和发展和谐语境下仲裁调解制度的创新.doc

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和谐语境下仲裁调解制度的创新和发展
　　孙宪成
　　【摘要】仲裁调解作为仲裁法的一项法律制度和非诉讼矛盾纠纷解决机制之一，与人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷矛盾解决方式相比具有独特的特点，在化解社会矛盾，促进社会和谐稳定中具有不可或缺的功能和作用。本文以驻马店仲裁委员会仲裁工作为实证基础，分析论证仲裁调解制度的特点、功能和价值取向;以比较方法学分析仲裁调解与诉讼衔接机制的建立与“三调联动机制”中仲裁调解的缺位，并近而提出和谐语境下的仲裁调解发展的途径和方法。
　　仲裁调解作为《中华人民共和国仲裁法》明确规定的一项仲裁法律制度，和人民调解、行政调解、行业调解等共同构成了非诉讼矛盾纠纷解决机制(Alternative Dispute Resolution，简称ADR，也译作替代性纠纷解决机制)，是仲裁工作的重要表现形式之一，也是解决民商事纠纷的一个重要途径。近段时期以来，充分发挥矛盾纠纷调解工作在维护社会稳定中的重要作用，努力从源头上化解和减少各类社会矛盾纠纷，推动和谐社会、和谐中原建设，成为一项重要的政治任务和法治任务。仲裁调解在该项任务中的地位如何、有哪些功能和作用，以及应当如何对待等问题，具有了重新审视和研究的必要。故于此，本文以驻马店仲裁委员会工作为基础和视角浅作分析，以期促进仲裁调解工作的发展，充分发挥仲裁调解在化解社会矛盾，促进社会和谐稳定的独特作用。
　　一、仲裁调解在驻马店仲裁委员会工作中取得的实然成效。
　　1995年9月1日《中华人民共和国仲裁法》施行，规定了“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷”可以仲裁。在这一法律的要求和推动下，2002年驻马店市人民政府批准成立了驻马店仲裁委员会，确定开展仲裁法规定的民商事纠纷处理工作。2005年7月，随着人员的调整和制度的构建，驻马店仲裁委员会才正式开展工作。五年来，仲裁委员会按照既定思路和方案，实现了跨跃式发展，受理并审结了大量的民商事案件。
　　正是仲裁调解的结案率、自动履行率，以及由此带来的当事人满意率，使驻马店仲裁委员会取得了突出的成绩，化解了大量的社会矛盾，有效地维护了社会和谐稳定，从促进了经济的发展，受到了政府和社会各界的表彰和称赞。特别是2007年受理的北京市某国际咨询公司与河南某集团有限公司的国内首例CDM清洁发展机制项目咨询合同纠纷案件，涉及金额6个多亿，在国内、国外业界影响很大，如果处理不好，还涉及到与瑞典国家某公司的购买合同，造成不良的国际影响。本案经过仲裁人员的努力和良好的工作技巧，很好在以仲裁调解结案，既取得了双方当事人的共同满意，促成了双方新的合作，避免了不良影响，也为驻马店市创造了巨大的经济收益，为此，仲裁委员会及其有关人员受到了驻马店市政府的通令嘉奖，赢得了良好的社会声誉。2006年受理的南京某公司与驻马店某公司合资开发建设某市场案，实现了当日立案、当日调解、当日送达、当日结案的“四个当日”，受到了南京公司方面的高度赞誉。
　　鉴于仲裁工作取得的成绩和仲裁调解在化解社会矛盾、促进社会和谐稳定中发挥了的作用，特别是最近两年来，实现当天立案、当天调解结案率占40%，且没有发生一起因仲裁形成的信访案件或不稳定现象。这些成效，一方面受到了政府的肯定，驻马店市人民政府于2008年4月以驻政办[2008]4号《关于加快推行仲裁法律制度有关问题的通知》，肯定了仲裁委员会“依法积极开展案件的受理和裁决工作，及时、公正、准确地办理了一批经济纠纷案件”，要求各级政府要高度重视、正确认识推行仲裁法律制度的重要性，强化措施，确保推行仲裁法律制度取得实效，努力推进全市开放型经济持续快速健康发展。另一方面，受到了国内同行的赞许，仲裁委员会和有关领导多次受到北京、天津、济南、武汉、长沙等地仲裁委员会的邀请，进行经验传授和交流，扩大了社会影响。再一方面，社会各界从几年前的不知道仲裁制度，到现在的广泛了解，仲裁委员会从四年前的没案可办，到现在的案件数量日益激增，体现了社会的认同度迅速提高。
　　为充分发挥仲裁调解的作用，方便当事人，减少当事人成本，驻马店仲裁委员会在九县一区分别设立了分会，在公安机关、金融机构、建筑、保险行业等分别设立了交通事故调解中心、银行业务调解中心、保险合同纠纷调解中心、建设工程合同纠纷调解中心等，深入地开展仲裁工作，并取得了显著的成绩。如交通事故调解中心自2006年成立以来，受理交通事故损害赔偿纠纷仲裁案件3000多件，调解结案率达90%，自动履行率达100%，充分发挥了仲裁的高效快捷优势。
　　从驻马店仲裁委员会工作取得的实际成效中，可以清楚地看出仲裁调解在其中的作用。可以说，如果没有仲裁调解制度，驻马店仲裁委员会不可能在这么短的时间里取得这样突出的成绩。实则成则仲裁调解，诚亦则仲裁调解。
　　二、从比较学的角度，看仲裁调解比其他非诉讼矛盾纠纷解决机制所具备的独特特点和作用。
　　依据非诉讼矛盾纠纷解决机制理论通说，和最高人民法院于2009年7月24日制订的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，仲裁调解与仲裁裁决、人民调解、行政调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式共同构成非诉讼矛盾纠纷解决机制(ADR)。
　　以仲裁调解与人民调解等其他非诉讼矛盾纠纷解决方式比较，结合驻马店仲裁委员会工作实效这一实证成果而言，仲裁调解具有以下独有的特点和作用：
　　1、充分的自主性、自治性。自主性主要体现在两个方面：一是是否同意实行仲裁调解的自愿性。根据《中华人民共和国仲裁法》第4条、第51条规定，当事人在双方自愿的基础上，达成仲裁协议，才能进入仲裁和调解程序;仲裁庭在作出裁决前，当事人自愿调解的，仲裁庭应当调解;而且，当事人的自愿性还表现在可以自愿决定采用仲裁方式解决争议、自愿决定解决争议的事项，自愿选择仲裁机构，还有权在仲裁委员会提供的名册中选择其所信赖的人士担任仲裁员处理争议，涉外仲裁的当事人双方还可以自愿约定采用哪些仲裁规则和适用的法律等等，并且不受地域、时间等的因素的限制;二是仲裁调解书是否写明争议的的事由和理由，可以由当事人决定;如当事人决定不写明的，调解书可以不予以涉及。这样，不但能够体现当事人的自治性，还能够保障当事人的商业秘密和个人隐私，又有利于缓和当事人双方的矛盾。这一特点，不但是人民调解、行政调解和行业调解所不具备的，同时也与司法调解要求的“查明事实，分清是非”的调解原则有了区别，其优越性显而易见。
　　2、更显著的便利性和保密性。仲裁调解可以在立案前，立案后，也可以在仲裁过程中的任何阶段进行，其程序简便、方式灵活、解决纠纷讲求效率与公正。同时，根据仲裁法的规定，可以和仲裁裁决开庭一样，仲裁调解实行不公开调解，甚至为了保守商业秘密和维护商业信誉，根据双方的同意，可以实行“背靠背”式的调解，有利于当事人间及当事人与仲裁者间的沟通和问题的解决。
　　3、一站式矛盾解决的高效性和经济性。根据《中华人民共和国仲裁法》第52条第二款和第9条的规定，仲裁调解书经双方当事人签收后，即发生法律效力;仲裁调解书的效力和仲裁裁决的效力相同，即实行一裁(调)终局制，调解书和裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的，仲裁委员会或者人民法院不予受理。而且，根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，仲裁调解书具有直接的强制执行力，不需要像人民调解、行政调解或行业调解等须经过法院确认并制作调解书，或者依照《中华人民共和国公证法》的规定进行债权公证，或者由人民法院确认《调解协议书》的效力，签发支付令等重复、复杂的程序，其经济性、高效性和终局性的特点是除仲裁裁决外的其他非诉讼矛盾纠纷解决机制所不可比拟的。
　　4、明确的法律性仲裁调解和仲裁裁决一样，是仲裁法明确规定的处理合同等民商事纠纷的方式之一。仲裁调解的原则、仲裁调解程序、仲裁庭的组成、仲裁调解的执行、涉外仲裁和调解等，仲裁法均作出了明确、具体的规定，并与民事诉讼法等作了制度衔接。即仲裁调解不仅有法可依，而且有章可循。这一特点使其与人民调解、行政调解或行业调解等又有新的区别。
　　5、广泛的国际认同性和强制执行力。涉外的仲裁调解书和仲裁裁决书一样，只要被请求执行方所在国是1958年《承认和执行外国仲裁裁决公约》(简称《纽约公约》)的缔约国或是成员国，如果当事人向被执行人所在国的法院申请强制执行，该法院就得依其国内法予以强制执行。这是司法调解、人民调解等，甚至是人民法院的判决书所更不具备的特点。
　　6、看得见、摸得着的公正、公平和独立性。仲裁制度本身具有“民间性”的特点，与“公权”性的诉讼活动有质的区别。而仲裁这一民间性制度在世界范围的长足发展和长久不衰，核心源自于其仲裁活动的公正、公平和独立性。《中华人民共和国仲裁法》第8条规定，“仲裁依法独立进行，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，而且仲裁员是当事人双方共同或各自选定的，它真正可以展现“正义是可以实现的，而且是可以以看得见的方式实现的”人类追求。
　　可以说，仲裁调解制度是人类法律文化的一项精华，浓缩了人类的智慧，内含了人类对公正、公平和自由的追求。仲裁调解与它不同的特点，决定了其更能快捷、高效、节约地发挥解决社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，促进经济健康发展的作用，更能以减少涉法涉诉信访等的方式发挥其止争息纷的功能，并充分体现仲裁调解制度的优越性和先进性。这也是大力推进仲裁工作，积极开展仲裁调解的立意所在。
　　三、从制度设计上，看仲裁调解的三大价值取向和在化解社会矛盾纠纷，促进社会和谐稳定中丰富的社会功能。
　　仲裁调解作为仲裁活动的一个重要表现形式，其制度设计必然有其内在的价值取向，并以实现其社会功能作为目标任务。
　　关于仲裁调解的价值取向，理论界有不同的观点，实践界也没有作出具体的界分。归结起来，不外乎以下三方面的价值取向：
　　一是公平、公正。就当事人而言，其选择通过仲裁调解的方式解决纠纷，首先是基于对仲裁制度能够给其提供一个公平保障的纠纷解决平台和机制的信任或认可。其次，是基于对仲裁调解程序、规则、仲裁员能够给其提供一个公平信赖。之三，仲裁调解系中立的第三方，且具有“民间性”的，不受任何单位和个人的干涉原则，能够使当事人消除公权力的扩张侵害顾虑。四是仲裁调解高度的自愿性、自治性，能充分表达当事人的诉愿。所以，公正、公平可谓之首要价值取向。
　　二是效益(效率)。仲裁调解的一裁终局制、高效的效力性和经济性，以及不公开调解和审理等特点、符合当事人诉愿，也符合法律经济学的俭约追求，降低各项纠纷解决成本，一定程度可以避免因司法垄断形成的司法腐败给当事人和社会造成的负担和不公。
　　三是自由与和谐。仲裁调解更加注重当事人自愿、意思自治，更加注重保护当事人的个人隐私和商业秘密、知识产权等，更加尊重当事人的人格和自由，能够使当事人在亲和友好的气氛中进行“沟通”，比之诉讼方式使矛盾激化更易举灵活、平和地消除隔阂，缩小差距，协调双方利益，缓和矛盾，从而实现当事人“握手言欢”和社会和谐稳定的价值目标。仲裁调解的成功，无疑直接创造了和谐稳定的法律、经济和人际、社会关系，实现当事人意思自治和国家法治的统一，实现法、理、情的和谐统一。涉外仲裁调解还促进了国际经贸的和谐关系。
　　不可否认，仲裁调解和人民调解、司法调解、行政调解和行业调解等，在价值取向上具有趋同性，但因制度的不同，决定了又有所差别。
　　与仲裁调解的价值取向比较，仲裁调解的功能实质是价值取向的外在追求。基于仲裁调解的价值取向，其社会功能也是丰富的，简略一、二：
　　一是创设了一项非诉讼矛盾纠纷解决机制，完善了国家和社会解决矛盾纠纷途径和方式。仲裁调解作为非诉讼矛盾纠纷解决机制(ADR)的一种，直接为民商事合同纠纷当事人提供了一个纠纷解决机制，实现了保障人权，依法治国的宪政主张。
　　二是为当事人提供了一个以自愿、意思自治为基础的纠纷解决机制。有利于减少群众诉累，节约司法成本和社会资源，有利于协调各方面的利益关系。
　　三是具有可以维系或加深当事人之间的友好关系，可以促进当事人相互和谐、稳定和发展经济，维护社会和谐稳定的功能，迎合了当前国家的政治和法治要求。
　　四是具有可以适应经济全球化发展的需要，促进国际经贸关系的发展功能。随着仲裁制度的推进和深入发展，仲裁调解已经迅速成为跨国争议的主要方式，如伴随着中国加入的WTO，中国国际经济贸易仲裁委员会多年通过仲裁调解的成功率均在20%以上，树立了中国仲裁调解在国际上的形象，促进了国际贸易经济的良性发展。
　　鉴于仲裁调解的价值取向和丰富的社会功能，中国国际经济贸易仲裁委员会、北京仲裁委员会、武汉、长沙等地仲裁委员会相继建立了仲裁调解规则和制度，成立了专门的、区域性的调解机构，将仲裁调解工作作为一项重要的目标。驻马店仲裁委员会也根据这一发展要求，作了相应的制度性安排和机构性建设。
　　四、仲裁调解与诉讼衔接机制的新发展，和在“三调联动”机制中的不当忽视。
　　根据中共中央十七大精神和中央政法委员会《关于开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动的通知》部署的“坚持以化解矛盾为主线，从建立健全维护社会稳定的体制机制入手，着力解决‘群众关心、社会热点、历史欠账’等方面问题，力争从源头上预防和减少社会矛盾。坚持以定分止争为目标，健全完善人民调解、行政调解、司法调解的协调机制，充分发挥调解化解矛盾、维护稳定第一道防线的作用”的重要政治任务，人民法院和各个仲裁委员会加强了工作接合和思想沟通，寻求仲裁调解和诉讼的衔接机制，提高矛盾纠纷解决机制的社会效果和运行效率。2009年7月24日，最高人民法院制订了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》(法发〔2009〕45号)，根据该意见，在仲裁调解与诉讼衔接机制的建设中，仲裁调解制度有了新的发展和提升：
　　一是为促进非诉讼矛盾纠纷解决机制的发展，意见要求人民法院要认真贯彻执行《中华人民共和国仲裁法》和相关司法解释，在仲裁协议效力、证据规则、仲裁程序、裁决依据、撤销裁决审查标准、不予执行裁决审查标准等方面，尊重和体现仲裁制度的特有规律，最大程度地发挥仲裁制度在纠纷解决方面的作用。对于仲裁过程中申请证据保全、财产保全的，人民法院应当依法及时办理。
　　二是对于没有仲裁协议的当事人申请仲裁委员会对民事纠纷进行调解的，由该仲裁委员会专门设立的调解组织按照公平中立的调解规则进行调解后达成的有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。
　　三是在诉前、诉中，人民法院可以依职权或当事人申请后，可以将案件委托仲裁委员会进行仲裁调解。
　　四是调解过程不公开，但双方当事人要求或者同意公开调解，以及法定情形的除外。
　　五是建立健全工作机制，有条件的地方人民法院可以按照一定标准建立调解组织名册和调解员名册，以便于引导当事人选择合适的调解组织或者调解员调解纠纷。各级人民法院应当加强与其包括但不限于仲裁委员会在内的单位和相关组织的联系，鼓励各种非诉讼纠纷解决机制的创新，通过适当方式参与各种非诉讼纠纷解决机制的建设，理顺诉讼与非诉讼相衔接过程中出现的各种关系，积极推动各种非诉讼纠纷解决机制的建立和完善。
　　这一衔接机制的制度安排，首先，使仲裁调解与法院的诉讼建立了衔接机制;其次，无形中大大拓宽了仲裁调解的范围和条件;之三，使仲裁调解更具有了新的生命活力，增加了新的灵活工作方式;之四，促动了仲裁调解从过去的完全“被动式”向“主动式”的兼顾，发展和推进了仲裁调解制度的改革，使仲裁调解更能方便、快捷、高效地发挥解决社会矛盾纠纷的作用;之五，为仲裁法的修订奠定了司法衔接的基础。可以说，基于这一司法意见，仲裁调解的新发展是令仲裁机构和仲裁员欢迎的。
　　但是，此之形成反差的是，自2005年以来，特别是2009年至今及其将来相当长的一段时期内，国家、省、市有关部门大力推行的“三调联动机制”，主要作出的是人民调解、司法调解、行政调解的“三调联动”制度和任务安排。如河南省省委、省政府办公厅于2009年5月20日以豫办[2009]20号联合下发的《关于建立人民调解、司法调解、行政调解三调联动机制的意见》，将仲裁调解排除在“三调”之外，仅仅提出了“要充分发挥仲裁机构及其专家仲裁员在调解社会矛盾纠纷中的积极作用，坚持调解为主、调裁结合、一裁终局，加强与各类调解组织的联系和合作，公正、及时地调解和裁决平等主体的公民、法人、其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，切实保护当事人的合法权益，积极化解社会矛盾纠纷”，却没有作出具体的制度衔接性机制，更没有给予经费保障、人员培训、评估、奖惩、考核制度安排。
　　这一现象，一方面说明了仲裁调解在社会和谐稳定的重大政治任务和法治任务中，尚未受到应有的重视，仲裁调解的独特作用和优越功能尚未受到客观的了解和对待。可以说，如果撇开仲裁调解，中国的调解机制将是不完善的，诉讼与非诉讼纠纷解决衔接机制将有制度性的缺陷。这是一个必须予以关注并应当予以纠正的制度问题。另一方面，将不利于仲裁制度，尤其是仲裁调解制度的健康发展，不利于仲裁制度的改革和推进，于国际通行做法有所相悖。这一问题的存在，值得反思并立即实施纠正。
　　五、和谐语境下的仲裁调解，只有得到积极的推进和发展，才能充分发挥化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定的“第一道防线的作用”。
　　为了贯彻落实紧紧围绕构建社会主义和谐社会总体目标和要求，深入贯彻落实科学发展观，最大限度地减少不和谐因素，促进社会和谐稳定的指导思想，为了实现既发挥仲裁调解独特作用，又与诉讼和其他非诉讼纠纷矛盾解决方式的有机衔接、紧密配合，运行机制规范高效，促使涉诉涉法信访案件下降，确保社会和谐稳定的目标任务，仲裁调解应当从以下几个层面得到积极的推进和大力发展：
　　一是从思想层面要高度重视，正确对待。各级党委、政府及其他各方面对仲裁制度和仲裁调解应与人民调解、司法调解、行政调解保持同度的重视，并对仲裁调解的独特作用和丰富的社会功能有正确的认识，不能对仲裁调解“视而不见”或采取“非国民平等待遇”。
　　二是从法律层面要适时修订仲裁调解法律制度，使其保持与现实社会需求的同步性和适度的前瞻性。《中华人民共和国仲裁法》颁布实施于1995年，至今没有作过任何修订或补充，有些规定显然已经不能适合政治、经济、文化的发展变化，不能保障仲裁事业的顺利发展。
　　三是从制度层面要将仲裁调解列入党和国家构建科学发展观、促进社会和谐稳定的制度设计上来，尤其是要和人民调解、行政调解等非诉讼纠纷矛盾解决方式与诉讼衔接机制保持制度安排上的同步，甚至是排前前面，实则有“四调联动”、“五调联动”等的必要，以便突出其内在的独特特点和作用。
　　四是从理论研究层面仲裁机构和仲裁工作人员，以及仲裁制度和事业理论研究人员，应当积极、深入地研究、探讨仲裁调解在新时期、新矛盾下的发展规律、凸现的新新特点和发展趋向，使其具有合理的理论支撑和指导。
　　五是从社会宣传层面仍需大力宣传仲裁法和仲裁制度，普及仲裁法律，将其列入普法规划中来，并通过专题讲座、电视、电台、网络等多种方式进行宣传，增加其社会了解度、掌握度，以使社会真正感到仲裁调解制度是解决矛盾和纠纷的“好手段”。
　　六是从自身素质和质量建设层面要加强仲裁机构的制度化建设、加强仲裁人员的业务素质和职业道德，严格执行执业纪律，提高调处案件的质量、效率，保障这一基本的“生命线”活力足现。
　　七是从学术和经验交流层面需加强国内、国际仲裁调解制度的交流和学习，在坚持本土化的基础之上，开阔视野，合理借鉴外地甚至是国外的先进做法，从而丰富和发展中国的仲裁调解制度。
　　总之，仲裁调解的制度化建设和大力发展，是一项复杂的社会工程，需要社会各界共同付出努力，才能开出鲜艳的花朵，才能真正在社会和谐稳定建设中发挥其应有的作用，才能为国家的政治和法治建设，为经济的发展和社会矛盾的解决，做出其应有的贡献。
　　对此，驻马店仲裁委员会正在做着努力。
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