关于提高跨部门综合监管成效的路径研究.pdf

价格监管中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期8关于提高跨部门综合监管成效的路径研究宋平生赵剑萍张一欣佘殿福2023 年 2 月 17 日，国务院办公厅发布了关于深入推进跨部门综合监管的指导意见，这意味着跨部门综合监管地位更加突出，进一步提升跨部门综合监管成效就显得十分重要。一、镇江市在跨部门综合监管上的主要实践 镇江市以“跨部门双随机”联合检查为主要形式积极开展跨部门综合监管实践，自 2019 年开始至2023 年 10 月，全市 228 家部门开展了 4916 项跨部门联合检查，跨部门联合检查呈逐年增多的趋势。（一）联合整治熔喷布生产销售疫情期间口罩需求旺盛引起熔喷布行业无序生产，熔喷布不但价格高企，且质量良莠不齐，导致口罩质量、价格等问题不断出现。针对这种状况，市场监管局联合公安、消防、环保、发展改革等 9部门开展专项整治，对下辖扬中、丹阳等地熔喷布生产销售主体实施了以价格和质量为核心内容的联合检查。（二）联合整治公共停车场行业针对领导对公共停车领域腐败行为的批示，镇江市积极行动，市公共停车管理办公室牵头，市场监管局、发展改革委、城管局、财政局等部门参与，对全市公共停车领域实施了包括价格行为在内的专项整治。（三）联合整治墓地建设及殡葬收费行为墓地价格高、殡葬收费乱，群众意见多。针对这种情况，2021年，镇江市民政局牵头，市场监管局、发展改革委、自规局、财政局、住建局等部门参与，对全市范围内的墓地建设和殡葬收费实施了专项整治，查处其中以价格违法行为为代表的违法违规行为。（四）联合检查粮食收购事宜每年在粮食收购季节，由市发展改革委牵头，市场监管局、农业农村局、财政局等部门组成联合检查组，对粮食收购主体的价格政策公示、称重器量具、库容准备、收购资金等进行检查，促进最低收购价等国家粮食收购政策有力落实。（五）联合整治校外培训机构根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见，教育局牵头成立由市场监管局、发展改革委、民政局、公安局等部门参与的联合整治机构，规范学科类校外培训机构，强化收费监管。（六）联合整治医疗美容行业针对医疗美容行业乱象丛生、消费者投诉较多、社会上要求整治呼声较高的情况，镇江市由市场监管局牵头，卫生健康委、公安局等 11 部门参与，对医疗美容行业实施了以价格行为、广告宣传为主要内容的联合整治。（七）联合规范预付卡消费为保护消费者合法权益，规范涉预付卡消费经营行为，镇江市由商务局、市场监管局、金融管理局、教育局、体育局、科技局、发展改革委等部门建立预付卡管理联席会议制度，对涉预付卡事宜实施了多部门联合监管，强化了对预付费的安全监管。（八）联合检查农业生产资料每年在种子、化肥、农药等农资大量使用的春耕秋播时段，农业农村局联合市场监管局等部门对全市农药、化肥、种子等农资的质量及销售行为进行巡查，规范农资销售主体的明码标价等价格行为，查验农资来源及质量状况，查处假冒伪劣农资。（九）联合检查商品房销售行为2021 年，市场监管局联合发展改革委、住建局，对市区商品房销售行为实施联合检查，查看在售商品房有无履行价格备案手续、所有房源有无全部公示、有无按照有关要求进行明码标价、销售过程中有无虚假宣传和不规范用语等情况。（十）联合落实长江禁渔措施根据国家和江苏省关于长江十年禁渔工作方案，成立“镇江市长江禁捕退捕工作领导小组”，农业农村局、市场监管局、公安局、民政局、财政局、价格监管中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期9人社局、发展改革委等部门为成员单位，联合推动长江禁捕退捕工作在镇江市落实。二、跨部门综合监管分类（一）按工作方式划分按工作方式划分为联席会议式、领导小组式、联合检查执法式跨部门综合监管。1.联席会议式跨部门综合监管。相关部门建立联席会议制度，通过联席会议部署监管工作，然后由成员单位按照分工开展职责范围内的监管任务。一项监管事项如果涉及的部门比较多，而且是长期的、常规的工作，往往采用这种监管方法，如镇江市对预付卡消费、校外培训机构等的监管。2.领导小组式跨部门综合监管。为了一个监管事项专门成立一个领导小组或专项整治办公室，体现对该监管事项的重视，促进具体工作有效落实。在工作方式上领导小组式与联席会议式有些类似。镇江市长江十年禁渔、医疗美容行业专项整治采取的就是领导小组式跨部门综合监管。3.联合检查执法式跨部门综合监管。为了某个监管事项，多个部门人员依据部门职责短时期内对同一个市场主体同时开展检查执法活动。如镇江市开展的联合检查农资、联合检查粮食收购、联合整治公共停车资源等都是联合检查执法式跨部门综合监管。在联席会议式和领导小组式跨部门综合监管中的某个阶段也可能会采取多部门联合检查执法活动。（二）按所需时间长短划分按所需时间长短可划分为长期的跨部门综合监管和一次性的跨部门综合监管。1.长期的跨部门综合监管。该种监管一般时间都比较长，没有明确的终止时间，比如对预付卡、长江禁捕、校外培训机构、传销行为、养老诈骗行为等的监管都是长期的跨部门综合监管。该种监管多数建立联席会议制度或成立领导小组。2.一次性的跨部门综合监管。该种监管多是为了一个具体的临时性的监管任务而实施，有明显的时间性，随具体检查执法任务完成而结束。如镇江市开展的农资联合检查、粮食收购联合检查、商品房销售联合检查、公共停车资源专项整治、墓地和殡葬收费专项整治、熔喷布专项整治等都属于一次性的跨部门综合监管。（三）按参与检查部门层级多少划分按参与检查的部门层级多少可划分为单一级别的跨部门综合监管和上下级协同的跨部门综合监管。1.单一级别的跨部门综合监管。该种监管是由同一个级别的多个部门联合开展，发现的违法违规行为由该级别部门自己处理。如镇江市商品房销售跨部门综合监管就是由市市场监管局、发展改革委、住建局三部门联合开展的监管，检查、整改、处罚事项全部由市级层面自己负责。2.上下级协同的跨部门综合监管。该监管是至少涉及两个级别部门开展的监管，上级部门到下级部门属地进行检查，问题整改及对违法行为的处罚由属地部门实施。如镇江市开展的公共停车领域专项整治、墓地和殡葬收费行为专项整治等都属于这种监管方式。（四）按任务发起方式划分按任务发起方式可以划分为上级部门发起的跨部门综合监管和本级部门发起的跨部门综合监管。1.上级部门发起的跨部门综合监管。该种监管一般由多个国家部门以联合发文形式下达，相关下级部门按照上级部门要求实施。该种综合监管具有较强刚性约束，下级部门联合起来比较容易。如墓地建设和殡葬收费行为整治是由民政部、国家发展改革委、国家市场监管总局、财政部、自然资源部等部门联合发文的，自然就由各地相关部门联合检查，任何部门都不能拒绝参与。2.本级部门发起的跨部门综合监管。该种监管一般就某项具体事情由牵头部门发起，协调相关部门参与。如镇江市公共停车资源专项整治就是市本级发起的，市城管局（停车管理办公室）牵头，协调市场监管局、发展改革委、财政局等部门参与。本级部门发起的跨部门综合监管在协调上不如上级部门发起的容易，尤其是垂直管理单位较难协调。三、跨部门综合监管的几个特性（一）检查主体具有多家性参与监管的政府部门至少有两个，多的有七八个甚至十多个，凡涉及的部门原则上都可以参与，如医疗美容行业综合整治，镇江市级层面有市场监管、卫生健康委等 11 家部门参与。（二）检查事项具有多面性对同一个市场主体检查的事项是多方面的，不是单方面的。比如对墓地建设的跨部门综合监管，既要查价格是否违规，同时还查墓穴建设是否超标准、用地是否违规等。（三）检查行为具有高震慑性对市场主体的震慑力，多部门联合检查比单个部门检查要高，市场主体主动配合检查的意识明显增强，故意不配合检查的现象较少。（四）检查时间具有受限性价格监管10中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期多部门联合检查是统一行动，对被检查单位或部门的检查都要尽快迅速完成，整个检查组不能因为一个部门的检查而在同家单位花费过多时间。（五）检查队伍具有庞大性部门单项检查，检查人员多为二人或者三四人，而跨部门联合检查，检查人员五六人是常态，七八人甚至十余人也有可能，比单个部门检查队伍要庞大。（六）检查人员具有易变性跨部门联合检查一旦启动，正常情况下不能中途停下，但参与部门人员却有可能因为生病或有更重要更紧迫的任务而没法继续检查。为确保联合检查持续实施，中途不宜频繁换人。（七）检查组织具有不易性参与检查的部门越多沟通协调、掌控检查节奏、车辆等后勤保障也就越难；部门越多、队伍越大，在组织实施中出现变数的几率就越大。四、跨部门综合监管取得的成绩（一）促进了监管责任落实一些牵涉到多个部门职能且监管边界不太清晰或有重叠的问题，在监管责任上极易发生推诿扯皮，通过实施跨部门综合监管，监管责任基本得到了落实。一些比较棘手的问题基本纳入监管轨道，如对预付卡、校外培训、长江禁渔等疑难重大事项实现了有单位管。（二）增强了检查执法权威有的部门虽然有管理权但缺少检查执法队伍，通过跨部门综合监管，借助于其他部门的检查执法力量弥补了不足。同时，多部门联合执法检查对监管对象产生了更强威慑力，促进了监管对象有效配合工作。（三）减少了对市场主体干扰多部门联合检查执法客观上是“进一次门查多项事”，与各部门单独检查执法相比，政府部门检查执法次数有所减少，市场主体因政府部门执法检查受到的干扰有所降低，因而有更多的时间和精力用在生产经营上。（四）提高了整体工作效率对一个监管对象，实施跨部门综合监管，多个部门共同去一次就完成了任务，若是各部门各自单独检查，时间上不集中，完成全部检查任务所需时间跨度相对比较长，在整体工作效率上单个部门监管没有跨部门综合监管高。（五）降低了检查执法成本检查执法需投入车辆、人力等成本，跨部门综合监管相较于各部门单独监管，可减少投入成本，一定程度上减少了行政经费开支。五、跨部门综合监管存在的问题不足及成因（一）综合程度不高1.组织不得力，综合监管没能落实。名义上开展的是跨部门联合检查，但事实上一些部门没有派出检查人员，最终造成只有牵头部门一个部门检查，综合监管目的没有实现。2.出工不出力，综合监管打折扣。虽然实施的是跨部门联合检查，但一些参与部门对工作没有认真思考或派出的人员不熟悉相关业务，在实际检查过程中出工不出力，使监管综合性打了折扣。3.分组不聚力，事实不综合。分组不科学一定程度上削弱了联合检查的作用和意义。如在墓地建设殡葬收费专项整治中，市场监管局、财政局、发展改革委、自规局等都只派了一个人，却分成了两个组，这就造成了每个组的人员都不齐全，一定程度上降低了监管综合性。4.协作不给力，综合监管流于形式。有的部门为完成跨部门联合检查任务，敷衍考核，凑数性质地开展跨部门联合检查，这种性质的跨部门综合监管质量得不到保证。5.沟通没用力，综合监管难发力。部门间前期没充分沟通，对联合检查对象的情况缺乏深入了解，实际上除牵头部门外，其他部门并不需要现场检查，造成联合检查基础先天性缺失。（二）取得的工作成效被打折扣1.执法成效相对不高。从价格和收费检查角度来看，跨部门联合检查执法成效不高。如在墓地建设殡葬收费专项整治中，市场监管部门只能从表面上看一下明码标价是否规范、相关收费政策有无公示。是否有违规收费则需要查看相关文件及财务资料，而这需要较长时间，在跨部门联合检查中基本无法做到。2.检查形成案件相对少。由于多部门联合检查大都时间紧张，在一家单位不能深入进行检查，只能发现一些表面问题，对这些问题大都是当面指出，现场责令整改。检查不能深入，发现和形成案件就较少，大案件更少。（三）执法程序存在出错风险行政执法程序上要求执法人员必须不少于两人，但在跨部门联合检查执法中，除牵头部门外，其他部门大都派一个人，比如在公共停车资源专项整治和墓地殡葬收费专项整治中，除牵头部门外，市场监管局、发展改革委等部门都是派出一个人，市场监管局是执法部门，一个人检查执法，程序上价格监管11中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期存在错误。（四）实际操作中存在制约因素1.各部门上下级不够协同。在上下级协同跨部门联合检查中，有的部门上下级没有同时参与进来；有的县一级只有牵头部门参与，其他部门没有参与，特别是县一级市场监管局没有参与进去，造成一些问题无法迅速有效整改。2.各部门检查速度快慢不一。各部门检查内容、方法不一样，检查难易程度也不一样，所需时间相差很多，有的部门看一眼就行了，有的部门却需要查看各种台账资料。几个部门在一个单位同时检查，有的部门闲着没事做，有的部门却忙不过来。3.各部门执法办案权不一致。随着行政执法改革，检查办案权限出现了多样化，有的部门没有执法办案权限，有的部门市县两级都有执法办案权，有的部门执法办案权大部分放在县一级，市级仅留小部分。不同部门之间执法办案权的有无、大小都影响跨部门综合监管的组织实施和成效大小。（五）“五缺”现象较为突出1.缺乏总牵头监督部门。近些年开展的跨部门综合监管工作基本上处于一个自发的无序的状态，在一个行政区划内没有总牵头部门，效果如何也没有哪个部门监督问责，工作成效完全取决于具体跨部门综合监管事项牵头部门，但这个牵头部门对协同参与部门的工作基本没有影响力和话语权，也不会主动干预。2.缺乏相应规章制度。跨部门综合监管任务如何发起、检查如何组织、问题线索如何交接、整改落实由谁负责、综合监管成效如何评价等具体事项没有相应的规章制度进行规范，一切完全由具体监管事项的牵头部门自己决定，造成工作的规范化、标准化、可监督化程度较低。3.缺乏主体责任意识。协同参与部门的监管责任主体意识远没有牵头部门强，对综合监管中能不能发现问题抱着无所谓的态度，在研究工作力度上远没有单部门专项检查上大，个别单位派出的人员业务能力较差或者不懂业务，不愿担责。4.缺乏问题处理机制。跨部门联合检查中发现问题的督促整改是由牵头部门负责还是由相关职能部门负责，是由市级部门负责还是由辖市区部门负责，是口头交办还是书面交办，缺乏一个处理机制。5.缺乏质量保证机制。尽管近几年跨部门联合检查数量逐年明显上升，但个别部门单个检查次数还是比较多，从市场主体的角度来看，政府部门检查整体上偏多、偏频繁的现象没有根本改变，跨部门综合监管尚未形成质量保证机制，市场主体获得感不够明显。六、提高跨部门综合监管成效的方法路径（一）提高思想重视程度1.提高思想认识。跨部门综合监管是国家大力倡导和推动的重要工作，国务院办公厅专门发文要求全国各地深入推进。各级政府部门要认真加强学习，深入领会掌握国家推进跨部门综合监管的精神，从加快转变政府职能、提高政府监管效能的层面看待跨部门综合监管的意义；从降低市场主体制度性交易成本，进一步优化发展环境的角度看待跨部门综合监管的作用；从讲政治的维度看待跨部门综合监管工作的影响。2.建立专项整治制度。无论是联席会议式还是领导小组式跨部门综合监管，牵头部门都要对监管事项建立具体的工作制度，确保在跨部门综合监管期间各个部门的工作有序有效落实。通过工作制度增进工作预见性和计划性，更好地提升工作成效。3.计划制定要精准。哪些事项需要实施跨部门综合监管，各部门在认真研究基础上列出清单。对本部门牵头的跨部门综合监管事项制定详细年度计划，并提前通报相关协同部门，使每个部门都能有充分时间进行准备，避免仓促检查。4.协同配合有力度。对协同监管事项给予足够重视，相关职能处室要深入思考，对本部门负责事项查什么、怎么查，制定详细工作方案。对综合监管派几个人、派哪个人做到综合考虑，确保派出人员能够充分胜任工作。（二）增强积极主动性1.转变思想。以前的跨部门综合监管主要是解决问题，是为某一项涉及面较广且单部门无法有效监管而采取的监管，可以说是被动式监管。下一步的跨部门综合监管应既注重解决问题，更注重降低制度性交易成本，由被动式向主动式转变，各部门要主动考虑在日常监管中如何联合其他部门共同实施。2.行动要有力有效。以 2023 年 2 月 17 日国务院办公厅发布关于深入推进跨部门综合监管的指导意见为界，跨部门综合监管以前的可以说是自发的，以后的是国家大力推进的，这就要求在工作上要更主动、更有力、更有效，落实到具体工作上就是跨部门联合检查次数要比以前更多，能联合检查的则联合。（三）综合提升工作质量1.一专多能强基础。跨部门综合监管的本意是“进一次门查多项事”，这就需要检查人员是多面手。价格监管12中国价格监管与反垄断2024 年第 4 期检查人员一专多能的素质离不开平时工作技能培训，每个单位要让检查人员在工作中经历多岗位锻炼，掌握多方面知识技能，使其具有检查多项事的资格和能力。2.强化考核铸保证。建立跨部门综合监管考核制度，在一项跨部门综合监管工作结束后，工作人员要向单位报告综合监管实施情况，重点报告发现了什么问题，采取了什么处理方法，对工作有什么合理建议，避免自己单位派出的人员在综合监管中出工不出力。3.实施通报促主动。跨部门综合监管牵涉面较广、社会影响大，各方面比较关注，在任务完成后或进行到一个重要阶段时，牵头部门应制作一个情况通报，使相关部门能够了解到工作开展情况，尤其是该部门工作人员表现情况，使好的得到表扬，差的受到督促，促进工作人员在跨部门综合监管中认真履职。4.运用数据展成效。跨部门联合检查执法的成效主要体现在发现和查处的违法违规案件数量等关键数据上，在总结工作和通报情况时要注重数据运用，尤其是案件数量、案值金额、处罚金额等关键数据，通过数据大小反映工作成效，少用或不用笼统性的语言描述。（四）优化组织保障工作1.执法人员要派足。派出多少人员应根据具体检查任务轻重、时间长短等情况而定，如果检查任务紧急，需要分几个组同时开展检查，每个单位就需多派出几个人员，使每个组里面都有每个职能部门的人员。派出人员数量牵头部门要事先与协同部门沟通协商，确保人员能够足量落实。2.人员分组要合理。要不要分组以及怎么分组要根据人员数量而定，如果每个职能部门都是一人，就不适合分组。若要分组检查，每个职能部门都应至少安排两人，否则分组就不科学，就在一定程度上丢掉了跨部门联合检查执法的本意。3.办案级别要统一。如果部门市县两级都有执法办案权的话，要明确执法办案是市级还是县级，要统一到一个级别，不能有的是市级，有的是县级。统一为县级的，就要通知县级部门安排人员参与检查执法工作，为查处违法行为和整改问题做好准备。4.事前沟通要充分。在跨部门综合监管实施前，牵头部门要与协同部门进行充分沟通，了解每个部门在综合监管中能查什么、要查什么，对每个部门工作的难易程度和所需时间多少做到心中有数，合理安排。5.整改责任要明确。对问题整改是市级部门负责还是县级部门负责，是牵头部门负责还是职能部门负责，必须明确。明确由县级部门负责整改的，市级部门要有书面的规范化的问题交办单，县级部门要在规定的时间内向市级部门书面规范化报告问题整改情况。6.制度运行要常态。跨部门综合监管任务实施联席会议制度的，联席会议要定期召开，牵头部门要及时部署工作任务，参与部门要按照分工认真做好职责范围内工作。联席会议办公室要做好对相关工作任务的督办，确保相关部门承担任务按期落实。（五）强化监督监察工作1.明确总牵头监督部门，强化主体监督。在市、县行政辖区分别明确一个总牵头总监督部门，实施规范科学管理和有力有效的监督，改变以往无责任监督主体的窘境，确保跨部门综合监管工作的质量成效。2.建立标准化工作流程，强化流程监督。一项跨部门综合监管工作一般要经过任务发起、制定方案、组织实施、工作总结、报送信息、通报情况等环节，把这些环节固定下来，形成一个标准化流程，就能为跨部门综合监管工作提供一个参照依据，实施规范化、标准化管理，为取得良好成效提供有力保证。3.实施闭环化管理方式，强化过程监督。跨部门综合监管工作流程缺少任何一个环节都会削弱工作成效，牵头部门要重视流程闭环化管理，把每一个环节做优。协同部门对派出人员也要实施闭环化管理，既要掌握人员行踪，也要掌握工作质效，及时解决工作中出现的问题。4.明确信息报送义务，强化责任监督。明确牵头部门要向信用管理部门报送监管事项中发现的违法违规信息，使信用管理部门及时更新市场主体信用状况。信用管理部门要对跨部门综合监管牵头部门提出报送监管信息相关要求，并督促牵头部门严格落实。5.引进共治共管思维，强化社会监督。对一些重要重大的跨部门综合监管事项要邀请新闻媒体跟踪报道，或在取得一定成果后召开新闻发布会通报监管情况，使跨部门综合监管事项为社会所知。纪检监察部门要适时向监管对象了解情况，查处跨部门综合监管中的形式主义、官僚主义、不作为、慢作为、乱作为现象。总牵头部门要准确掌握市场主体对跨部门综合监管的真实感受和想法，对跨部门综合监管工作及时进行调整优化。（作者单位：江苏省镇江市市场监督管理局，宋平生系该局党组书记、局长；赵剑萍系该局党组成员、副局长）