也对部分不法纳税人形成了无形压力，促进她们遵守税法，主动配合税务稽查人员进行检验，依法纳税。
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