基于政策文本分析的福建省职务科技成果单列管理改革建议研究.pdf

收稿日期：本文系福建省科技厅创新战略研究项目“福建省高校院所科技成果赋权影响因素及对策研究”（项目编号：）成果之一。作者简介：魏群（），女，硕士，高级工程师，研究方向为科研管理、科技成果转化。基于政策文本分析的福建省职务科技成果单列管理改革建议研究魏 群（福建省计量科学研究院 福建福州）摘 要：目的 意义职务科技成果单列管理改革对于福建省提升创新能力具有积极的探索意义。方法 过程通过比较国内其他省份有关职务科技成果单列管理的政策文本，梳理出试点政策要点，并对制定职务科技成果单列管理政策要点的原因及作用进行分析。结果 结论对福建省制定职务科技成果单列管理改革政策提出建议：明确规定职务科技成果管理区别于一般性国有资产管理；加大成果所属单位的自主管理权限；加强单位内部监管机制；建立以长周期、从严追究违纪违法责任为特点的外部考察机制。关键词：职务科技成果；单列管理；科技成果转化中图分类号：文献标识码：（）：；：；引言推动科技成果转化是近年来我国激发创新活力、提升创新质量的重要措施。自 年 月科技部等 部门印发赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案的通知（国科发区 号）以来，国内多个地区先后出台试点改革措施，激发国有高校院所科研人员创新动力。然而，在实践过程中，高校院所按照现行国有资产管理模式实施转化，特别是采用成果作价投资方式时，由于国有资产根据政府会计准则有保值增值的考核要求，且还需对所投资实体的管理、收益盈亏持续负责，尽管能借助下属资产管理公司实施管理，各单位领导下定转化决策决心时有较大的顾虑。调查显示，年国内高校院所以该方式转化的成果数量 年 月 情报探索 第 期（总 期）（）总体下降，其中科研院所下降。国内学者对我国职务科技成果转化管理模式存在的问题、政策的演变进行许多研究。马锋认为，中科院科技成果转化中存在过程复杂、办事周期长、效率低下等问题，建议国家采用存档备案制国有资产评估、下放国有产权登记审批权限、下放无形资产股权损失核销审批权限等方式，为职务科技成果转化简政放权。朱星华认为，价值识别难、质押登记难、资产处置难等问题影响高校院所落实成果转化工作，需要持续优化科技成果国有资产管理政策。肖尤丹等通过梳理新中国成立后科技成果权属的制度变迁与改革历程，提出必须以知识产权为核心确定科技成果的民事权利，不应混淆国有事业单位的国家所有与国有事业单位对其法人财产享有的合法权利。贾雷坡等认为要促进高校科技成果转化，应参考国外经验，给予高效和转化机构更多的自主权和决策权。张俊芳通过分析外国科技成果权属问题的制度设计，认为我国由财政资金形成的科技成果管理与一般性公共财产管理制度应有所区别。谢地认为，应通过修改科技成果转化法第 条、建立国有科技成果类无形资产管理制度的方式，防范职务科技成果流失。因此，当前许多省市开展职务科技成果单列管理试点改革，希望以此提升成果转化的制度效率。报道显示，福建省综合创新水平排名较 年下降 位，年福建省政府工作报告显示，我省在加强创新动力方面有较大的决心。而我省尚未开展职务科技成果单列管理改革方面的工作。因此，有必要通过研究其他省份关于职务科技成果单列管理的制度措施，为我省实施职务科技成果单列管理试点改革提供参考。研究资料的收集与整理 研究资料的收集以“职务科技成果”为第一关键词，以“单列管理”“管理改革”“优化管理”“赋权改革”为第二关键词，以省份名称为第三关键词，以中国政府网、各省级行政地区综合政务平台为目标数据库，收集除港澳台地区外的国内各省级地区有关职务科技成果单列管理的制度文本。如表 所示，共收集 个地区 份与“职务科技成果单列管理”“优化职务科技成果管理”相关的政策文件。表 各省级地区与职务科技成果单列管理有关的政策省级地区政策发布部门政策名称北京北京市科学技术委员会、中关村科技园区管理委员会等关于开展中关村国家自主创新示范区核心区高等院校、科研机构和医疗卫生机构职务科技成果转化管理改革试点实施方案广东广东省科学技术厅等广东省深化职务科技成果管理改革实施方案（征求意见稿）陕西陕西省科学技术厅等陕西省赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案四川四川省科学技术厅等职务科技成果转化前非资产化管理改革的指导意见（征求意见稿）安徽安徽省人民政府安徽省深化科技创新体制机制改革加快科技成果转化应用体系建设行动方案上海上海市科学技术委员会上海科技成果转化创新改革试点实施方案上海市职务科技成果单列管理操作指引浙江浙江省科学技术厅等浙江省扩大赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点范围实施方案天津天津市人民政府办公厅关于完善科技成果评价机制的实施意见辽宁辽宁省人大常委会辽宁省科技创新条例黑龙江黑龙江省科学技术厅等赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案内蒙古自治区科技厅等内蒙古自治区赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点工作方案河北河北省科学技术厅等赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点工作指引青海青海省人民政府办公厅青海省促进科技成果转移转化行动方案云南云南省人大常委会云南省促进科技成果转化条例重庆重庆市科技局等重庆市进一步促进科技成果转化的实施细则湖北湖北省人大常委会湖北省科学技术进步条例（修订草案送审稿）山西山西省科学技术厅等关于进一步扩大高校和科研院所科研相关自主权的实施意见河南河南省科学技术厅等河南省赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权改革试点实施方案山东山东省科学技术厅等省属高等学校、科研院所科技成果转化综合试点实施方案江苏江苏省人大常委会江苏省十四五科技创新规划江苏省科学技术进步条例江西江西省科学技术厅等关于开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点的工作方案广西自治区科技厅等广西壮族自治区职务科技成果权属改革试点实施方案 相关条款的整理进一步对文件中有关“实施职务科技成果单列管理”“优化职务科技成果国有资产管理方式”的条款进行梳理。多数地区的政策仅涉及对优化职务科 年 月魏群：基于政策文本分析的福建省职务科技成果单列管理改革建议研究第 期（总 期）技成果的转化方式、资产评估方式作出规定，如“科研单位自主决定转让、许可、作价投资等转化方式”“对职务科技成果转让涉及的资产评估方式，可根据转让对象是否为国有企业由成果所属单位自行决定”等，因此不具备分析条件，不纳入分析范围。表 所示为对职务科技成果实施单列管理提出具体规定的 个地区及相应的政策内容，作为政策条款分析的具体研究对象。表 具体实施职务科技成果单列管理地区的政策规定地区具体政策措施北京 关于开展中关村国家自主创新示范区核心区高等院校、科研机构和医疗卫生机构职务科技成果转化管理改革试点实施方案第三条第一款 建立职务科技成果资产的单列管理制度。对职务科技成果资产的管理，从管理部门、管理流程、考核方式等多方面，区别于现有其他国有资产管理规定。以科技成果作价投资形成的国有股权无偿划转、转让、损失核销等处置事项，由各主管部门审批；如属于市政府直接管理的单位，由本单位自行审批；第三条第三款 完善职务科技成果作价投资形成的国有股权管理制度。对于科技成果作价入股所形成国有股权的保值增值，实施按年度、分类型、分阶段的整体考核，不再单独对特定科技成果转化个案实施考核。已经履行勤勉尽责义务且没有牟取非法利益仍发生投资亏损的，经单位主管部门审核后，不纳入单位国有资产对外投资保值增值考核范围广东 广东省深化职务科技成果管理改革实施方案（征求意见稿）第二条第二款 推进职务科技成果单列管理试点。应对职务科技成果建立有别于一般国有资产的管理模式，形成单列的国有资产管理清单，国有资产清产核资时不再包括职务科技成果。制定专门的职务科技成果管理制度和监管机制，确保对职务科技成果进行单列管理后，不会造成重大违法违纪违规风险和资产损失风险。对前期已列入国有资产管理系统的职务科技成果，是否退出国有资产管理系统以及具体退出的操作细则和流程由试点单位自行决定，不用向主管单位、财政部门报批；第二条第三款 优化科技成果资产管理。高校和科研事业单位的主管部门（单位）办理科技成果作价投资形成国有股权的转让、无偿划转或者对外投资等管理事项，不需报财政部门审批或者备案。高校和科研事业单位可制定职务科技成果作价投资形成国有股权的管理制度，对增资、减持、划转、转让、退出、减值和破产清算等处置以及国有产权登记等事项，区别于利用货币资金和其他国有资产对外投资形成的国有股权管理陕西 陕西省赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案第三条第四款 优化科技成果转化国有资产管理方式。由高等院校、科研机构的成果完成人自主决定转让、许可、作资，不需报主管部门和财政部门审批或者备案。支持高等院校、科研机构设立国有独资的专业资产管理公司，负责科技成果知识产权作家入股所形成的企业股份或出资比例的经营管理。高等院校、科研机构的主管部门办理科技成果作价投资形成国有股权转让、无偿划转或对外投资、科技成价投资成立企业的国有资产产权登记等事项，不需再报财政部门审批或备案四川 职务科技成果转化前非资产化管理改革的指导意见（征求意见稿）第二条 创新职务科技成果国有资产管理模式（四）建立职务科技成果退出国有资产管理机制。科研单位职务科技成果不再纳入国有资产管理体系，全部退出或部分退出国有资产管理清单，不纳入国有资产管理，由单位科研管理部门进行单列管理。允许单列管理的职务科技成果不纳入省行政事业性国有资产管理信息系统管理。单列管理的职务科技成果在转化前不再纳入国有资产审计、国有资产清产核资范围；（五）建立职务科技成果单列管理制度。各科研单位要根据实际情况制定职务科技成果单列管理相关制度，重点明确职务科技成果退出或部分退出国有资产管理范畴、科研管理部门的管理职责和监管机制等。单位应建立以作价入股等方式转化职务科技成果形成国有资产的管理办法，其减持、划转、转让、退出、减值及破产清算等处置，区别于现行的国有资产管理，由高等院校自主决定，不审批、不备案，不纳入国有资产保值增值管理考核范围。单位要加强对职务科技成果单列管理的监管，做好有关政策落实，完善科技成果转化、清产核资及退出的决策程序，确保职务科技成果非资产化管理后，不会造成重大违法违纪违规风险以及资产损失风险。主管部门、财政部门、审计部门及时协调解决遇到的新情况新问题安徽 安徽省人民政府关于印发安徽省深化科技创新体制机制改革加快科技成果转化应用体系建设行动方案的通知第二条第三款 开展职务科技成果管理改革试点。推进职务科技成果所有权赋权改革，在赋权改革试点单位以及国家新一轮全面创新改革试点单位开展职务科技成果单列管理试点，在职务科技成果专门管理制度和监管机制建立的前提下，国有资产审计、清产核资时不再包括职务科技成果，作价入股形成的国有股权减值及破产清算不纳入国有资产保值增值管理。授权高校院所办理科技成果作价投资形成国有股权的转让、无偿划转或者对外投资等事项，除涉及国家秘密、国家安全及关键核心技术外，不需审批或者备案上海 上海科技成果转化创新改革试点实施方案第二条第三款 建立职务科技成果单列管理制度。充分赋予试点单位科技成果管理自主权，支持市级试点单位按照本市市级事业单位有关促进科技成果转化的简政放权国有资产管理政策，开展职务科技成果单列管理。试点单位应落实职能部门、优化管理流程、完善考核方式，探索建立区别一般国有资产的科技成果资产管理制度，开展台账登记、权利维护、成果放弃等贯穿科技成果转化全链条的成果管理，完善科技成果资产确认、使用和处置等规范化的资产管理，建立健全市场导向的价值评估路径，推动科技成果管理从“行政控制资产”向“市场配置资源”转变附件上海市职务科技成果单列管理操作指引第三条 试点单位享有科技成果管理自主权，在满足政府会计准则相关要求基础上，遵循科技成果转化规律，合理合规科学开展科技成果单列管理；第十四条 单位内部纪检、审计会同财务、国资等部门应以是否符合中央精神和改革方向、是否有利于科技成果转化作为对科技成果转化活动的定性判断标准，实行审慎包容监管，并配合技术转移机构（部门）建立职务科技成果单列管理制度 年 月情报探索第 期（总 期）表（续）地区具体政策措施浙江 浙江省扩大赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点范围实施方案第二条第五款 优化科技成果转化国有资产管理方式充分赋予试点单位管理科技成果自主权，探索形成符合科技成果转化规律的国有资产管理模式。“安心屋”内实施转化的职务科技成果，以及成果直接或者指定持股平台作价投资所形成的股权不纳入国有资产保值增值考核范围；试点单位对其持有的科技成果，可自主决定转让、许可或者作价投资，不需报主管部门和财政部门审批；赋权职务科技成果转化时，可由成果完成人（团队）自主决定成果转化价格或基准价格、转化方式、定价方式，经职务科技成果转化“安心屋”进行审批、交易的可不进行资产评估 单列管理政策的要点及实施原因分析 单列管理政策要点的分布对表 列出的职务科技成果单列管理政策内容进行归类综合，得到以下单列管理的具体操作要点。（）职务科技成果转化的交易不需要审批。浙江省提出，试点单位对持有的科技成果可以自主确定转化方式，不需要主管部门和财务部门审批。其余地区未涉及相关表述。鉴于 年 月科技部等 部门发布的赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案第二款第四条“优化科技成果转化国有资产管理方式”中提及成果交易无需审批，因此，视为各省份均有相应政策规定。（）职务科技成果转化的审批、交易不再需要资产评估。浙江省明确，科技成果转化的审批、交易无需资产评估。其余地区均采用国家政策的相关表述，成果转让给国有企业时无需资产评估，转让给非国有企业时由各单位自行决定是否进行资产评估。（）成果作价投资形成股权后的管理不需财务部门或主管部门审批备案。除上海没有明确规定外，其余地区均试行了成果形成股权的管理不需财务部门或主管部门审批备案的制度。需要特别说明的是，北京市对于非市属单位科技成果形成的股权仍由其主管单位审批，是按照管理职责进行区分，不在讨论范围内。（）成果作价投资形成的股权收益盈亏不纳入国有资产保值增值考核范围。北京、四川、安徽、浙江四个地区明确规定，对于成果作价投资形成股权的保值增值不做考核要求。但北京市在规定不做单项成果形成股权的个案考核之外，附加了对该类股权实施按年度、分类型、分阶段的单位整体考核要求。（）职务科技成果不纳入国有资产审计、清产核资管理范围。广东、四川、安徽的政策规定职务科技成果不纳入国有资产审计、清产核资管理范围。其余地区仍需满足政府会计准则关于国有资产管理的相关要求。制定单列管理政策要点的原因分析 知识产权维护加重国有资产管理负担职务科技成果通常伴有相应的专利，为保证成果持续受到保护，高校院所每年需交纳相应的专利维护费用。将职务科技成果纳入国有资产范畴，必将持续增加相应的国有资产管理成本。研究显示，约 的技术人员为降低费用支出而不再为所持专利交纳专利年费，也从侧面反映出高校院所降低管理成本支出的需求。由此产生的专利失效，更可能为后续的转化失败埋下隐患。职务科技成果成为国有资产不利于转化应用在现行国资管理制度下，职务科技成果的转化需要按相关规定和权限进行研究决策，将延长转化的审批流程和时间，很可能导致成果批准转化时失去了技术优势。研究显示，某高校的一般成果转化流程包括 个环节，高评估价值或评估价值不定的成果转化流程超过 个，转化审批时间长不仅可能导致错过最佳转化档期，而且成果经过评估后产生的账面价值，按现行财务规定需要对单位和科研人员产生相应的税收，会打击相关主体的转化积极性。职务科技成果与实际应用还有较大差距按照 科学技术研究项目评价通则“科研项目技术创新就绪水平量表”的标准，政府资金支持项目获得的职务科技成果，普遍处于基础第 级或应用第 级水平，技术就绪度较低。而只有当技术就绪度处于开发和产业化第 级以上水平时，成果相应的产品才初步具备市场应用前景。二个阶段之间较大的差距，需要通过大量资金投入成果的中试与商品化开发才能弥补，这是高校院所的有限资金投入难以支撑的。职务科技成果成为有益资产的概率极低科技成果转化是一项复杂的系统工程，除成果市场前景评估、中试与商品化开发外，还涉及资金转化实体经营、市场营销、资金募集、法律合规性审查等诸多环节，以及“魔川死谷达尔文海”技术创新 年 月魏群：基于政策文本分析的福建省职务科技成果单列管理改革建议研究第 期（总 期）理论模型（见图）所提出的研究、开发、商业化、产业化四个阶段。根据 年中国专利调查报告显示，年，我国高校的有效专利产业化率在 之间，科研单位有效专利产业化率为 之间。考虑到成果在产业化之前的专利许可率或转让率，一项科技成果能够成功产业化，成为具有经济收益的资产的概率极低。图 “魔川死谷达尔文海”技术创新理论模型 职务科技成果价值的体现离不开技术人员这个关键要素职务科技成果虽然表现为专利权、著作权等知识产权，但这些知识产权与相关技术人员的应用是一体的，技术人员掌握的技术使用经验往往决定成果评估的价值。例如，西南交通大学翟婉明教授团队研发的“新能源空轨列车成套技术”以 万元作价入股四川中唐空铁科技有限公司，该成果均为公知知识和技术而没有一项专利。可以认为，该评估价格均为技术人员的人力资源成本。因此，将职务科技成果简单等同于一般性国有资产管理，反而忽略了技术人员这个关键的要素。单列管理政策要点的作用分析根据上述陈述理由，笔者认为，职务科技成果更适合被界定一种具备资产潜力的国有资源而非国有资产。因此，对职务科技成果的管理必须采取区别于一般国有资产的新管理方式。其指导思想应当由“行政控制资产”向“市场配置资源”转变，从制度层面帮助高校院所充分利用成果转化政策和承接成果企业、技术转移机构、风险投资机构的力量，运用市场化机制，将职务科技成果这一潜在资源转化为能为社会经济贡献实际利益的实际资产。而 节所列单列管理政策要点的作用，其主要目的就是放宽对职务科技成果作为国有资产的监管要求，帮助其回归资源属性，缩短原管理体制下的决策时间，降低维护相应的管理成本，加快成果转化工作效率，帮助职务科技成果轻装上阵，集中力量跨越“魔川”“死谷”“达尔文海”。此外，我们也应当注意到，上述六个地区的政策均分别提出类似“制定专门的职务科技成果管理制度和监管机制，确保对职务科技成果进行单列管理后，不会造成重大违法违纪违规风险”的专门表述，说明各地制度制定者在希望推动成果转化工作高效开展的同时，也希望能从制度上创新监管方式，避免因放权而发生违规违法问题。因此，在放松按国有资产管理要求的同时，必须让成果所属单位担负起相应的自我监管职责，变“要我规范”为“我要规范”。对福建省实施职务科技成果单列管理改革制度的建议 明确规定职务科技成果管理区别于一般性国有资产管理以具有增值潜力的国有资源重新定义职务科技成果，明确规定采取与一般性国有资产管理不同的管理模式和管理制度进行职务科技成果管理。一是，建议不依据政府会计准则对职务科技成果进行年度资产统计核查和审计。仅对职务科技成果研发阶段的经费使用合理性进行内部监督，上级仅考核成果所属项目的研发方向确定、研发过程控制、研发经费使用的合理性。二是，建议不对职务科技成果的转化进行保值增值考核。主管部门以五年或单位负责人任期为考核周期，考查单位实施成果转化工作取得的综合效益，如通过成果转化带动单位科研能力提升的效果，单一项目成果转化工作的效率，单 年 月情报探索第 期（总 期）位成果转化的综合成功率等。加大成果所属单位的自主管理权限建议赋予成果所属单位更大的自主权限。除涉及国家秘密、国家安全及关键核心技术的成果转化工作需由主管部门审批外，成果所属单位自行负责成果转化的流程管理、因成果作价投资形成股权（以下简称“成果股权”）的管理，以及对增资、减持、划转、转让、退出、减值和破产清算等处置以及国有产权登记等事项。公益一类事业单位可委托下属独立的资产运营公司、或经协议约定合作的第三方管理机构，作为成果股权管理单位，独立开展基于成果股权的经营管理工作；成果股权管理单位依据协议上交的股权收益，可视为公益一类事业单位的成果转化收益，用于按照规定奖励相关技术与管理人员，以及作为本单位成果转化工作基金。上述工作向主管单位和财务部门备案即可。加强单位内部监管机制建议规定成果所属单位必须明确制定有关职务科技成果管理的内部监管制度体系。凡涉及成果转化流程管理、成果股权管理、成果转化收益分配的相关制度，必须由单位职工代表大会审议通过，并经单位党的决策机构审批后发布。成果转化的具体实施必须遵循公开透明原则，关键环节应以内部公示的方式接受群众监督。单位内部监察部门应明确单位领导及职能部门履行勤勉尽责义务的工作清单，以及没有牟取非法利益的监督条款，做好单位内部的专门监督。建立以长周期、从严追究违纪违法责任为特点的外部考察机制主管部门、财务部门可利用单位领导离任审计时机，对成果所属单位、成果股权管理单位进行审计监督。监督应以领导任职期、分管成果转化完成期等较长的考察时间维度，以本级备案信息、单位内部备案信息和现场检查信息为依据，从科研能力提升效果、成果资源利用效果、成果转化成功率、成果收益效率、成果收益分配等多角度，当成果转化的决策工作过程满足前述清单和条款要求时，可以免予追究领导个人、领导集体的决策责任和单位管理部门的管理责任。结语实施职务科技成果单列管理，目的是通过高校院所成果转化工作减负松绑，提高其成果转化工作效率，同时利用内部管理和外部监督，压实高校院所担负的成果转化主体责任，变“要我管”为“我要管”，用科学有效的措施、专业负责的态度开展科技成果转化工作。但文中涉及的转化收益上缴分配、勤勉尽责清单、非法牟利监督条款、赋予单位政策自主权等内容，后续还需从财务、监察等专业角度进行深入探讨，提出合规、高效的政策解决方案，以促进职务科技成果单列管理工作真正落地实行。参考文献 中国科技评估与成果管理研究会，国家科技评估中心，中国科学技术信息研究所 中国科技成果转化年度报告（高等院校与科研院所篇）北京：科学技术文献出版社，：，马锋 中国科学院科技成果转化中国有资产管理问题研究 合肥：中国科学技术大学，朱星华 我国科技成果转化政策趋势及对粤港澳大湾区的对策建议 科技与金融，（）：肖尤丹，刘鑫 我国科技成果权属改革的历史逻辑 中国科学院院刊，（）：贾雷坡等 中国高校和科研机构科技成果转化的问题和对策研究 中国科学基金，（）：张俊芳 从国外科技成果转化产权制度看我国现行制度改革 科技中国，（）：谢地 试析高校国有科技成果转化的产权配置问题 电子知识产权，（）：陈瑜 中国区域创新能力评价报告 发布广东蝉联第一 ：陈柏强，詹依宁，刘增猛 国有资产管理视角下关于高校专利维护与运营的思考和建议 研究与发展管理，（）：赵雨菡，魏江，吴伟 高校科技成果转化的制度困境与规避思路 清华大学教育研究，（）：，吴寿仁 创新知识基础：第 版上海：上海社会科学院出版社，年 月魏群：基于政策文本分析的福建省职务科技成果单列管理改革建议研究第 期（总 期）