基于生态环境质量改善的预防性环境公益诉讼制度完善研究.pdf

137 法 治 区域治理 RULE OF LAW 基于生态环境质量改善的预防性环境 公益诉讼制度完善研究 熊黎 西南石油大学法学院 摘要：预防性环境公益诉讼制度是指相关行政机关、人民检察院或有关组织对于具有损害社会公共利益重大风险（危险）的污染环境、破坏生态的行为，可向法院提起公益诉讼的一项防患于未然的新兴保护环境利益的制度。构建预防性环境公益诉讼既是对生态环境质量的改善，也是对生态环境损害的预防。然而，该制度目前面临着预防性环境行政公益诉讼理论缺失，预防性环境民事公益诉讼体制不顺、诉讼运行机制不畅等问题。因此，为防治生态环境遭受损害、持续改善生态环境质量，应尽早完善预防性环境公益诉讼制度涉及的具体问题。具体而言，需要构建预防性环境行政公益诉讼，针对预防性环境公益诉讼当中的立案条件、原告资格以及救济方式等问题进行制度完善。关键词：生态环境质量；环境公益诉讼；预防性环境公益诉讼 中图分类号：D91 文献标识码：A 文章编号：2096-4595(2023)25-0137-03 作者简介：熊 黎，生于 1997 年，女，汉族，四川凉山州人，硕士研究生，研究方向为行政法、环境法。引言 2020 年 10 月 29 日，中国共产党的第十九届中央委员会第五次全体会议通过了中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议（以下简称 建议），建议 提出持续改善环境质量，而持续改善环境质量的重点任务和主要举措将从大气、水、土壤污染防治以及生态环境保护 4 个方面入手。在生态环保场域内，“云南绿孔雀案”系我国预防性环境公益诉讼发生的典型案例。在整个案件审理过程中，审判人员严格贯彻“保护优先、预防为主”的原则，突破了传统侵权损害救济中“无损害即无救济”的理念，使得我国环境法面临“从后果控制到风险预防”的转型1。该案件将生态环境保护的阶段从事后提前至事前，避免了生态环境遭受损害，为我国在生态环境保护领域的预防性环境公益诉讼制度发展提供了审判经验。因此，本文将以生态环境质量改善为场域，初步探析完善预防性环境公益诉讼制度设计的具体问题。一、在生态环境质量改善场域，亟需预防性环境公益诉讼制度 近几年，我国逐渐重视生态环境质量改善领域内的预防性环境公益诉讼，但目前我国关于预防性环境公益诉讼制度仍在立法上存在漏洞、理论上存在缺失的问题。为防治生态环境遭受损害、持续改善生态环境质量，应尽早完善预防性环境公益诉讼制度涉及的具体问题。（一）无预防性环境公益诉讼制度，生态环境的损害后果不可弥补 环境民事公益诉讼制度建立于 2012 年修改后的 民诉法 和2014 年修改后的 新环保法。2014 年，以肖建国教授2、汪劲教授3为代表的学者在理论上肯定了环境公益诉讼的预防功能。根据功能不同，环境公益诉讼目前主要被划分为预防性环境公益诉讼和救济性环境公益诉讼。以“福建南平生态破坏案”这一典型救济性环境公益诉讼为例，可以看出此种环境公益诉讼存在以下缺点：其一，不符合环境法基本理念；其二，不利于保护公民程序性环境权4。生态环境的损害往往具有不可逆性，事后补救不仅会影响国家经济发展，更甚于出现最坏的结果是完全无法挽救。5因此，为防治生态环境质量的下降而引发不可逆的生态环境损害，环境法应当注重事前预防，早日推进完善预防性环境公益诉讼制度的具体问题。（二）预防性环境公益诉讼制度的确立是我国生态环境司法保障的必然之路 在已有的司法实践中，公认的预防性环境公益诉讼案件包括“五小叶槭案”、“中石油云南炼油案”、“回龙山水电站建设案”以及“云南绿孔雀案”。以上生态环境司法保障实例，充分 138 法 治 区域治理 RULE OF LAW 说明确立预防性环境公益诉讼制度是我国环境法司法保障的必然要求。在法律关系客体上，环境公益诉讼中的客体是生态环境利益，这关乎相应的生态环境圈里的每个公民的权益、每个物种的生存发展、整个生态圈的循环，必须对此进行全面的有效保护。在诉讼程序过程中，自向法院提起诉讼起，原告因无利害关系、不符合受案范围等诉讼体制不顺以及取证困难、执行困难等运行机制不畅等原因，错失最佳预防生态环境损害的时机。在判决结果上，即使原告的诉讼请求被法院支持，但因损害结果已经实际发生，判决结果也不能改变生态环境损害现状。因此，从司法保障来说，在生态环境质量场域，预防性环境公益诉讼制度的构建是极为必要的。二、我国预防性环境公益诉讼制度现状及困境 在持续改善生态环境质量的场域中，预防性环境公益诉讼制度是一项极为重要的法律载体和司法措施，但目前该制度在我国面临着预防性环境行政公益诉讼理论缺失，预防性环境民事公益诉讼体制不顺、诉讼运行机制不畅等问题。（一）预防性环境行政公益诉讼存在空缺状态 当前，根据我国的现行法律和司法实践可知，我国的预防性环境公益诉讼仅仅指的是预防性环境民事公益诉讼。因我国法律对预防性环境行政公益诉讼暂时没有明确规定，其在规定上处于缺失状态。在我国环境法中，公共利益的代表仅指政府，其作为我国一切与公共环境权益相关的事务领导者、管理者、组织者，毫不怀疑其具有保护环境的职责。6另一方面，即使是预防性环境民事公益诉讼案件，也伴随着相关行政机关的违法行为或不作为。如行政机关存在的对于环境规划、环境影响评价、污染物排放标准等制度的制定、判断、审批不严谨；对于执法监督的履职不当、履职不能甚至怠于履职等问题。因此，根据行政法中权责统一原则中“行政机关有权必有责”，针对行政机关的行政行为提起预防性环境公益诉讼也是极为必要的。（二）预防性环境公益诉讼的立案条件过度朦胧 通过我国的法律规定和司法实践，目前整个预防性环境公益诉讼仅是一个抽象概括的概念，其具体内容是没有明确的法律规定的。因此，对于立案条件和受案范围而言只出现于司法实践中。基于对环境公益诉讼的预防功能的考量，我国现行法律中对于立案要求仅仅抽象概括为预防“重大风险”，并未明确其中的具体内涵、认定标准。通过对比美国的环境公益诉讼制度的立案条件，我国的法律是否表明我国仅预防“重大环境风险”，不预防“环境危险”呢？显而易见，我国对于预防性环境公益诉讼制度的起诉、受理、立案是存在立法漏洞的。（三）预防性环境公益诉讼的原告资格限制过多 我国预防性环境公益诉讼制度关于起诉主体的立法规定散见于民诉法 新环保法海洋环境保护法以及相关司法解释中。但关于环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的起诉主体略有不同，二者的起诉主体虽然都包含检察院，但前者还包括了政府相关负责部门和社会组织。根据我国的司法实践及研究发现，至今为止环境公益诉讼案件出现过不少问题，其中有两个尤为突出。第一个问题是，符合条件的有关环保组织经常被无理由认定为无权提起相关预防性环境行政公益诉讼。比如，“大连市环保志愿者协会诉中石油燃料油有限责任公司”案。第二个问题是，公民在环境公益诉讼中的原告主体资格被排除了。这一规定固然剥夺了一些公民个人的提起诉讼的基本权利，但一直以来，关于环境公益诉讼案件是否应当赋予公民起诉权，我国学界多有争议。所以，预防性环境公益诉讼的原告资格范围本就过于狭窄，这两个存在已久的问题使其范围更受限制，这并不利于我国司法对于预防性环境公益诉讼问题的解决。（四）预防性环境公益诉讼的救济方式寥寥可数 我国目前的立法对于预防性环境公益诉讼的救济方式的规定是较为匮乏的，并不足以满足解决现有问题。这些问题主要表现在两方面：一方面，缺乏专门的责任承担方式。检察公益诉讼案件中的责任承担方式并非均可直接适用于预防性环境行政公益诉讼案件中。而对于行政机关而言，也不能以民事诉讼中的责任承担方式对其进行制裁。另一方面，现已规定的救济方式并不能达到完全防治生态环境损害的效果。目前，仅包括停止侵害、排除妨碍、消除危险等需要实际存在环境损害后果才能适用的方式，对于提前预防的救济方式则并没有对应的相关规定。但因预防性环境公益诉讼案件往往涉及较复杂的举证环节和较专业的论证环节，若等待作出审判结果后再救济，无法使得环境得到真正的保护。三、完善生态环境质量改善场域的预防性环境公益诉讼制度路径（一）构建预防性环境行政 139 法 治 区域治理 RULE OF LAW 公益诉讼制度 以“五小叶槭案”为例，若生态环境主管部门能以预防性环境行政公益诉讼对环评工作中的审批不严谨这一行为进行纠正，从源头消除五小叶槭受损的风险，更能节约诉讼成本、诉讼资源。因此，应当将预防行政行为纳入预防性环境公益诉讼案件的受案范围中，同时设置与之配套的法律依据、具体措施。其次，为避免行政权与司法权的冲突，应从二者的关系入手，合理定位该诉讼的性质，并整理清楚在环境风险规制中行政机关与司法机关的优势、劣势，从而实现两个权利的良性互动。（二）明确预防性环境公益诉讼立案条件 从上述分析得知，完善我国预防性环境公益诉讼的立案条件，需要根据生态环境损害的程度不同，将预防对象划分为“环境危险”和“环境风险”。而厘清立案条件的核心在于二者是否能被明确为可诉对象以及具体内涵外延。因此，一是建议将预防“环境危险”明确为环境公益诉讼案件的立案条件。因为“环境危险”一般是指可以通过自然科学技术分析到的必将在一定时限发生的生态环境质量影响因子。在诉讼中，此种危险更易举证，原告可以按照所处阶段不同，采取不同的方法提起诉讼。比如分别在不利于生态环境质量发展的项目决策、建设、运营阶段，依据环境规划制度与环境影响评价制度、环境影响评价制度与“三个同时”制度、排污许可制度与污染物排放标准制度来提起诉讼。4二是建议法院立案时适度认定预防“环境风险”。因为根据现行的科学技术推断，难以在项目运行的过程中排除降低生态环境质量的情形，故“环境风险”较“环境危险”而言，其带来的生态环境损害危险性更强，甚至于更不可弥补。因此，法官可以凭借单一基础对象环境本身考量其内涵7。（三）扩大预防性环境公益诉讼的原告主体资格 针对我国目前环境公益诉讼案件出现过的主体相关问题，第一，建议扩大有关组织的诉权。根据域外司法实践，享有环境公益诉讼诉权的有关组织提起诉讼不仅能够节约我国诉讼成本，还能对环境保护治理起社会督促作用。同时，为节约司法成本，可以对有关组织提起诉讼设置前置程序，比如提起诉讼以前必须书面通知有关环保行政机关，优先通过行政手段解决生态环境相关问题，由此避免司法权与行政权冲突8。第二，赋予公民提起预防性环境公益诉讼的主体资格。同时为避免公民滥用诉权，应当设置与诉权相匹配的起诉前置程序制度。例如，公民已向相关环保行政机关举报相关违法行为，但未被处理、或超过法定期限未处理、或被行政机关驳回等情形，公民才享有预防性环境公益诉讼的起诉权。（四）创设环保禁止令为预防性环境公益诉讼救济途径 我国现有救济方式不够完善，并不能完全避免环境利益受损的问题，应参考美国的一些立法实践，在我国立法中创设环保禁止令制度4，从问题源头上进行遏制，比之事后救济中的损害赔偿责任，有其重大的先进性，从而也能建立起我国环境公益诉讼的预防功能，更好的完善环境公益诉讼制度。我国关于环保禁止令制度主要体现为临时性或用于诉前行为保全，并未从根本上阻止危害环境行为的发生。所以，永久性禁止令就显得格外重要，对于一些严重危害环境公共利益的行为应该永久禁止才能保护其法益不受侵害，从而最大程度保护环境利益。总之，永久性禁止令的设立对于我国环境公益诉讼而言，是紧急且迫切的。从实践来说，禁止令适用于所有的预防性环境公益诉讼。在一些重大且急切的环境问题上，提前采取预防措施总好过事后的补救措施，因为有些环境一旦被破坏，几乎无法恢复到原有状态，解决问题首先考虑的应是从源头上出发，事后补救只是一种补偿的办法。但对于永久性禁止令的发布，也需要慎重考虑，因为这关系到环境与经济之间的平衡，并不能极端地只追求一种结果的实现而忽视另一方面。所以在禁止令的发布问题上也要力求实现环境保护与经济效益的平衡。参考文献 1 吕忠梅.从后果控制到风险预防中国环境法的重要转型J.中国生态文明,2019,(01):10-14.2 肖建国,黄忠顺.环境公益诉讼基本问题研究J.法律适用,2014(04):10-11.3 汪劲.环境法学M.北京:北京大学出版社,2014:330.4 吴凯杰.论预防性环境公益 诉 讼 J.理 论 与 改 革,2017,(03):146-161.5 李艳芳,李斌.论我国环境民事公益诉讼制度的构建与创新J.法学家,2006,(05):101-109.6 刘紫意.预防性环境公益诉讼研究D.辽宁大学,2020(01).7 张洋,毋爱斌.论预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”的司法认定J.中国环境管理,2020,12(02):138-144.8 胡静.环保组织提起的公益诉讼之功能定位兼评我国环境公益诉讼的司法解释J.法学评论,2016,34(04):168-176.