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国库集中支付改革的意义与实施中存在的问题

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国库集中支付改革的意义与实施中存在的问题

一、国库集中支付改革的背景
国库集中支付改革在一些发达国家早已推行了，我国直到1998年的第十次全国人大常委会上才提出来，当时提出来，一方面是国外已有成功经验，国内有借鉴意义;另一方面国家对预算编制、预算执行和监督的要求也越来越高；更重要的是社会各界对改革财政支出制度的呼声也越来越强烈。基于以上三个方面的原因，在2000年，李岚清副总理又在省部级干部会议上再次指出必须实行国库集中收付制度.2001年，当时的财政部部长项怀诚在全国人大会议的工作报告中,把实行国库集中支付制度改革确定为我国“十五"期间财政支出改革的重点，这标志着我国拉开了全国性的国库集中支付改革的序幕.
二、国库集中支付改革的内容和目的
这些年来，我们在财政工作会议上,多次听到一句话,就是要大力推行国库集中支付改革。那么国库集中支付改革到底是一项什么样的改革呢?也就是说国库集中支付改革的内容是什么呢？简单地说,国库集中支付改革就是财政国库资金支付办法改革。也就是说要把国库资金原来的支付办法改成一种新的支付办法。当然又不限于财政国库资金，预算外资金和单位其他资金支付办法同样要改，只是预算外资金以及单位其他资金支付办法和财政国库资金支付办法改革基本相同。为了更好地阐明国库集中支付改革的内容，所以才将国库集中支付改革简化说成就是财政国库资金支付办法改革。
为什么要对财政国库资金支付办法进行改革呢？说到这个问题，要从现行的财政国库资金支付办法说起。现行财政国库资金支付办法由财政国库部门将财政国库专项资金拨付到财政各业务部门的专帐上,各业务部门再从专帐将财政国库资金拨付到预算单位。就我区财政国库资金管理办法而言，本级财政预算的财政国库资金以及一般性的转移支付是由国库直拨到各预算单位；但省、市和中央财政预算的财政专项国库资金则是由国库拨付到相关股室，相关股室根据拨付要求再拨付到各预算单位，在这样的支付办法下，财政国库资金就分别分散在了国库、各职能股室专帐和预算单位的相关帐户上,财政国库资金就成了多户头存放管理状况，这种多户头管理办法不仅造成资金管理上不安全,而且还存在其他很多弊端。具体弊端我会在后面讲述国库集中支付改革的意义时讲到，这里我就不详细说明。至于资金管理上的安全性问题，我认为这是由人的素质决定的，起心不良，用心不正的人,那怕管理制度再好，也有出事的,但是实行国库集中支付制度以后，大大减少了这一类人直接参与资金管理,相互监督体系更为完善,资金相对还是安全很多。象江西鄱阳县财政局经建股长贪污近亿元案，关键还是没有实行国库集中支付制度造成的。本文为互联网收集,请勿用作商业用途本文为互联网收集，请勿用作商业用途
那么现行的财政国库资金支付办法要怎样改才能趋利避害呢？中央权衡，认为只有大力推行国库集中支付改革，实施国库集中支付制度才是最好的办法。
那什么是国库集中支付制度呢？也就是说国库集中支付制度的概念是什么呢?国库集中支付制度是以国库单一帐户体系为基础，以健全的财政支出信息系统和银行间实时清算系统为依托，所有预算单位需要购买商品或支付劳务款项时，由预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金通过国库单一帐户体系支付给收款人的制度。对这项制度怎样理解呢？具体应从如下五个方面去理解：第一，预算单位的全部资金集中在财政部门,预算单位没有存放任何资金。预算内的财政国库资金存放在国库，预算外资金存放在预算外财政专户上（对于预算外资金，这里我解释一下，根据财政部财预[2010]年88号文件规定，今后预算外资金除教育收费(当然教育收费只有高中收费，初中义务教育不允许收费）仍实行财政专户管理外,其他预算外资金都要全部纳入预算内管理，所以今后预算外资金就有可能不再存放在预算外财政专户上了,而预算外财政专户最终会成为一个过渡性帐户），而预算单位其他资金（象上级补助收入等）则存放在财政部门开设的单位其他资金帐户上.总之一句话,预算单位不再存放有任何资金.第二，预算单位购买商品和支付劳务款项时，资金是通过国库单一帐户体系支付的.国库单一帐户好理解.就是国库帐户。而国库单一帐户体系，是说除了国库帐户外,还有其他一系列帐户，这就叫做国库单一帐户体系.那么国库单一帐户体系包括哪些帐户呢？具体有管理预算外资金的预算外财政专户、管理预算单位其他资金的单位其他资金帐户、用于财政直接支付的财政零余额帐户、用于授权支付的预算单位零余额帐户、此外还有特设专户等.(我这里解释一下特设专户，特设专户实际就是特设的专项资金帐户，事实上特设专户今后也会基本取消,根据财政部国库司2011年第[171］号文件规定,原来财政各职能部门设立的专项资金帐户要全部取消，除中央规定需要设立专帐的才设立专帐,所有的专项资金一律要存放在国库。）国库集中支付业务就是通过这一系列帐户完成款项支付的。第三、预算单位购买商品和支付劳务款项，需要预算单位提出申请，经国库集中支付机构审核后才能支付。第四、国库集中支付业务必须要有健全的信息化程度相当高的财政支出系统做保证。第五、国库集中支付业务完成后，银行要实时清算,不应拖延清算。本文为互联网收集，请勿用作商业用途文档为个人收集整理，来源于网络

三、国库集中支付业务流程

国库集中支付业务流程常用的有预算内业务流程、预算外业务流程和单位其他资金业务流程三种(当然今后专项资金纳入国库集中支付后还有专项资金业务流程),但不管是什么样的业务其流程大体上还是相同的，根据这几年工作总结我概括就是四个流程八个字：指标、计划、额度、支付.指标就是指国库集中支付业务流程的第一步是录入和下达指标，在国库集中支付业务中,指标有预算内、预算外和单位其他资金三种指标。指标不同，录入和下达指标的机构不同，预算内指标由预算股分工录入和下达；预算外指标由非税局分工录入和下达;单位其他资金指标由支付局分工录入和下达，以上三种指标录入和下达后，预算单位就可以根据指标填报用款计划了，这也就进入国库集中支付业务流程的第二步计划了，计划是指填报用款计划,填报用款计划由预算单位来填报,填完后再向财政部门送审，财政部门的审核分初审和终审两个步骤的审核，预算内资金用款计划的初审由预算股审核；预算外资金用款计划的初审由非税局审核；单位其他资金用款计划的初审由支付局审核。初审完毕后，无论是预算内还是预算外还是单位其他资金的用款计划,最后全部由支付局作出终审，终审主要审核预算单位填报的直接支付计划比例是不是符合要求，如果直接支付计划比例没有达到要求，支付局将退回计划要求预算单位重新填报；符合要求就可以给预算单位下达用款计划了，计划下达完成后,就进入了国库集中支付业务流程的第三个步骤额度，额度是指下达额度,额度就是限额，下达额度就是下达限额，下达限额就是下达预算单位可以使用的资金计划数。下达额度工作由支付局相关人员下达，下达额度后，预算单位就可以使用这些额度资金了，也就是说可以办理支付业务了,这也就进入了国库集中支付业务流程的第四步支付了。支付就是支付购买商品或劳务款项，实行国库集中支付改革后,预算单位支付商品和劳务款项的方式有直接支付和授权支付两种。但不论何种方式,支付令都由预算单位填写(支付令与支票差不多），只是支付原始凭证的审核、支付令的审核、支付令的打印、支付令的出具单位不同，授权支付由预算单位自行分工审核原始凭证、录入支付令、审核支付令、打印支付令和盖章。而采用直接支付方式时,支付原始凭证的审核、支付令的审核,支付令的打印,支付令的出具和支付令的盖章则由支付局内部人员分工来完成.直接支付和授权支付的支付令手续填写齐备后,将支付令送交银行，银行就可以为预算单位支付商品和劳务款项了。至此在国库集中支付制度下在财政应办理的集中支付业务流程就全部完成了.这也就是我前面讲到的“指标、计划、额度、支付"这八个字的解释.这八个字也是国库集中支付业务流程的高度概括。本文为互联网收集，请勿用作商业用途文档为个人收集整理，来源于网络

四、国库集中支付改革的意义
(一）可以从根本上解决财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端,提高财政资金使用效益.
我在前面讲了，在没有实行国库集中支付改革以前，我们的财政资金全部分别分散存放在国库、各股室专户和预算单位的相关帐户上，这种多户头存放财政资金的管理模式，弊端很多。一个主要弊端就是容易造成国库资金不足，国库部门忙于调度资金.但实行国库集中支付后，由于财政国库资金集中存放在国库，财政资金结余数平时就较大，国库部门无需忙于调度资金,从而提高了财政资金的使用效益。目前这种优势在我区还没有完全显现出来,主要是国库集中支付制度没有实现全覆盖。这种没有全覆盖包含两个方面没有全覆盖：一是预算单位没有全覆盖;二是专项资金没有全覆盖。此外实行了国库集中支付改革但在会计结算中心报帐的预算单位授权支付比例过高也阻碍了这种优势的发挥。
(二）降低了财政资金的远行成本
实行国库集中支付改革以后，由于预算单位未使用的财政资金结余在国库，本级财政部门无需急于向上调度资金，而上级财政部门也可缓拨有关财政资金，一个县是这样,全国有2861个县，还没有包括市属区，可想可知，这可以缓解多少财政资金拨付压力.（08年，我们在省支付局学习时,省支付局一天要拨付到省直部门及各地市洲的财政资金就是十几个亿（那时还没有实行省管县)，一年要拨付下去的财政资金就是几仟个亿,2012年湖南省财政总支出就是4087多个亿.至于中央公共财政支出，那数额就更大了,2012年，中央公共财政支出是64148个亿，按360天计算,平均每天要支出178个亿。由此可见,中央财政，支出财政资金的压力有多大。没有实行国库集中支付之前，预算单位有可能就是这样一种情况，这笔专项资金到帐后还没有开始用，又在要新的一笔专项资金，本级财政没有办法，又只好开始找上级财政，上级财政没有办法，又只好去找更上一级财政，一级找一级，但毕竟国库也有紧张的时候，当然这种紧张不是说就是国库收不抵支,也有可能是收入没有收上来，而支出则要支出,收入和支出存在时差，在这种情况下，上级财政没有办法了，有的就有可能去贷款,而中央就有可能去发行国债.而短期借款和发行国债分别要支付贷款利息和债券利息，这无疑要提高财政资金运行成本。实行国库集中支付制度后则可以有效地缓解上级财政资金支付压力，大大降低财政资金的远行成本（象现行省管县财政体制和公务卡消费改革，实际都是为降低财政资金运行成本而采取的一系列举措）.本文为互联网收集，请勿用作商业用途本文为互联网收集，请勿用作商业用途
（三）能真实反映财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。
没有实行国库集中支付改革之前，财政资金的支出数以财政拨款数列报支出.由于财政资金是层层下拨，而预算单位往往是先把资金要到自已的帐户上然后再开展业务，造成大量资金分散在各预算单位的帐户上，各种支出的实际形成有一定的滞后期，总预算会计列报的支出并不反映财政资金的实际支出数,而且两者差距很大，造成财政支出的透明度不高，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运行状况,给财政预算编制等项工作带来了一定的困难，甚至造成资金的浪费。实行国库集中支付改革后，财政总预算支出和单位支出是同时形成的，只要各级财政预算精细化、科学化，并能严格执行财政预算，财政总预算支出就能真实反映财政资金的实际支出数，有利于财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。当然，上面讲的这点意义，有的人认为对我国目前的县级财政并没有多大的实际意义，原因是我国大多数的县级财政还仅仅是典型的吃饭财政，至于安排资金，发展经济和社会事业可以说是无从谈起了，所以对财经形势分析能不能作出及时、准确的判断没有意义，实际上有这样的想法是错的，就算县一级财政是吃饭财政,但每年省市、中央还是拨付了大量专项资金的，这些专项资金是如何使用的,是不是用在了发展经济和社会事业上，县一级财政有必要掌握其使用信息的。毕竟国家要富强，不仅仅停留在吃饭上面，发展经济和社会事业也是头等大事。而要想真正掌握专项资金的使用信息，通过实施国库集中支付改革，不失为一条最好的途径。文档为个人收集整理，来源于网络个人收集整理，勿做商业用途
（四）能有效地防止对财政资金的挤占、揶用和截留，从源头上预防和遏制腐败。
实行国库集中支付后，所有财政资金不再预拨到预算单位帐户,预算单位的开支是不是在按预算在执行,都要经过财政部门的事前审核,而结余却是以指标体现的，所以挤占、揶用和截留财政资金的可能性大大降低，正是由于实行国库集中支付改革以后,预算单位不能随意使用资金，从而也起到了预防和遏制腐败的作用。

五、实施中存在的问题
（一）部门既得利益与国库统一支付产生矛盾
国库集中支付改革后，绝大多数预算单位都能够从大局出发，积极配合,但仍有少数预算单位的领导对本单位资金要由财政监管支付不能理解,认为限制了其资金使用，资金使用的随意性受到约束，部门既得利益受损，而对国库集中支付改革有抵触情绪。
(二）国库支付中心的监督职能目前还不能充分发挥出来
由于预算单位对国库集中支付制度认识不够，为了不产生更多的矛盾，避免预算单位说财政卡人,国库支付中心现阶段还只能以服务为主,监督为辅.这也造成少数单位招待费、差旅费超标，有的单位甚至把授权额度全部提现，这加大了现金违规的可能性。
（三）财政直接支付的比重和质量有待进一步提高
根据财政部《财政国库管理制度改革试点方案》（财库〔2001〕24号）规定，财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式,虽然,目前我区财政直接支付比例有71％，但单位与单位之间还是不平衡的，有的单位直接支付比例在90%以上，有的单位的直接支付比例却为零。这些直接支付比例低的单位主要是在会计结算中心报帐的国库集中支付改革上线单位，造成这一问题的根本原因是结算中心会计人员有限，无时间、无精力办理财政直接支付业务，既使办理了直接支付业务的，其质量也不高，表现在先大数额的借款，然后再拿一大摞条子报帐的情况时有发生，单位资金使用情况只是事后监督而已。
(四）预算精细化是国库集中支付制度推行的基础
如果预算编制比较粗糙，再加上年中追加预算部份,既是实行国库集中支付，预算单位使用资金的随意性也就增大，改革的效果就会大打折扣，只有根据预算法的规定,细化预算编制内容,将预算支出按支出功能和经济分类细化，才能为国库集中支付制度推行提供可靠的保障。
(五）政府采购与国库集中支付改革应互为补充，促进两项改革取得双赢
政府采购改革，对应纳入政府采购范围的支出,要尽可能地按政府采购程序全部纳入，而政府采购支出一旦发生，采购资金应由国库单一帐户直接支付给商品和劳务供应商或工程承建单位。而国库集中支付机构则应严把政府采购的政策关、计划关和资金支付关。对没有实行政府采购的商品、劳务和工程款坚决不予支付,这样才能促进政府采购改革和国库集中支付改革的双赢。

六、解决办法
面对财政国库集中支付改革中存在的问题，本人认为应做好如下八个方面的工作.1。要增强财政部门和预算单位负责人实行国库集中支付改革的意识,同时要加强会计人员的责任意识。2。要加强预算单位财务人员培训，提高业务素质.3.要进一步精编、细编财政预算.4。要进一步提高财政直接支付比例。5.政府采购改革要进一步深入.6.要严格执行部门预算。7。要加强预算单位的监督检查。8。要提高国库支付系统电子信息化程度.