“放管服”视域下西部二级城...化策略研究——以眉山市为例_廖明江_.pdf

2023年第22卷 第1期产业与科技论坛2023（22）1Industrial&Science Tribune“放管服”视域下西部二级城市营商环境优化策略研究 以眉山市为例廖明江 王素君 夏 钦【内容摘要】优化营商环境的本源目的是吸引市场主体投资、促进市场主体成长、提高城市竞争力，西部二级城市在资金保障、区位优势、资源禀赋、人力资源等诸多方面存在短板，更需要结合本地实际因地制宜制定营商环境优化策略。鉴于此，本研究结合“放管服”背景下眉山市营商环境优化现状，分析营商环境内涵，探求“放管服”背景下二级城市营商环境优化路径，提升其营商环境质量。【关键词】放管服；营商环境；区域发展【基金项目】本文为眉山市社会科学界联合会四川省社科院眉山分院 年度社会科学院研究立项高校专项项目“放管服视域下眉山营商环境优化策略研究”成果。【作者简介】廖明江（），男，四川仁寿人，眉山职业技术学院副教授；研究方向：工商管理、经济学王素君（），男，四川洪雅人，眉山职业技术学院副教授；研究方向：经济学夏钦（），男，四川仁寿人，成都市高新区融媒体中心主任；研究方向：社会治理 西部二级城市在资金保障、区位优势、资源禀赋、人力资源等诸多方面存在短板，营商环境优化的策略上受到诸多制约，更需要结合本地实际因地制宜制定营商环境优化策略，将宝贵的资源用在最能发挥优化效用的方面，这就需要追根溯源，对营商环境内涵进行分析，从本源上找到优化的着力点。因此本文将结合“放管服”背景下眉山市营商环境优化现状，以放管服的视角，追根溯源，从营商环境内涵出发，对西部二级城市营商环境优化策略进行探索，以期对持续推进西部二级城市商事制度改革，改善营商环境，激发市场活力和创造力起到促进作用。一、营商环境的内涵与优化（一）营商环境是一个多因素、多条件组成的复杂生态系统。什么是营商环境？这是研究营商环境优化必须回答的首要问题。学界多数赞同营商环境是“市场主体在准入、生产经营、退出等过程中涉及的政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和”。对营商环境优劣产生影响的因素和条件既无法穷尽，又处于永恒的变化之中，且相互之间是促进或制约的关系。因此，营商环境是市场主体在一定区域内从事商务活动的一切外部因素和条件构成的复杂生态系统，可以用一系列的指标体系概括、评价。自世界银行 年发布全球营商环境报告以来，国内研究机构对其指标体系在整理、总结的基础上进行了一系列的本土化优化，更能反映国内营商环境的真实面貌，为投资者提供有价值的参考。通常包括：基础设施环境、产业配套环境、生活服务环境、政策政务环境、公平竞争环境、科技创新环境、金融服务环境、财税服务环境、人力资源环境、通关环境、诚信环境、法治环境等。（二）营商环境优化的本源目的是吸引市场主体投资、促进市场主体成长，提高城市竞争力。营商环境的优劣是市场主体对在一定区域内从事商务活动的一切外部因素和条件的综合感知评价。良好的营商环境通过以下两个方面对经济活跃性起到促进作用：一是促进市场主体数量的增长，二是促进市场主体成长。良好的营商环境降低了企业开办成本，为创业成功提供了更多的可能，激励无数创业者通过市场实现自己的创意和梦想，吸引其它区域的已有市场主体到区域投资兴业。新旧市场主体的各种创意、构思、能力在市场中得到验证，无障碍进入和退出的营商机制有助于市场主体通过经济领域的“丛林法则”实现优胜劣汰，推动生产效率的提高，促进经济的繁荣和发展。营商环境优化的本源目的就是吸引市场主体投资、促进市场主体成长，提高城市竞争力。（三）市场主体感受是营商环境评价的出发点、营商环境优化的目标导向。市场主体的经营行为受到当地市场营商环境的促进或制约。制度环境是营商环境的重要因素。董志强等认为“一国内部各个地区在统一的政治和法律框架下因地区政府的政策、规制和法律实施等差异而导致制度环境的差异”。市场主体从事活动的目的就是获取自身的利益，因此逐利性是其最大的特征，而地区性的制度差异、要素差异导致营商环境的差异，影响到市场主体在不同地区获利水平，所以市场主体更愿意到有利于自身获利的营商环境中去开展商务活动。这就导致了经济活力在不同区域之间出现差异。因此，评价某区域营商环境的优劣应将市场主体感受作为评价的出发点、营商环境优化的目标导向。（四）营商环境优化的核心是处理好政府与市场的关系，抓手是“放管服”改革。营商环境优化从本质上说是政府主产业与科技论坛2023年第22卷 第1期Industrial&Science Tribune2023（22）1动采取行政、法律等手段，调节政府与市场的关系，使生产关系与生产力、上层建筑与经济基础更加适应。因此，其核心是围绕处理好政府与市场关系，破除阻碍经济发展的体制机制障碍，营造良好的营商环境和发展环境，激发市场主体活力，调动各类市场主体创业创新的积极性，增强经济的创新力和竞争力。纵观国内外以世界银行、国家发改委等为代表发布的营商环境评价体系，制度性交易成本影响因素都是比重最大的部分。以切实降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力为目标的放管服改革，使我国营商环境整体水平排名在 年、年都取得了大幅的提升。因此可以讲，放管服是营商环境优化的重要抓手。二、眉山营商环境建设及存在的问题眉山市在 年以优化营商环境工作实施方案，及配套“红色代办”服务工作方案审批服务“一窗进出、一网通办”改革工作方案重大投资项目“模拟审批”办法等举措首次启动了全域营商环境提升行动；年出台眉山市损害营商环境行为责任追究办法（试行），年度全省营商环境评价中排名第，较 年度全省排名提升 位；年眉山市创建一流营商环境工作方案细化 项营商环境优化措施，配套眉山市优化营商环境工作绩效考核试行办法，“眉山速度”“眉山服务”“眉山成本”“眉山诚信”四大示范工程正在激发市场主体活力和社会创造力，助力营商环境提升。眉山营商环境建设亮点纷呈中也存在以下问题。（一）产业配套环境基础羸弱。营商环境的核心是“商”。这里的“商”指的是企业的交易对象，本文特指企业间的交易。如果没有“商”，企业就没有交易对象，没有了获利的可能，营商环境的优化也就缺乏目的性。“商”，也就是企业间配套环境，理应成为营商环境的基础、最重要的营商环境。我国作为制造业大国，核心基础就是拥有联合国产业分类当中全部工业门类，这些门类间、企业间形成了相互依托和交易的配套环境。但眉山市第五次党代会实事求是指出“眉山发展的最大差距在工业”。产业配套环境基础羸弱是目前眉山工业发展所需营商环境存在的最大问题。眉山房地产业占比过高，削弱了营商环境的基础。从眉山市最近三年的地区生产总值、规模以上企业增加值增速、规模以上企业产值和利润率等指标、眉山市统计局公布的 月成都平原经济区八市主要经济指标对比表（年），以及全市工业占 的比重为 等情况，可以看出：房地产业发展一骑绝尘，而其他产业，特别是工业基础薄弱，增长乏力。房地产业吸引了大量的资金，间接推高了各种经济成本。房价高企，影响人才的聚集，是影响人力资源环境因素之一。各种产业园区超出产业正常需要大量占用土地，造成土地成本升高、工业用地减少，影响实体经济，特别是工业企业的入驻意愿，产业配套环境无法形成。房地产业税收是一次性的，形不成长期的财政收入，长期看影响政府对基础设施环境的改善，产生的税收滞后效应将进一步加剧财政的收支不平衡。而这些是营商环境带有基础性的因素和条件，却偏偏被房地产业削弱，将一定程度带来产业发展的恶性循环。眉山“商”目前的状况就是：境内企业不仅少，且企业之间，园区之间大多没有共生关系、互补关系，即：产业分散、没有形成产业生态圈；缺乏战略性支柱产业、产业链形成乏力。客观地说，随着天府新区眉山协管区的建设，部分企业入住彭山青龙、仁寿县视高区域，从数量增长上看，确实取得了不错成绩，但企业数量不够多且分散在多个产业领域也是不争的事实，既没有形成产业生态圈也没有形成完整供应链；其他各种产业园区则更加乏善可陈。产业纵深小的产业，数量少则无法形成相互竞争依存的生态圈；产业纵深大的产业，企业聚集度低数量少，则无法形成上下游产业链。新老企业既很难在生态圈或产业链上寻找到商机，更无法相互协同，促进企业共同成长。因此产业未成形，其他环境再好，也无法形成良好的营商环境。（二）营商环境建设缺乏主次先后之分。从横向看，营商环境建设涉及方方面面；从纵向看，营商环境建设是长期工程，优化的道路永远没有终点。营商环境优化的各环节各方面都需要人、财、物的支撑，因此营商环境优化全方位展开、大水漫灌、平均使力，则出现旱涝不均；最需要优化的没照顾到，其他可以缓一缓的，则得到更好的优化，效果也有限。更何况法规、制度层面的，不是地方想改就能改的。眉山现实是：经济并不发达，财政收入有限，政策执行者对营商环境优化的内涵与意义理解也不深刻，各部门却比着看谁“放”得多、赛谁“管”得少、亮谁“服”得好，没有轻重缓急之分。（三）营商环境优化的部分指标竞争力不足。眉山与成都平原其他地区、成渝经济圈其他地区，既是协作共生关系更是竞争关系。每个地方政府优化营商环境本质上是为了优化资源配置、提高本地核心竞争力，吸引更多市场主体、繁荣本地经济，因此营商环境优化必然带有竞争属性。从 年的优化营商环境工作实施方案到如今的眉山市创建一流营商环境工作方案，指标不仅数量增加，而且标准也在不断提高，但从总体而言是在对接、追赶成都等其他标杆城市。天府新区、成都商圈、成渝经济区等宏大规划给眉山带来了千载难逢的发展机遇，但机遇的窗口期并不长。如果不能有选择地做到一些指标高于其他地区，吸引更多市场主体来眉投资兴业，则眉山跟不上成都发展的步伐。（四）注重“放”和“服”，忽略“管”。从眉山市年度行政强制实施情况统计表年度行政处罚实施情况统计表近几年公布的数据来看，市场主体受处罚很少，这一方面表明市场主体遵纪守法，但其中一个原因应该是管理部门注重“放”和“服”，忽略了“管”。地方政府也有逐利性。每个区域的政府类似于单个的市场主体，并且是最强势的市场主体；区域经济竞争类似于市场的竞争。因此，在全球、全国竞争中，区域性政府为获得更多的投资，竞相优化营商环境。“放”无疑是最简单、成本最低的，“服”次之，而“管”，特别是“管”好则是最难的，因此地方政府倾向于“放”多，“管”少。市场主体的逐利性决定其行为遵循功利性原则，不加约束的逐利行为必然导致市场无序竞争、环境恶化、腐败等乱象。比如，对政府采购供应商限制减少，创造了宽松的环境，但随之带来了更多的恶意低价中标、围标、资料造假、恶意投诉等乱象。无序的恶性竞争、公共资源的掠夺性使用、自然环境的恶化，都是忽视社会外部性的必然后果，必须通过社会规范来进行限制。“放管服”不仅要比管得少，更要比管得好，管2023年第22卷 第1期产业与科技论坛2023（22）1Industrial&Science Tribune的核心不是少而是好。三、西部二级城市优化营商环境的策略（一）站在市场主体的角度优化营商环境。优化营商环境的本源目的是吸引市场主体投资、促进市场主体成长，提高城市竞争力。因此，营商环境的优化应重视市场主体的主观感受，坚持出发点和落脚点放在市场主体的感受上，让企业在政策制定及评估中有更大的话语权。即便是为了中央、地方两级政府对地方营商环境状况进行评价，调研市场主体的评价也是必不可少的方法。其次，市场主体感受好了，评价得分也不可能低。营商环境优化的重点在落实，策略前提是扎实调研。只要做了充分的调研，制定法规、制度、指标等才是一件容易的事。执行过程中打折扣、口惠而实不至，市场主体将会有受骗的感觉，甚至用脚投票。因此，营商环境优化不仅要重视制度法规的建立，更重要的是前期调研、执行力度和落实效果。加强共识的凝聚、人员培训、机制建立、部门协调，将优化改革落到实处、推向深入，才能有效缩小营商环境优化政策与市场主体预期之间的差距。尝试建立间接投诉处理机制有助于将市场主体的不满转化为环境优化的机遇。营商环境无论怎么优化，不可能所有的市场主体都满意；但一般企业主都不敢直接向政府部门进行投诉和表达不满，所以间接受理投诉、处理投诉的机制，既有助于化解投诉和不满，也使决策者在过程中搜集市场主体的心声和需求，更进一步优化环境。（二）着力“商”的形成，突出优化产业配套环境。制造业是中国发展的基础，区域经济构筑长远发展优势的根本支撑也是实体产业，实体产业的主体是制造业，最需要的是产业配套环境，因此要抓住机遇，突出优化产业配套环境。制造业所需配套环境不仅包括劳动力、土地、资金、能源、原材料等要素环境，还包括道路交通、网络信息、环境质量等基础设施环境，以及税负高低、企业服务等政策环境；但企业间配套性则是企业最为关心的配套环境，是最需要着力解决的配套环境。通过传统制造业、产业链纵深小企业以及小微制造企业形成为经济圈配套的产业配套环境。西部二级城市短时期形成纵深大的产业链的可行性小，且经济全球化的背景下也不具备必要性。全国各地都在将装备制造、生物医药、电子装备等作为重点发展产业，而这类企业数量毕竟有限，传统制造业才是占比最大的企业类型；同时，传统制造业比“高精特新”企业在产业转移中落户中西部可能性更大。产业链纵深大的产业，对地区的经济发展带动贡献大，地区间竞争也大；产业链纵深小的企业对地区的经济发展带动贡献小，区域间争夺小；小微企业更容易吸引。宏观经济乘数效应认为，一个投资行为将为其它生产和投资提供便利，进而也就会刺激进一步的生产和投资。这几类企业单个配套能力不强，但数量一旦增加，则会出现量变引起质变的效应，企业之间、园区之间形成共生、互补关系，最终形成企业生态圈，产业配套性也随之增强。且小微企业对就业、居民收入、地方税收增加方面贡献不可小觑。近年来发达地区的产业转移、西部区域中心城市发展的物理空间限制，使中心城市的溢出效应增强；各类新区、商圈、经济区的呈现，更强化了“抓住一次机遇，改变一座城市”，形成企业间配套环境的可行性。（三）有针对性地精准优化营商环境。针对企业关注点的精准优化。所有市场主体都关心政府服务优化、产业转型升级、城市功能完善、人力资本聚集等，这是营商环境中需要解决的共性问题和基础需求。但企业所属产业不同、所处生命周期不同，对营商环境的关注点不同。因此既要对共性的环境进行优化，更要有针对性精准优化。针对未来地区竞争力提升的精准优化。在传统的第一、二、三产业中，各地区的竞争格局已固化，竞争改变的可能性基本为零；新兴产业区域间竞争方兴未艾，但态势基本明朗，西部二级城市大多后发之势未成型，通过竞争在这方面获益也不会太多。因此应通过科研院所等专业机构分析未来的技术爆发点，提前谋局培育好未来产业竞争所需的营商环境。针对人才不愿来、留不住优化生活环境。人才是城市长远发展的依托，但很多优秀大学生选择中心城市就业，企业招聘到有用的人才难度大，留住人才的难度更大；境内高质量高校、科研院所少，高端人才更极度缺乏。应加强人才就业地的入学、就医、交通、娱乐等生活环境，特别应在规划中加强公立学校、医院等的布局；企业没办法聘请到高端人才，可以通过政府组建行业专家委员会，解决技术难题、发展难题。针对工业用地少、综合成本高的问题优化要素环境。目前二级城市真正有的、企业入驻意愿大的地方，实际并不多；中小微企业即便有意愿投资，也没有足够实力承担这些地方土地成本。可以尝试融资租赁、向空中发展、多家企业共有使用权等办法。特别对发展不好的园区土地问题，应痛下决心整合、收回，或真正招商引资解决有园区无产业问题。（四）在营商环境优化中下好“细节”先手棋。在全国乃至全球竞争中，各地区政府在营商环境优化中比赛看谁“放”得多、赛谁“管”得少、亮谁“服”得好，希望像孔雀开屏一样吸引更多优质项目和要素流入，促进经济高质量发展。但市场主体评价营商环境优劣看的是怎么做而不是怎么说，细节骗不了人。营商环境优化追求的不能仅仅只是法治环境、政务服务、审批速度、税负高低等等，而是要在细节中把营商环境做到极致。遗憾的是下放权力、减税的地区多，真正细节做好了的少。西部大多二级城市在政府财力、人才聚集、道路交通、自然资源、企业税负（优惠政策）等方面比中心城市差了一大截。要想实现跨越式发展则必须让重商、亲商、惠商成为城市骨子里的基因，在狠抓一个个细节中把营商环境做到极致。【参考文献】陈春琳 新制度经济学视域下广西优化营商环境问题研究 商业经济期刊，：刘英奎，任国萍，张文娅 中国西部地区开放型经济发展对策研究 区域经济评论，：董志强，魏下海，汤灿晴 制度软环境与经济发展 基于 个大城市营商环境的经验研究 管理世界，：沈荣华 推进“放管服”改革：内涵、作用和走向 中国行政管理，：朱富强 逐利行为、市场外部性与社会困局 市场主体的有限理性及其问题 当代经济管理，：