保障国际船员得到公平对待的具体措施研究_陈旭.pdf

2023-01第 1 期水 上 安 全Maritime Safety60 引言国际海事劳工公约（Maritime Labour Convention,MLC）（以下简称“公约”）标准 A2.5 明确规定：在守则所规定的情形和条件下，船员有权利得到遣返并无需承担费用。已于2017 年 1 月 18 日正式生效的国际海事劳工公约 2014 年修正案（以下简称“修正案”）中，明确规定了船员遗弃的三种情形：一是船东未支付必要的遣返费用；二是船东未满足船员生活的必要物资；三是船东单方面与船员中断关系，包括至少两个月未支付合同中规定的应当支付的工资1。然而自修正案正式实施以来，加之新冠疫情暴发带来的冲击，遗弃船员事件大幅增多，在 2021 年创下历史最高纪录的 95 起，而真实数据远比记录在案的多得多，更有甚者，企业在未缔结公约的国家或地区将船员遗弃，严重损害船员合法权益，同时堵塞了寻求遣返和财务担引用格式：陈旭，李鸿飞.保障国际船员得到公平对待的具体措施研究 J.水上安全，2023（1）：6-9，15.(CHEN Xu，LI Hongfei.Study on the ensuring fair treatment of international crew concrete measures J.Maritime Safety,2023(1):6-9,15.)保障国际船员得到公平对待的具体措施研究陈 旭，李鸿飞（中华人民共和国河源海事局，广东 河源 517000）摘要：船员得到公平对待与否，不仅关乎其自身及其亲属的权益，更关乎着世界航运业的有序发展。然而在世界航运市场的持续低迷的大环境下，船员难以得到公平对待的现状愈演愈烈。据此，本文通过对真实案例以及船员遗弃事件数据库等进行研究，分析船员在船员遗弃、船员在事故调查和涉刑调查等遭受不公平对待的原因并提出具体措施、建议。关键词：船员遗弃；事故调查；涉刑调查；权益保障中图分类号：U675 文献标识码：A Study on the ensuring fair treatment of international crew concrete measuresCHEN Xu，LI Hongfei（Heyuan Maritime Safety Administration of the People s Republic of China，Heyuan,Guangdong 517000，China）Abstract:Whether the crew members are treated fairly or not is not only related to their own rights and interests and their relatives,but also to the orderly development of the world shipping industry.However,in the general environment of the continuous downturn of the world shipping market,the situation that crew members are difficult to be treated fairly is getting worse and worse.Based on this,this paper studies the real cases and the database of crew abandonment events,analyzes the reasons for the unfair treatment of crew members in crew abandonment,accident investigation and criminal investigation,and puts forward specific measures and suggestions.Keywords:crew abandonment;Accident investigation;criminal investigation;Protection of rights and interests收稿日期：2022-10-31第一作者简介：陈旭，男，大学，一级行政执法员，从事海事监管工作。通信作者简介：李鸿飞，男，大学，一级主办，从事海事监管工作。第 1 期7陈旭，等.保障国际船员得到公平对待的具体措施研究保的途径。船员遗弃事件的连年增长，在很大程度上反映出了航运市场的低迷，企业长期亏损导致遗弃，而屡创新高的遗弃事件又会加速航运市场低迷，从而陷入恶性循环。1 对国际海事组织（IMO）-国际劳工组织（ILO）船员遗弃事件数据库的分析国 际 海 事 组 织（The International Maritime Organization,IMO）/国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）被遗弃船员数据库（以下简称“数据库”）收录了自 2004 年以来在全球各水域发生的经报告的船员遗弃事件，于 2005年 4 月正式运行。2006 年 3 月该数据库通过 ILO网站正式公开2。1.1 近 10年来年均遗弃事件数据分析通过查询并分析数据库近 10 年来（2012 年至 2021 年）的数据，不难发现，遗弃事件的增长趋势属于阶段性增长，其中两个增长拐点分别是 2017 年和 2020 年，数据分析如表 1 所示。表 1 2012 年至 2021 年船员遗弃事件数据分析时间船员遗弃人数/人备注2012 年142013 年172014 年12发布国际海事劳工公约 2014 年修正案2015 年162016 年212017 年54国际海事劳工公约2014年修正案正式生效2018 年422019 年452020 年85全球新冠疫情暴发2021 年952022 年110 月75数据截至 2022 年 10 月底1.1.1 增长拐点 12017 年正式实施的修正案，出现了增长拐点 1。尽管修正案着重强调了船员遗弃相关问题并明确了船旗国应当为被遗弃船员提供财务担保，以保障其得到工资、补贴以及遣返费用。然而，自该案正式实施以来，船员遗弃事件由之前的年均 10 至 20 起暴涨至 60 起，虽然在 2018年和 2019 年得到控制，但数量仍是修正案施行前的两倍。不难看出，该案对财务担保制度的规定毫无强制性约束力，即对船东并没有惩罚性的规定，同时衍生出诸多争议。一方面该案有关被遗弃船员的遣返要求，与现行国际海事公约的最低配员要求存在内在冲突。由于船舶航行必须满足最低安全配员，如原船员遣返，则需安排其他船员替代3。然而该案尚未明确有关替代船员费用的相关条款和责任人，因此导致原船员难以离船得到遣返。另一方面，公约及其修正案没有完善的机制确保船东配备财务担保。此外，修正案规定，对被遗弃船员的财务担保以 4 个月的工资为限，然而 4 个月时间太短，很容易造成赔偿不足的情况。从数据库中不难发现，多数案件的遗弃时间和案件报告时间直至案件解决时间，这段时间远超过 4 个月，目前最长的案件时间跨度甚至超过了 21 个月3。况且，船员被遗弃事件的处理是一个漫长而烦琐的过程，在遗弃情况报告后，事件是否能得到及时的解决并不确定。1.1.2 增长拐点 2 自 2020 年全球新冠疫情暴发以来，新冠疫情在全球蔓延，给全球航运市场带来了巨大打击。为此，国际劳工组织发布了国际劳工组织关于新冠肺炎大流行期间对海事劳工履约的指引，其中第 11 条明确指出了疫情会导致不久的将来船员遗弃事件数量增长，但包括港口国、船旗国等仍应尽最大努力遵守公约及其修正案的规定，解决船员遗弃事件。1.2 数据库各类型事件比例分析近 10 年来（2012 年至 2021 年），数据库共列出了401起遗弃事件，受影响船员超过6 000名。401 个案件中，得到解决的案件为 213 个，有争水上安全2023 年 第 1 期8议的案件为 97 个，处于不活跃状态的案件为 36个，仍等待解决的案件为 55 个，数据分析如图 1。图 1 数据库各类型事件比例分析未解决案件,占14%有争议案件,占24%已解决案件,占53%不活跃案件,占9%数据表明，已解决案件占比仅为 53%，且有很大一部分的已解决案件，尽管船员按合同规定得到遣返，却未能得到全部工资。从根源上讲，船员遗弃案件是通过船旗国对船东进行督促、港口国对涉事船舶进行扣留暂管以及保险公司对遣返费用进行赔付从而解决的。然而现实中，船旗国和港口国往往对此监督不力，保险公司则往往以涉事船舶涉嫌违法而拒绝赔付，最终导致船员无法被遣返。因此剩余 47%案件往往被长期搁置，难以得到解决。1.3 遗弃船舶船旗国及遗弃船员国籍比例分析自修正案正式实施以来，选取数据库中20172021 年共 5 年的数据，其中遗弃船舶船籍国排名前三的分别是巴拿马（142 起）、利比里亚（37 起）以及多哥（26 起）；遗弃船员国籍排名前三的分别是印度（796起）、乌克兰（457起）以及菲律宾（417 起）；而选择作为弃船地点的国家排名前三分别是阿联酋（48起）、土耳其（28起）以及中国（28 起）3。最频繁出现的遗弃船舶船籍国为巴拿马，占比约 24.3%；遗弃船员国籍为印度,占比约30%。数据中，巴拿马、印度与菲律宾等均为修正案的缔约国，因此，公约及其修正案对于保障船员权益、减少船员遗弃事件发生等方面并未起到预想的作用。其中有两点特别值得注意：一是遗弃船舶中，有大约 70%的船舶悬挂方便旗（指悬挂其他国家国旗的船舶），导致方便旗船舶和船员被遗弃比例居高不下的原因除船旗国监督不力外，还有准入门槛较低的因素；二是遗弃事件基本很少出现在船舶船旗国或船员国籍国，大部分发生在港口国水域，这是因为当船舶和船员被遗弃发生在船旗国或船员国时，在空间、法理、可操作性上船员遣返和船舶处置较易解决。因此，在加强船旗国管理的同时，有必要制定港口国工作程序。2 船员遗弃事件的处理措施和建议船员遭到遗弃的同时，被弃船舶因长期疏于安全管理造成的隐患问题亦不容忽视。不仅严重威胁船员人身生命财产权益，影响停泊水域公共安全，更阻碍了整个航运业的有序运行与发展。因此，保护被遗弃船员权益的工作刻不容缓。（1）根据保险约定，要求保险公司妥善解决船员遣返义务。根据国际运输工人联盟（The International Transport WorkersFederation,ITF）的数据，2021 年 57%的案例被发现与有效保险的事故有关。因此，船员上船前要核对船上的保险文件，根据海事劳工公约相关规定，船东或船舶管理方已经购买船员遣返保险（此险种 2020年之后为强制保险），一旦船员被遗弃的事情发生，船员或船员委托方应第一时间联系本船的保赔协会和船旗国，根据保险约定，要求保险公司妥善解决船员遣返义务。遣返期间涉及的船员工资，可以通过船员上船协议寻求当地海事主管部门协调解决或寻找专业的海事律师提供法律协助。（2）公约及其修正案应当明确以船东为责任主体进而完善财务担保体系。建议对公约A2.5.2 条款进行修订：一是要明确将替代船员费第 1 期9陈旭，等.保障国际船员得到公平对待的具体措施研究用纳入到遣返费用中；二是要规定船东和经营人如无法履行合同中船员遣返责任，则有义务第一时间通知保险公司并尽最大努力协助遣返，有义务支付船员遣返费用和船员工资，有义务与当地船员招募和安置机构协调替换船员事宜2。（3）对当事船东采取港口国限制措施并建立“船东红黑名单”制度。例如 2018 年中国香港籍船“山东海王”号因拖欠船员工资，被澳大利亚海事安全局禁止挂靠，并禁止其 12 个月内在澳大利亚港口参与营运。建议各成员国借鉴该做法，对在本国水域遗弃船舶船员，未履行公约义务和安全管理责任的船东，采取港口国限制措施。建议IMO与 ILO 联合建立“船东红黑名单”制度，对未履行公约义务和安全管理责任的船东，对该船东旗下的所有船舶采取限制措施，同时还应表彰积极主动负责的船东。（4）各成员国设立船员救助应急专项基金。及时垫付发生在各成员国水域内的诸如船员被遗弃、疫情防治和船员换班等紧急事件的经费。同时规定，船东和经营人应主动向专项基金偿还支出的垫付资金，如果其未能履行相应偿还义务，则在通知船东 72 小时后通过港口国监督机制扣留或撤销该船的通关手续，并向法院提起诉讼4。3 在事故调查和涉刑调查中保障船员权益作为海上的特殊劳动群体，船员尤其是国际船员航线遍布世界各地，这往往导致其在不同国家受到不同监管的情形。然而事故与意外无处不在，一旦船舶事故发生，则首先会对船员进行事故调查或涉刑调查。从不少案例来看，船员在调查中经常扮演受歧视的角色，船旗国、港口国、沿岸国往往对其进行有罪推定，将事故责任归咎于其疏忽或履职不当，处以罚款、扣留甚至拘役。（1）事故调查和涉刑调查应当遵守国际海事组织制定的 海难事故后公平对待船员指南。2005年，海难事故后公平对待船员指南正式施行，指南指出：IMO 意识到在近期发生的多起案例中，涉及事故调查中的船员被扣留的时间增长，同时，在事故发生后，船旗国、港口国、沿岸国越来越多地对船员采取刑事诉讼措施。因此，IMO 明确强调应当确保船员受到公平对待，由于大部分船员对港口国、沿海国的相关法律、诉讼程序及其可能产生的影响并不了解，在确保财务争端彻底解决前，船旗国、港口国、沿海国切实要保障船员权益，包括船员日常生活中所必需的食物、生活用品和医疗用品、与家人的通信等，并保障船员的法律援助、外交援助、再就业权利维护等，尊重其不自证其罪的权利，不应被作为人质随意扣留1。（2）完善国际船员权利保障制度相关立法。回顾近年诸多案例，船员在事故调查和涉刑调查中遭受不公平对待的现状仍未改善，一旦事故发生，无论其是否在事故中负有责任，在调查中当事国家仍然会对其进行有罪推定，对其进行罚款、扣留且禁止遣返和保释，即便最终船员被判无罪，在扣留过程中也大大损害了其基本权益1。其根本原因就是 IMO 海上法律体系的三大公约主要是规范海上运输行业，保障航运安全的作用，着重对船员的职业要求、船舶配员等进行了规定，而涉及船员权利保障的要求规定涉及较少。尽管 指南对在事故中保障船员的基本权利给出了详细指导，但其并不具有强制约束力，因此国际海事组织及其各成员国应共同推动完善国际船员权利保障制度相关立法。（3）政府机构要发挥作用。“联合女神”号事件中，该轮因涉及债务纠纷而遭到港口国的扣押，但实际上船员却遭到扣留成为人质，船主在进行司法纠纷的同时，也未能尽到应有的责任将船员遣返，使得当事船员的权益严重受损。通常在司法实践中，船员权益以海事仲裁、船旗国协调等方式进行保障。因此，在船员权益受损时，既要发挥以国家为主体力量，社会组织为补充力量的外交协调作用，也要督促公司和法人负起响应责任，共同保障船员的相关权利，还要鼓励船（下转第 15 页）第 1 期15黄华林.海事管理机构“双随机、一公开”监管模式的现状与建议（3）落实追责机制。在行政机关内部，各级海事管理机构要以政府信息公开主管部门为主导，强化对行政人员信息公开的知识和技能培训，建立内部自我监督和约束机制，做到对政务公开事前、事中、事后的全方位监督。又要充分发挥党委、政协、人大、司法机关、监察机关、新闻媒体和社会舆论的监督作用，对行政机关未按照要求开展政府信息公开工作的予以督促整改或者通报批评，保障监督问责工作真正落实，以行政问责倒逼政务公开工作的持续健康发展。3 结束语全面推行“双随机、一公开”监管，是深化简政放权、放管结合、优化服务改革的重要举措，是完善事中事后监管的关键环节。“双随机、一公开”的全面推行，将为科学高效监管提供新思路，为落实中共中央、国务院简政放权、放管结合、优化服务改革的战略部署提供重要支撑。海事是我国水上重要的行政执法力量，在加快建设交通强国的时代背景下，交通运输部在更高起点上谋划和推进海事事业改革发展，将“双随机、一公开”监管工作作为重要政治任务，以“四化”建设为抓手，扎实推动“双随机、一公开”联合抽查工作向纵深开展，持续改进和优化海事执法工作，切实提高执法能力和监管水平。参考文献1 国务院办公厅.国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知:国办发201558 号 EB/OL.(201-07-29)2022-08-18.http:/ 国务院办公厅.李克强在全国深化简政放权放管结合优化服务改革电视电话会议上发表重要讲话 EB/OL.(2017-06-13)2022-08-18.http:/ 国务院办公厅.市场监管总局召开全面推进部门联合“双随机、一公开”监管电视电话会议 EB/OL.(2019-02-27)2022-08-18.http:/ 张波，尹新泽，王林超.推进“双随机、一公开”监管机制建设的探索与实践 J.机构与行政,2019(8):27-29.5 杨芷.网络化治理视角下我国“互联网+政务服务”的路径优化探析 D.大连:辽宁师范大学，2018:13-17.6 丁启明，宋惠玲.法治政府建设背景下政务公开的目的意义研究 J.知与行，2015(1):72-75.（上接第 9 页）员运用法律的武器主动维权。4 结束语船员得到公平对待与否，不仅关乎其自身及其亲属的权益，更关乎着世界航运业的有序发展。保障船员得到公平对待、维护船员合法权益的工作刻不容缓。因此，除在立法方面完善对船员保护的相关法律条文、提升船员保障性法规的位阶外，IMO 及其各成员国亦应在实践中吸取经验，共同建立起船员权益保障机制以及联合合作机制，从根本上维护船员合法权益不受侵害。参考文献1 孙山.中国国际船员遣返权利保障问题研究 D.南京：河南大学，2020.2 郭绛.外国籍船舶、船员被遗弃我国水域事件处置建议J.世界海运，2020,43(4):11-15.3 彭宇.处置海员被遗弃事件的国际合作机制完善与中国因应 J.中国海商法研究，2022,33(3):33-41.4 李丽丽，陈刚.被遗弃海员救济机制分析 J.世界海运，2019,42(10):6-11,25.