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主体功能区绩效评价

　　论文关键词：主体功能区；绩效评价；指标体系
　　论文摘要：主体功能区绩效评价是针对区域的科学发展评价，是差别化的区域绩效评价，是引导、约束、调控主体功能区开发的重要手段。本文从主体功能区与主体功能区绩效评价的内涵、实质、意义、动因及指标体系的设计思路与原则等方面，对主体功能区绩效评价进行研究。
　　推进形成主体功能区并按照主体功能定位来完善区域绩效评价是“十一五”规划的新提法、新亮点。它是针对长期以来我们无视区域资源环境承载能力、开发密度和潜力及发展内涵和路径差异，统一按照行政区并主要采用经济指标进行区域评价所带来的盲目攀比和无序开发等问题提出的。主体功能区划是完善区域绩效评价的重要基础，而绩效评价又是引导、约束、调控主体功能区开发的重要手段，二者相辅相成。
　　一、主体功能区绩效评价的内涵
　　主体功能区绩效评价是以不同类型的主体功能区为评价的地域单元，通过建立与主体功能定位和发展方向相一致的综合评价指标体系，对其发展绩效的综合评价。它是从发展的角度，对不同主体功能区域的发展方式、发展成就和发展潜力的综合评价。主体功能区绩效评价具有较强的导向、激励、调节和监控作用。因此，实施主体功能区绩效评价是推进形成主体功能区的重要任务。
　　主体功能区绩效评价实施空间载体是以主体功能区为组织框架的国土空间，是针对异质区实施的差别化绩效评价，在对区域及区域属性与功能的认识上进了一步；主体功能区绩效评价的依据是在更大范围的区域所承担的功能以及区域科学发展的要求，并将重点放在人的发展上。这不同于传统发展观指导下只关注自身“地域繁荣”的绩效指向；主体功能区绩效评价立足区域差异，注重主体功能协同、开发秩序规范的区域协调发展，而传统区域绩效评价更热衷于竞争与排序，关注的是区域的赶超与趋同。
　　二、主体功能区绩效评价的实质
　　主体功能区绩效评价是针对区域的科学发展评价。人们在不同发展观下对发展内涵的认识不同，从而对区域绩效的认定就有所不同，相应的评价内容和标准就会有所差异。人类发展观经历了单纯追求经济增长——经济社会综合发展——可持续发展——科学发展四个阶段，而对发展的评价也经历了单一的经济增长指标——社会指标体系——可持续发展指标体系——科学发展指标体系四个阶段。而科学发展评价是一个崭新的课题。
　　主体功能区绩效评价是差别化的区域绩效评价。主体功能区划充分体现了区域差异，这种差异包括资源环境承载能力的差异、现有开发密度的差异、发展潜力的差异及发展内涵、功能定位和发展方向的差异，依据主体功能定位所作的绩效评价必然是差别化、有所侧重的绩效评价。
　　主体功能区绩效评价是对不同主体功能区域发展内涵、方向、路径的经济分析过程。我国自然条件的区域差异及区域发展的不协调，是划分主体功能区的根本出发点。主体功能区绩效评价的本质是对不同主体功能区域发展内涵、方向、路径的经济分析过程。一个区域的绩效形成过程也就是区域经济发展过程。其中，绩效可看作是发展的标志，区域绩效评价及其指标体系的构建无非是对区域绩效因素的分解与说明。因此。区域绩效评价本质上是一种经济分析，它不能脱离经济分析而存在。按照主体功能定位来完善区域绩效评价，实质是对各种主体功能区绩效产生机理的经济分析过程。
　　三、推进主体功能区绩效评价的动因
　　我国现行区域绩效评价存在的问题可归结为三方面：无视区域资源环境承载能力、开发密度和潜力及发展内涵和路径差异，主要采用经济指标进行区域评价带来的无序开发和不顾资源环境承载能力的盲目开发已带来很多区域资源环境的严重破坏。主要以行政区为单元进行区域绩效评价带来的盲目攀比。统一按照行政区并主要采用经济指标进行的区域绩效评价直接与部门工作绩效及干部考核体系挂钩，使不顾发展条件的盲目攀比难以避免。同时，行政区之间争夺项目与投资也人为阻碍了区域比较优势的发挥。使用同一标准评价带来区域调控失灵。对发展条件、发展基础和发展内容不同的区域使用同一评价标准，难以找出并解决不同区域面临的急迫问题，也难以发挥不同区域发展的比较优势。
　　“十一”五规划纲要提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位来完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。”要在我国做出这样的布局，主体功能区划、主体功能区规划、分类指导的区域政策须相辅相成。从目前推进主体功能区的实践看，推进困难的焦点还在于绩效评价的调整和完善，特别是应弱化地区经济增长、工业化和城镇化水平的评价。
　　四、主体功能区调整绩效评价的重要意义
　　主体功能区绩效评价是贯彻落实科学发展观的重大创新，有利于区域的科学发展、和谐发展。划分主体功能区是在区域发展中贯彻落实科学发展观的重大战略举措，是促进区域协调发展的新思路、新举措，对缩小区域差距、实现可持续发展具有重要意义。按照主体功能区进行绩效评价充分体现了对发展规律和发展内涵的深刻认识，体现了按照经济规律发展的理念，打破了地区发展的思维定势，标志着我国区域开发更加关注发展的质量、发展的全面协调和可持续性，使区域从追求发展的均衡转向公共服务的均衡。
　　主体功能区绩效评价体现了正确的政绩观，有利于建立科学的工作机制。实施主体功能区绩效评价是贯彻落实正确的政绩观的重要体现，它将对我国地方政府绩效评价产生重要影响，必然推动现有区域政府和工作机制的革新。现行的地方政府政绩考核体系对地区发展进行评价主要是GDP增长速度、投资规模和税收情况等，地方政府易忽视本地经济资源特点及资源环境承载力，非理性投资于资本集中型、高利税的产业。而按照主体功能区定位实施政绩评价，更具针对性。更符合科学发展观与正确的政绩观的要求。
　　主体功能区绩效评价有利于形成科学的区域绩效评价体系。长期以来，我们对区域经济发展的评价基本上是按各级行政区划进行。这虽然有利于调动行政区的积极性，便于区域政策操作，但容易导致不同发展条件的地区之间盲目攀比，并对地区发展的评价和区域政策有失客观。按照主体功能区调整生产力布局，构建区域发展格局，并按照主体功能定位制定差别化的区域绩效评价，可使区域评价更有针对性，也使区域管理能遵循区域经济运行的客观规律。
　　五、构建主体功能区绩效评价指标体系的思路
　　以科学发展观和构建和谐社会两大战略思想统领主体功能区绩效评价指标体系的构建。党中央提出科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想，回答了为什么发展、怎样发展的重大问题，而主体功能区划分的提出，又进一步回答在哪里发展的问题。所以，主体功能区绩效评价指标体系的构建应充分反映主体功能区的功能定位、发展内涵、发展方向，反映主体功能区坚持以人为本、全面协调可持续发展及和谐发展的进展和差距。
　　把主体功能区绩效评价指标与“十一五”规划指标相结合。“十一五”规划是在我国提出科学发展观和构建社会主义和谐社会的重大战略思想后编制的第一个五年规划，是全面建设小康社会进程中的重要规划。所以，主体功能区绩效评价指标体系要充分衔接“十一五”规划指标，在“十一五”规划实施进程中推进主体功能区的形成。
　　把主体功能区绩效评价指标体系与主体功能区面临的主要问题和矛盾结合起来。不同主体功能区域发展的基础和条件不同，面临的矛盾和问题不同。有的面临的主要问题是如何强化自主创新，转变经济增长方式和提高发展质量问题；有的开发区面临的主要问题是如何更好更快推进工业化和城镇化问题；有的面临的主要问题是统筹协调生态重建与经济发展的问题；有的面临的主要问题则是生态和环境保护问题。这些问题是主体功能区建设中的难点，直接关系着主体功能区建设的成败，应引起高度重视并纳入主体功能区绩效评价指标体系中统筹考虑。
　　把主体功能区绩效评价指标体系与现有成熟的发展评价指标体系研究成果结合起来。人们对发展理解的不断深化推进了发展评价理论和评价方法的日臻成熟。如，联合国的可持续发展指标体系、世界银行的发展指标体系、现代化指标体系、千年发展指标体系等等。构建主体功能区绩效评价指标体系要借鉴现有成熟的发展评价指标体系的理念和技术方法。一方面使主体功能区绩效评价体系建立在更加科学的基础之上，另一方面也可在国际背景下，衡量主体功能区开发的绩效。
　　把主体功能区绩效评价指标体系与政府绩效考核体系结合起来。主体功能区绩效评价的一个重要目的是约束和扭转GDP导向下的地方政府行为。所以，主体功能区绩效评价体系必须与政府绩效考核体系对接，通过主体功能导向来引导、约束地方政府行为，推进主体功能区的形成。在我国现有的体制下，不改变政府绩效考核体系，不建立科学的领导机制和工作机制，主体功能区的推进不可能实现。
　　六、主体功能区绩效评价体系的设计原则
　　坚持科学发展与和谐发展，规范空间开发秩序。科学发展与和谐发展应统领经济社会发展全局，是一切开发活动的重要原则。在构建主体功能区绩效评价指标体系中坚持科学发展与和谐发展，就是要从促进全面、协调、可持续与和谐发展的战略高度，全面评价主体功能区建设绩效；就是从规范空间开发秩序、缓解资源环境压力、缩小区域发展差距等问题入手，切实改进主体功能区绩效。
　　注重实效和可操作性。主体功能区是承担特定主体功能的地域单位。影响一个地区主体功能发挥的关键绩效因素较多，但只要抓住关键绩效因素，也就抓住了主体功能区建设的关键。如，自主创新能力、资源节约与综合利用、结构优化升级等构成了关键绩效因素，也就成为绩效评价的重点。突出主体功能定位，把握关键绩效因素，是主体功能区绩效评价的一个重要原则。
　　科学选择评价指标，全方位评价主体功能区绩效。主体功能区绩效评价既要有反映成绩的指标，又要有反映过程和揭示问题的指标，也要有措施性指标，还要有统计监测性指标。反映过程和揭示问题的指标可促进主体功能区在建设中不断总结，改进绩效；必要的措施性指标可约束和考核政府的宏观管理，提高公共服务能力；监测性指标主要用于跟踪监测主体功能区建设的进展。
　　兼顾主体功能区绩效评价的继承性和创新性。主体功能区绩效评价指标体系不是对原有区域绩效评价指标体系的完全否定。区域绩效评价是一项基本的区域管理活动，是与区域经济发展同步进行的。区域可持续发展评价、地区综合实力评价、县域经济基本竞争力评价、生态城市建设指标体系等从不同角度、不同层面开展着区域绩效评价。主体功能区绩效评价体系的构建既要吸收和继承区域绩效评价的合理成分，又要注重时代性和地域特性，与时俱进，不断开拓创新。主体功能区绩效评价