试议反腐败与制度创新样本.doc

反腐败和制度创新李小勇【专题名称】中国共产党【专 题 号】D2【复印期号】03期【原文出处】中共福建省委党校学报(福州)12期第2024页【作者介绍】李小勇系福建省委党校科社、法学教研部副教授（福建福州350001）【内容提要】 反腐败就必需进行制度创新。首先是要严密多种制度，预防产生腐败。其中关键是要健全权力监督制约机制，健全干部人事制度，推进行政审批制度改革，加紧生产资料市场化配置改革，建立和完善财产实名制和财产申报制度，改革财政税收体制。其次是要创新多种制度，严厉打击腐败。改革反腐败机关运作机制，严厉刑罚制裁，提升刑法可操作性，改革反腐败刑事追究程序。 【关 键 词】反腐败/制度创新/预防产生腐败/严厉打击腐败 考察发达国家反腐败成功经验，反思我们反腐败经验教训，我们发觉严密制度以预防腐败，严厉制裁以打击腐败，即“使人不能腐败，使人不敢腐败”是治理腐败根本举措。问题是，怎样严密制度使人不能腐败？怎样严厉打击腐败分子制度使人不敢腐败？这是需要从理论上深入探索、实践中必需处理重大问题。本文认为关键在于标本兼治制度创新。 一、严密制度，预防产生腐败 反腐败要注意避免走入重刑主义误区，1重视事前防范和事中监督，使之难以产生腐败，故预防产生腐败应成为制度创新关键。 1、健全权力监督制约机制。 很多论者在分析中国腐败现象原因时，全部认为权力缺乏监督制约是关键原因。然而，到底在权力运行哪些步骤缺乏监督制约，怎样加强对权力监督制约，这是需要深入探讨。 第一，提升党纪律检验委员会政治地位，实施纪委垂直领导体制。中国反腐败工作查处了一批要案大案，如陈希同、成克杰、程维高、吴文达2、丁仰宁等腐败案件表明，加强对党委关键领导监督制约含有紧迫性。现行对党委关键领导监督制约关键机制是上级党纪律检验委员会监督下级党委会。这么机制关键问题是有监督权上级纪检委，对下级党委存在信息不对称、知情不够问题，同级党纪检委虽掌握地方政情民意，但又无权监督党委会，同时，人大现在不管从理论上还是制度上均不能监督同级党委，政协监督关键方法是民主协商，没有强制力和约束力，另外，人民检察院和政府监察部门是在同级党委领导下开展工作，她们不可能对同级党委关键领导进行监督制约，这就存在了对党委关键领导，也就是人大、政府、政协、政法机关一把手监督不到位问题。怎样健全对党委关键领导监督制约机制呢？笔者认为，关键是提升党纪律检验委员会政治地位，完善其运行机制。首先是提升纪委政治地位，给予同级纪委监督同级党委权力，发挥其了解政情民意信息优势。其次，实施纪委垂直领导体制，人事、财务独立于地方，使之不受地方党委政府干预。再次，给予纪委列席党委会议权力，跟踪监督关键决议，使之掌握充足信息，将监督起点提前，突出事前和事中监督，改变现在纪委忙于事后查办腐败案件形象。再次，完善纪委反腐败责任制，对于应该推行监督职责，应该查办腐败案件，各级纪委疏于推行职责，纪委相关责任人要负担法律和纪律责任。 第二，加强人大对一府两院监督。笔者强调：（一）完善人大及其常委会对其任命一府两院工作人员质询、弹劾和免职程序，对渎职、腐败官员要常常性地行使质询、弹劾和免职权。（二）突出人大对其任命官员事前和事中监督，发觉可能存在问题，人大就要派出调查组，进行调查，预防出现腐败和腐败深入蔓延。（三）加强人大对一府两院尤其是政府财政监督。现在财政资金运作法治化程度低，财政预算刚性不强，实施过程弹性大，领导随意支出未列入预算内资金，而下属财政部门又难以对此进行制约和监督。另外，各地公共工程超预算严重，腐败问题突出，人大要有专门调查委员会，针对公共工程支出问题进行深入审核调查，发觉问题就要追究相关人员责任。为强化人大对财政监督力度，提议人大内部成立会计监督委员会，类似西方国家议会中会计院。（四）建立人大监督法律和纪律责任。现在人大关键工作是审议立法案，经过人事任免案等，其监督职能发挥得极其有限。 第三，公开性制度建设。笔者认为要借鉴国外政务信息公开立法经验，推进政务信息公开方面立法，建立强制性政务信息公开制度。这其中关键，是要把多种决定理由，包含集体会议讨论多种见解，和决议时所考虑关键见解和理由，应向相关当事人和社会充足公开。要加强立法方面信息公开制度建设，许可社会旁听人大会议，参与立法及其它重大事项决定听证。司法方面，要放弃司法神秘主义，突出说理性，司法审判过程中合议庭组员意见和审委会各组员意见，不要作为国家秘密，而是要作为判决理由及其形成过程，向当事人和社会公开。尤其值得一提是，目前对于反腐败工作有重大意义公开性制度建设，是要求公开各级干部尤其是领导干部本人及其家眷财产数量、种类、地点、起源，以接收群众监督和举报和相关机关核查。当然，公开性方面制度建设关键是新闻舆论监督法治化。很多腐败分子不怕举报，就怕媒体曝光，现在新闻媒体受官方控制程度很高，缺乏相对独立性，时常官员唱戏，媒体喝彩，其监督功效受到很大限制，所以要经过新闻立法，确立新闻自由、公正、客观标准，保障新闻媒体独立采访报道权利，以充足发挥其监督功效。 第四，完善人民群众信访监督制度。中国在实施信访工作中出现了部分问题，比如实践中不许可越级上访，对上访群众以多种理由进行压制、打击、报复，甚至刑事制裁问题，3这严重损害了党和政府形象，影响了信访制度沟通和监督功效发挥。笔者认为，首先要许可人民群众越级上访。正是因为问题在下面得不四处理，人民群众才去越级上访。其次，建立对应责任追究制度。对于信访中发觉有问题官员一定要调查处理，对于不切实推行信访职责官员要追究其渎职责任，对于压制打击报复上访群众官员要追究其法律和纪律责任。调查和处理权可由纪检和监察部门来行使。再次，采取切实方法保护人民群众上访权利。建立信访登记、回复制度，期限处理制度，关键案件信访人（证人）保护制度。最终规范越级上访制度，凡信访案件未能在基层得四处理，信访人就能够进行越级上访，同时信访人能够要求纪检和监察部门对相关信访部门及相关部门和人员进行调查处理。 第五，巡察工作制度化。中央向地方派出巡察专员，对地方高级干部和金融、人事、土地转让等重大专题问题进行监督检验。笔者提议在试点基础上，制订巡察工作条例，使巡察工作制度化、常常化、权威化。要经过制订规则，给予巡察专员监督从中央到地方关键干部，专题检验金融、人事、土地出让、国有资产流失、海关等轻易发案领域工作等职责，给予巡察专员以直接收案权、提请纪委等相关机关调查权、提请对相关官员违法违纪责任追究权、提请党委会和人大对有责任官员弹劾和免职权等职权。 2、健全干部人事制度。 我们干部人事制度关键是委任制，官员对上负责，她们提名、选拔、晋升，关键由上面决定，肯定造成她们热衷于往上走后门，拉关系，找靠山。要制度上遏制吏治腐败，根本性是民主，即在选人用人方面，要扩大民主，在干部管理上实施监督民主化。 扩大民主能够在两个方面进行：一是扩大基层直接选举范围。将现在在村级直选基础上，逐步扩大到县级机关直选。县级政府及其部门、法院、检察院关键领导，均纳入直接选举范围。改革候选人提名方法，党内要提出多名候选人，实施差额选举，许可候选人之间就其政策主张进行电视辩论，但要求辩论内容不得违反现行法律和政策要求，不然其它候选人能够要求法院确定选举无效。经过候选人之间辩论，让选民明辨候选人道德、水平、施政才能，选出最好人选。二是扩大党内民主。因为党居于执政地位，掌握巨大权力，党内民主水平直接影响人民民主水平，扩大党内民主对于发展人民民主含有特殊重大意义。首先是扩大党代表大会和委员会决议权，实施票决制。重大理论问题、重大历史问题、方针政策问题、发展战略问题、人事提名问题等，全部由委员会经过投票方法来决定。其次，地方党政关键领导要经过差额选举来产生。再次，改革委任制干部产生措施。改变由某个人或少数人来选少数人选人用人机制，对于通常委任干部，采取公开考试，公开答辩，向社会公告，择优选择机制；对于关键委任干部选择，采差额方法，被选人辩论，集体投票决定。实际上各地正在推行干部竞争上岗，就是在选任用人领域实施竞争。问题关键是怎样建立和完善干部竞争规则，确保竞争正当有序地进行。 在干部管理上要突出对干部监督。对干部管理不是要去干预她法定工作，甚至包办替换，而关键是监督。要加强监督，就要严密多种监督制度。要保持监督持久动力，就必需确保监督民主性。只有些人民和真正代表人民利益官员，才能有连续不停监督动力。而要确保监督民主性，就必需加强党和国家体制民主性，这其中实施干部任期制、选举制和竞争制尤为关键。干部任期结束，要继续当选，就必需拿出令人信服政绩，不然，在竞争情况下，她就难以继续当选。为了能够继续当选，她就必需代表人民利益和意志，连续不停地推行好自己监督职责，保持对干部监督持久动力。 3、以行政许可法实施为契机推进行政审批制度改革。 行政审批大量存在是造成腐败一个关键制度性原因。每一项行政审批权全部可能被滥用，成为机关创收、个人腐败机会。很多论者，强调改革行政审批制度对于反腐败重大意义，4笔者深为同意。这几年，政府及其部门自觉地清理行政审批事项，取得了一定结果，但相关部门利益实质性审批事项仍然保留较多，给产生腐败留下很多制度性温床。所以，严格控制行政审批，是预防腐败所必需。目前要以实施行政许可法为契机，根本清理行政审批事项，把不符合行政许可法要求行政审批事项全部给予清理，严禁借行政审批来收费，来谋取部门和个人利益，并严格根据行政许可法要求规范行政审批实施，落实“公开、公正、公平”标准，借以铲除腐败产生温床。同时，行政机关对行政许可管理、监督，能够借鉴“决议、实施、监督”行政三权分离模式，借以发觉行政审批过程问题，杜绝行政审批过程中腐败现象。5 4、加紧生产资料市场化配置方面制度建设，阻止权力进入市场。 生产资料价格双轨制造成腐败，这已是不争事实。伴随大量生产资料由市场来配置，双轨制造成腐败也基础得到遏制。但在土地资源配置上，长久以来我们实施是协议转让方法，市场配置率很低，转不转让，以什么价格转让，关键由官员决定。这里就存在巨大腐败机会。实际上，各地土地转让不少存在腐败问题，和土地资源市场化配置率低存在直接关系。即使我们推行经营性商业用地以拍卖方法进行配置，但有些地方仍然以多种理由，以协议方法转让土地使用权。另外，应该根据市场法则运行金融机构贷款，也存在不按市场法则，而按领导指示和其它非正常方法放贷问题。从各地查处部分金融腐败案件来看，违法干预贷款、非法发放贷款比较严重。非法转让土地、非法干预招投标、非法干预贷款等问题实质权力并未退出市场。所以，阻断权力进入市场应成为制度建设关键方面，其中关键就是继续完善并认真落实经营性用地拍卖措施，招标投标法，政府采购法和多种金融法律法规等，强化纪检、监察和检察机关监督查处力度，对于利用权力干预土地出让、招标投标、银行放贷，要严厉追究其法律和纪律责任。 5、建立和完善财产实名制和财产申报制度。 有论者强调建立财产实名制和财产申报制度，对于反腐败相关键意义，6笔者同意这个判定，实际上中国也已经建立了这方面制度。据笔者观察了解，中国这方面制度实施效果并不好，各地腐败官员巨额腐败财产并没有因为实施这些制度而得以完全暴露，甚至极难因为这些制度而得以暴露。这其中关键手法就是腐败官员有些是经过家眷收受贿赂，对其腐败得来存款、不动产和其它珍贵物品，并不以自己名义储存和登记，而是以亲属名义进行，有些甚至不去银行存款，也不去进行不动产登记，有存款于境外，还有以自己或亲友名义到中国其它地方投资，非法洗钱。对于这些，中国现在财产实名制和财产申报制度尚不能处理。完善这些制度，一个措施就是要求一定等级以上官员和关键岗位官员，不仅对自己财产，对其家眷财产（包含存款、不动产和其它珍贵物品）也要进行申报，说明财产起源和线索。凡未申报官员及其家眷财产均以财产起源不明罪给治罪没收。其次，要加强对官员出境审查控制，尽最大努力控制官员携款外逃。在中国难以隐藏财产情况下，腐败官员势必想尽措施转移资金到境外，这就要求中央派出要员到官员外逃和资金转移比较集中如美国、澳洲、加拿大等国，调查腐败官员及其家眷财产情况，从中发觉非法财产线索，追缴非法转移财产。再次，就是建立官员及其家眷财产公开制度，以接收社会和其它机关监督。 6、改革财政税收体制，增加地方财力，遏制执法腐败。 1995年以来，我们实施分税制，这对于增加中央财力，增强中央宏观调控能力，调动地方发展经济主动性起到了应有作用，但因为地方经济发展不平衡，分税制弊端已经表现，关键表现为欠发展地域执法经费短缺和财政赤字严重。地方政府及其部门为了改善财政情况，激励趋利执法，造成执法不公，执法腐败。为了改变因地方财政短缺而带来制度性执法腐败，改革现在财政税收体制就要必需，尤其对中西部欠发展地域。改革关键方向就是合适扩大地方税收所占份额，增加地方财力。 二、创新制度，严厉打击腐败 中国现在打击腐败制度尚不健全。要根本震慑腐败分子，遏制腐败行为，务必需创新打击腐败制度体系。 1、改革反腐败机关运作机制。 作为关键调查腐败行为，打击腐败分子机关纪委、监察和检察院反贪部门，在体制上运作不是很顺畅，关键表现为三个方面：一是这三个机关全部受双重领导，人事、财政、办公设施均受地方党政领导和支配，其独立性和抗干扰能力不强，其反腐败功效难以充足发挥。6二是现在“内部要求查处领导干部案件要经同级党委同意，而不少领导干部对反腐败要存在种种模糊认识，怕影响经济，影响政绩，影响声誉，有领导干部法制、纪律观念不强，习惯于以言代法（纪），以权压法（纪），使得纪检、监察、检察机关难以真正依法依纪办事，有线索不让报、有案不让查、触犯刑律未能依法惩处情况屡见不鲜，影响了反腐败力度和成效。”6笔者深为同意所引文章作者对现在反腐败机制存在弊端所作上述两个事实判定，不仅如此，现在实施廉政连带责任制更使得有些领导不愿意在当地方和部门进行深入反腐败工作，因为这会使她本人受到牵连，连带负担法律或纪律责任。三是反腐败机关权限划分不清问题。到底哪些案件由纪委调查，哪些案件由监察部门负责查处，哪些由检察机关来查处，要求不清楚，往往纪委和监察合署办公，使用“双规”（是指在要求时间和要求地点交代问题）“双指”（是指定时间和指定地点交代问题）方法，变相强制，进行案件调查，认为要追究刑事责任时，就将案件移交到检察院，由检察机关进行证据转换，依法定程序提出公诉。这么一个运作机制，一个问题就是将法定反腐败检察机关置于纪检和监察隶属地位，有违法治标准。其次是三个机关各自掌握查处标准不统一，可能存在扯皮事情，难以形成反腐败协力。再就是证据问题，纪委和监察没有刑事案件调查权，其取得证据不能用于刑事诉讼，等到检察机关进行证据转换时，又给被查处人留下很大翻供空间，给刑事追诉造成困难。还有就是因为现在纪委和监察部门查办腐败案件，要不要移交检察机关，标准是什么，由谁决定，对组成犯罪不移交要不要负担责任和由谁负担什么样责任，要求尚不明确，实践中以纪代刑问题就可能发生。最终是查处期限长，人力物力反复使用，效率不高，也损害被查处人正当权益。 对于现在这么反腐败机构及其运作机制，笔者认为有必需进行下述改革。第一，三机关实施垂直领导，人财物不由地方控制，增强她们独立性和抗干扰能力。第二，查不查处领导干部完全依据法律要求来办，无须向同级党委请示同意，因为法律代表了全党意志。第三，对于纪委、监察、检察机关在反腐败方面职权分工问题，笔者认为，还是应该确立检察机关为查办腐败案件关键机关，纪委和监察作为事前和事中监督关键机关。这是因为：首先这符合现行法律要求，检察机关含有查办腐败案件全部职权，而纪委、监察部门职权有限，比如这两个机关严格说来只有违纪调查权，并无调查刑事案件侦查权，她们不能对嫌疑人实施强制，她们对嫌疑人采取强制方法有违人权标准和法治标准。当然限于现行法律制度要求，检察机关受到传唤时间限制，因嫌疑人拒不交代问题，而不能进行调查时，能够请求纪委帮助调查，由纪委对嫌疑人（限于中共党员）进行“双规”。其次，要走出反腐败重刑主义误区，必需加强事前和事中监督，而由纪委和监察部门负担事前和事中监督，符合这她们职权特征。再次，由检察机关关键负担腐败案件调查，也不影响纪委和监察对腐败官员党纪和政纪追究。检察机关经过调查发觉被调查官员不组成犯罪，但需要追究党纪或政纪时候，能够将案件移交给纪委和监察机关，由她们追究党纪和政纪责任。有罪腐败官员经法院判决后，由她们追究党纪和政纪责任。现在理论界有种见解认为，为加强对腐败案件查处，借鉴香港和新加坡做法，将纪委、监察、检察机关反贪法纪部门合并，成立廉政公署，给予廉政公署以极大权威，负责查办腐败案件。笔者认为，这种主张不符合国情。因为中国共产党居于执政地位，数量庞大党员干部确实需要严格纪律约束，也确实需要一个像党纪律检验委员会这么职能机构存在，将现在纪委合并到廉政公署，是否再要成立一个纪委来？假如再要一个纪委，又何须合并呢？一样理由适适用于监察部门。问题关键是加强查办腐败案件机关政治地位和权威，所以在整合机构时，能够考虑检察机关职能进行分解调整，将其反贪和法纪部门独立，给予其极大权威性，并借鉴大陆法系做法，将检察机关刑事公诉职能附设于法院。 2、严厉刑罚制裁，提升刑法可操作性。 中国刑法对贪污罪、受贿罪要求了最高可判处死刑严厉制裁方法，这对于威慑腐败发挥了巨大作用，和此不相协调刑法要求就是巨额财产起源不明罪。凡被认定为起源不明巨额财产，不管数量有多大，最高只判处5年有期徒刑。巨额财产起源不明罪这么刑罚要求，实际上给腐败分之规避严厉刑法制裁提供了绝佳法律机制。新加坡刑法要求，凡不能说明正当起源巨额财产，均以贪污论处，这就显著提升了官员谋取非法财产法律责任，有力地震慑官员非法行为。新加坡这一刑事立法，值得我们认真借鉴。另外，为提升巨额财产起源不明罪可操作性，配套地要实施财产申报制度，经过补充刑法条款或进行法律解释，要求凡未申报财产均作起源不明财产。再就是官员起源不明财产应该包含其家眷收受起源不明财产。 修改刑法相关条款，增加要求贿赂犯罪严格刑事责任，增强刑法可操作性。在贿赂犯罪中，有谋取“不正当利益”这个用语。从法律解释学角度，这是个模糊用语，极难界定某个利益是否正当，如某包工头含有对应施工资质，为了取得某工程施工协议，维持职员生存和福利，而向发包方领导行贿，这里施工协议就极难解释为“不正当利益”。再如，长久分居夫妇，为了调动工作，而向相关领导行贿，也极难将此种情况下处理夫妻分居问题解释为“不正当利益”。但这些案例中行贿、受贿行为，是法律严禁行为，情节严重组成犯罪，是要追究刑事责任。这就出现一个问题，假如严格依据罪行法定主义，只要不能证实利益不正当性，就不能定罪处罚，显然，这就会放纵犯罪。这里关键就是行贿人不能向公职人员行贿这个客观行为，至于谋取利益是否含有正当性，并不关键。再如受贿罪中“为她人谋取利益”主观要件，不仅难以界定，6而且也有违官员应为民谋利权力运作要求。问题关键是受贿罪组成不在于“为她人谋取利益”这个主观要件，而在于客观上在公务活动中收受她人财务这个行为。所以，贿赂犯罪组成要件中，能够不要求是否有“谋取不正当利益”、“为她人谋取利益”这么主观要件，只要客观上实施了刑法严禁行为，就能够认为组成犯罪。这就严格刑事责任。至于利用职务便利其它犯罪，如渎职罪等，主观要件并不关键，能够不作为犯罪组成要素，而将这类犯罪要求为严格责任。 笔者认为，对于贪贿性质犯罪，因为侵害是公职人员职务廉洁性，公职人员有这种犯罪，即表明其不含有担任公职道德素质，在认定其犯职务犯罪判处主刑同时，就应附加剥夺政治权利，以维护公共职务廉洁性。至于非职务犯罪，则可不附加剥夺政治权利。 3、改革反腐败刑事追究程序规则。 现行刑事调查程序对于反腐败有很不利一面，关键问题有：一是传唤时间不超出12小时要求。因为贿赂犯罪在证据上没有物证和第三者证人，关键靠口供定案，只要嫌疑人能顶住这12小时传讯，检察机关就必需放人，这么就难以对腐败分之形成强大思想压力，促其交代犯罪事实，严重束缚了侦查机关手脚。6腐败单行立法，改革这些程序制度，对于搞好反腐败工作意义重大。二是技术侦查手段受到限制。对于电话监控，检察机关就不能进行，只能经过公安机关来实施，这就有可能泄密，所以给予检察机关以技术侦查权甚为必需。三是没有建立有效奖励和保护举报人和证人制度。贪贿案件中举报人举报对于发觉案件线索和调查取证极为关键，为搞好反腐败工作，一定要激励举报。可现在我们在激励举报、保护举报人方面作得很不够，有时举报材料还会落到被举报人手里，非但案件难以继续查下去，举报人也会遭受被举报人打击和报复。贪贿案件中举报人往往又是关键证人，建立保护举报人和证人制度，对于揭露和证实腐败行为，打击腐败分子十分关键。 【参考文件】 1许道敏、陈正云.制度反腐败论J.法学家，1999(6). 2原福州市政法委书记，被“双规”，其腐败问题正在调查和处理中。 3这方面报道网上四处可见，兹录几条于下：“天府热线”（最终访问日期9月10日）报道，陕西省扶风县农民郭廉子、郭广林和郭宏谋因村委选举和村财问题上访，而于6月被扶风县法院判刑。11月被宝鸡市中级法院依法宣判为无罪，并给予释放。“中华网”（最终访问日期9月10日）报道，河南省唐河县五位农民上访竟被判刑。 4朱孝清.改革是遏制腐败根本性方法J.法学，(5). 5彭心安.目前反腐败体制路径J.中共福建省委党校学报，(7). 6朱孝清.改革是遏制腐败根本性方法J.法学，(5).