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注重法规学习 规范执法行为

张俊祥
（2010年11月28日）

执法规范化是法制社会最基本的要求，也是对我们执法工作者最根本的素质要求。大力加强执法规范化建设，不仅是确保监察人员严格、公正、文明执法的重要途径，也是提高煤矿安全监察队伍执法能力和执法公信力的重要举措。作为煤矿安全监察机构基层一线执法的主体单位，承担着最具体最基本的执法活动。执法工作开展的好坏直接影响到整个监察队伍的形象，乃至影响到国家的形象。因此，推进执法规范化建设要立足于基层，立足于实践，在现有的条件下，侧重于从学习熟悉和应用法律法规入手，全面推进基层执法规范化建设。
一、 要正正规规走程序
执法监察程序化，认真贯彻落实《安全生产违法行为行政处罚办法》、《安全生产监察作业指导书》等法律法规及相关规定，进一步规范执法行为，完善执法责任，注重执法程序，确保每一起事故和隐患的查处事实清楚、定性准确、处理得当、程序规范。同时，加强执法档案管理，对执法检查、行政处罚、举报查处等档案和卷宗及时归档，并实行“四个统一”，即：统一文书样式，统一填写格式，统一归档程序，统一规范方式，较好地促进了档案管理的规范化、制度化。
安全生产行政执法工作中，常见的错误有以下几种：一是适用程序种类错误。有的行政处罚没有严格按照《行政处罚法》的要求采用简易程序、一般程序、听证程序等，如对应该采用一般程序做出决定的却采取了简易程序，不按照规定采用听证程序等；二是行政执法文书使用类错误。如检查安全生产不用现场检查记录，而是口头说说。处理安全生产大检查中发现的违法问题不是下达执法文书，而是用发文件的形式下达整改通知书，行政执法文书不全，违法事实记录不清，缺少适用的法律法规具体条款等；三是执法步骤类错误。按照一般程序做出行政处罚决定的，要按照立案、调查取证，听取当事人的陈述和申辩，然后由作出具体行政行为单位的法制机构审核，行政机关负责人对调查结果进行审查并做决定，这些环节和步骤是不能缺少的；四是缺少对相对人合法权益的保护。在行政执法过程中，要满足相对人的知情权，相对人有权了解行政机关行政行为的权利，有为自己的合法权益进行陈述、辩解和获得救济的权利。除涉及国家机密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，都应当公开，接受社会监督。
在执法过程中一切违反程序的行政行为都是违法的，行政主体要承担相应的法律责任。程序违法会产生以下后果：一是因程序不正确所做出的决定就不正确；二是行政行为因违反法律程序无效；三是行政行为没有合法证据证明，视同不作为。 为此，行政执法必须严格遵守程序，保障相对人的合法权益。一是每一位安全生产行政执法工作者，一定要增强对安全生产行政执法程序严肃性的认识，克服重实体轻程序的问题，严格按程序依法行政；二是要认真履行告知义务，一点都马虎不得，要保障相对人的知情权。在行政处罚决定前要让相对人了解调查及处理的具体内容，要按照规定给对方提出反对意见，进行对质、辩论的机会，按规定组织听证会等；三是加强行政机关内部制约监督机制，完善执法工作制度。建立法制机构或安排专人负责，负责法制工作的人员负责对执法工作进行审核。 1、对事实清楚，证据确凿，定性准确，处理适当，程序合法的案件，建议办案负责人批准后告知当事人； 2、对定性不准，适用法律法规不当，处罚不当的案件，建议安全生产监察员修改； 3、对事实不清，证据不足的案件，建议安全生产监察员进一步补充完整证据； 4、对程序不合法的案件，建议监察员纠正； 5、对超越法定职责范围处理的案件，建议撤销并及时移送有处理权的部门。
二、要认认真真查隐患
《安全生产法》规定，安监部门对生产经营单位存在的一般问题（或隐患），采取“责令限期改正”的行政措施。在给生产经营单位或个人的整改期限时，要充分考虑两个方面因素，一是时间不宜过长，时间过长引起不了单位或个人的重视，而且问题（或隐患）会随时造成不可预测的事故；二是时间不能过短，时间过短问题（或隐患）整改不了，安监部门就要进入处罚程序，有刁难和为处罚而处罚之嫌。因此，本着在执法的同时搞好服务的目的，根据问题（或隐患）的实际情况，充分考虑各种不利因素，特别是涉及增加安全设施的，要把图纸设计、职能部门审查时间充分考虑进去，给予单位或个人适当的整改时间。充分体现安监部门依法行政、执法为民的宗旨。 安全生产监督管理执法是国家行政执法的重要组成部分，实际工作中，必须吃透法律法规，把握好执法尺度，严格依法执法才能更行之有效地做好安全生产执法工作。要在"落实年"、"攻坚年"和前一阶段专项行动取得初步成效的基础上，深入宣传、广泛发动，调动各方面积极性，依靠全社会力量，以安全生产方针为指导，以法律法规、标准规范、规章制度为依据，以煤矿企业为重点，治大隐患、防大事故。要从企业管理和政府监管两个主体责任、硬件和软件两个方面，全面排查安全生产基本条件、基础设施、技术装备、作业环境以及思想作风、规章制度、劳动纪律、现场管理等存在的问题，认真治理可能引发事故特别是重特大事故的各种隐患，切实保障安全生产。所以我们在进行安全生产事故隐患排查治理的过程中，不能一蹴而就，要做到“全员、全过程、全方位、全天候”的工作原则，不断查出工作中的事故隐患，以便最大限度地减少事故的发生，从而达到持续提高企业安全条件的目的。

三、要严严格格行处罚
　　安全生产行政执法要做到公正、合理、客观。如何正确行使安全生产行政执法的自由裁量权呢？一是用权要正当，此权乃国家民众所给，此法为国计民生所执，一定要做到公平、公正，不可偏私。执法过程中要尽可能地考虑相对人的权益，采用尊重相对人权利的方式和程序，要平等地对待相对人，要平等地对待有类似行为的相对人；二是一定要尊重客观事实，不能凭主观臆断，要做到事实清楚，证据确凿，法律依据准确、充分；三是要顾全整体利益，既要严格执法，认真执法，又要考虑到发展生产，构建和谐社会的需要，涉及当事人的利益，要慎重考虑。
　　在工作中要克服以下问题：一是因为基于个人或小团体利益，违背或偏离法律、法规的目的或原则；二是考虑不周到或考虑了不该考虑的因素；三是对同类案件的处罚决定差别较大。《安全生产法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规对行政处罚的一些条款，处罚数额的跨度较大，如《安全生产法》第80、81条都有“处罚二万元以上二十万元以下的罚款”，《生产安全事故报告和调查处理条例》也有罚款额10万到500万的罚款，这些处罚数额的跨度都较大，都在自由裁量权的范围内。
　　对这种裁量权的使用，当慎之又慎，务必要找好判断事实与法律适用的最佳结合点：一是要准确查明行使自由裁量权的事实和理由，并在做出行政处罚决定时充分说明，作好解释工作；二是自由裁量的比例要适当，要兼顾好执法目的和相对人的权益，防止单纯强调一个方面而导致自由裁量不当的问题发生；三是要遵守自由裁量的公正保障制度，尊重保护相对人的陈述权、申辩权、行政救济权、司法救济权、行政公开权、听证权等。
四、要标标准准制文书
　行政执法文书，是国家机关或者法律、法规授权的组织，在进行国家或社会事务管理活动中制作的具有法律效力或法律意义的文件。煤矿安全监察政执法文书，是煤矿安全监察行政机关及其他执法人员，在履行质煤矿安全监察执法活动中，按照严格的程序和程式的要求制作的具有法律效力或法律意义的文件。煤矿安全监察行政执法文书的制作极具深刻的内涵，它不仅反映法律法规的严肃性，同时反映行政执法机关的制度是否健全；不仅反映执法技巧、写作能力，而且反映行政执法机关以及行政执法人员的思想水平、职业道德、法律素质；不仅涉及法律的全面遵守，而且涉及法律的正确实施。因此，应强调必须以科学严谨、认真的态度对待煤矿安全监察行政执法文书的制作。
一是主旨要鲜明。执法文书的主旨，是文书的纲领、目的和中心意思所在。任何一份煤矿安全监察行政执法文书，都有其内在的主旨。如《现场检查笔录》的主旨随着检查人员所提问题而设定，随着被检查对象对问题的答复而确定；《行政处罚决定书》的主旨反映了煤矿安全监察行政执法机关对行政相对人违法行为的认定及处理决定等，则是对行政相对人违法行为的客观记录和反映，其主旨是对行政相对人行政违法性的认定。也是执法过程中留下的最好证据。所以，制作执法文书要善于从整体上把握，做到完整、准确、规范，达到精品文书的水准。
二是内容要客观。煤矿安全监察行政执法文书的内容，是执法人员调查核实案件事件状况的客观反映，内容客观准确执法文书，相当于护有强有力的证据。对煤矿安全监察行政执法文书内容表达的基本要求是：其一，正确。即正当，准确，排斥偏颇、错误。这就要求煤矿安全监察行政执法文书内容是则是，非则非，不主观推断，不想当然，不文过饰非，符合客观实际。其二 ，鲜明。煤矿安全监察行政执法文书内容要界限鲜明，合法与违法，要清清楚楚，明明白白。语言文字要鲜明简练，做到一以贯之，排斥前后矛盾；一议含之，排斥义有两岐；一说明之，排斥含糊其辞。要简洁鲜明，忌用曲笔，做到秉笔直书，直陈其事，直道而行，直截了当。其三，客观。制作煤矿安全监察行政、执法文书要以客观的态度，规范的语言文字，表述客观存在的事实状况；其四，时效。执法文书的告知、送达等一些必经程序和签字、加盖公章、制作日期必须具有的要件都要依法准确记录在案。
三是形式要规范。形式取决于内容，又服务于内容。现有的26种煤矿安全监察行政执法文书，经国家总局根据各自内容的不同进行了规范统一。煤矿安全监察行政机关及其行政执法人员，在具体的行政执法工作中，不使用非格式化的行政执法文书，自觉地严格按照规范的形式要求，以结构严谨与语言准确，科学地提高煤矿安全监察行政执法文书的制作水平和制作技巧，制作出符合法律要求的、高质量的、经得起历史检验的行政执法精品从而确保执法质量，推进执法规范化建设。