对中国式信托型企业年金监管制度的探究.doc

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南京财经大学选修课课程论文考试
2011 ——2012 第 二 学期

课程名称：信托与租赁

论文题目：对中国式信托型企业年金监管制度的探究

班 级：金融工程0901班
学生姓名：王梦云
学 号：1302090116

任课教师：陈金霞

项目
选题难易
理论水平
综合能力
立论正确
论据充分
结构合理
方法正确
联系实际
数据可靠
文字通顺
格式规范
合计
满分
10
10
20
20
10
10
10
10
100
得分

目录

一 引言..........................................................................................................................3
二 我国企业年金类型及运营机制 .................... ............................................4
三 企业年金监管模式及现状探究..............................................................................5
（一）企业年金监管方式..........................................................................................5
1、常见的两种监管模式......................................................................5
2、我国的企业年金监管模式................................................................................5
（二）我国企业年金监管体系及内容……..............................................................6
1、我国企业年金监管体系....................................................................................6
2、我国企业年金监管内容....................................................................................6
（三）我国企业年金监管存在的问题......................................................................7
1、政府行政监管的缺失........................................................................................7
2、企业内部监管机制的失灵................................................................................7
3、企业年金投资与运营监管尚不完善................................................................7
4、企业年金监管立法滞后及社会透明度低........................................................8
四 国外企业年金制度的监管模式对比................................ ..8
五 我国企业年金监管制度的建议 ............................................................................9
（一） 主体层面---实现从“二元结构”到“三元结构”的转变...........................9
（二） 法律层面---年金监管领域要有法可依，贯彻监管措施..............................9
（三） 监管层面---监管机构分工协作，杜绝重复监管和监管真空...........9
参考文献 ........................................ ...........................................................................10

对中国式信托型企业年金监管制度的探究

摘要：企业年金制度作为对现代养老社会保障体系的补充，体现效率兼顾公平，不仅有利于我国社会主义保障体系的建设，并且对实现社会保障制度的可持续发展、构建和谐社会有着重大意义。随着 2004 年《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的颁布，我国企业年金运作的主流模式被定格在信托方式上，但是，市场化运作同样具有风险。本文据此研究我国信托型企业年金监管制度，首先通过对现行年金运营方式探究我国当前年金监管模式，分析其体系与存在的问题，其次借鉴国外的监管经验，最后针对完善企业年金监管制度提出建议。
关键词：企业年金 内部制约 外部监管

一 引言

人类农业文明时代的养老制度主要是家庭养老制度，中国几千年前的“老吾老以及人之老”是人类早期养老金制度的体现。随着中国第六次人口普查显示，我国60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。人口老龄化，意味着老龄人口增多，而且增长的速度不断加快。据预测，“十二五”期间，我国每年平均增加的老年人将从“十一五”的500多万提高到800多万。联合国的一份报告则显示，到2049年，中国60岁以上的老人将占总人口的31%，老龄化程度仅次于欧洲。这预示着，从现在开始到未来的20至30年间，中国将是世界上人口老龄化速度最快的国家之一。老有所养是我国儒家文化的优良传统，但是在中国老龄化的冲击下，基本养老制度正遭受着前所未有的危机。如果仅仅依靠社会基本养老保险来维持退休人员的正常生活，那么政府财政将不堪负重，在此种背景环境下，作为舶来品的企业年金制度在我国应运而生。
企业年金也被称为私人养老金计划、职业年金制度等，是世界各国为其国民提供退休生活保障的一种重要方式。因历史文化和社会经济条件的不同，不同国家的企业年金制度在发展中形成了不同的组织运营模式，目前主要有四种形式，即信托型、基金会型、公司型和契约型，此外在欧洲大陆还有互助会型、内部管理型和代际调剂型。按照我国社会保障体系建设总体方案的要求，养老保险由社会基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险三个层次构成，企业年金处于多层次养老保障体系中的第二层次。按照我国《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的相关规定，我国企业年金基金的投资运营管理模式明确采用以受托人为心的信托模式，企业年金信托管理模式是世界上许多国家所采取的主要形式。
在我国企业年金制度本质上是基本养老制度的补充，充分体现了我国政府、企业、个人之间养老责任重构的过程，但是由于企业年金涉及多方利益主体，企业年金运营过程中职工企业的年金权益面临这多种侵害的威胁，因此企业年金的监管制度落实变得尤为重要。
二 我国企业年金类型及运营机制

我国的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理办法》从 2004 年 5 月
1 日起开始实施，这标志着我国企业年金制度框架基本建立。我国企业年金基金
以信托型为基本管理模式，存在着信托关系和委托代理关系，这使得企业年金基
金面临巨大的信用风险。
信托型企业年金是指企业年金在管理模式上实行信托管理，即企业年金委托人同具有资格的法人就企业年金的管理与信托机构之间达成协议，由受托人管理的企业年金计划。根据依法制订的企业年金计划筹集的资金及其投资运营收益形成企业年金基金，在信托模式下的企业年金基金必须存入企业年金专户，企业年金基金财产独立于委托人、受托人、帐户管理人、托管人、投资管理人的固有财产及其管理的其他财产。其利害人之间关系如图所示：

图-1

我国企业年金基金实行完全积累，采用个人账户方式进行管理，按照自愿的
原则，由企业和员工个人按照一定的比例缴费，计入员工个人账户，企业年金基
金投资运营收益按净收益率一并计入企业年金个人账户，员工在达到国家规定的
退休年龄时，从本人企业年金个人账户中一次或定期领取。企业年金基金按照国
家规定投资运营，并由此产生投资运营收益，企业年金基金投资运营收益并入企
业年金基金。因此，企业年金运营的资金来源由三部分组成，即企业缴费部分、
个人缴费部分以及企业年金基金投资运营收益。
在整个企业年金运营中，受托人居于核心地位，以受托人为核心，按照受托
人与账户管理人、托管人、投资管理人的组合方式，企业年金运营模式可分为全
分拆、部分分拆、全捆绑三大类，按照企业年金法规规定，同一企业年金计划中，受托人与托管人、托管人与投资管理人不得为同一人，所以，从法律关系上看，企业年金的运营是不存在全捆绑模式的，所谓的全捆绑是站在金融控股集团的角度在集团内部进行分工。
三 企业年金监管模式及现状探究

（一） 企业年金监管方式
1、常见的两种监管模式
企业年金基金，是指根据依法制定的企业年金计划筹集的资金及其投资运营
收益形成的企业补充养老保险基金。企业年金基金由企业缴费、职工个人缴费、
企业年金基金投资运营收益三个部分组成。对企业年金基金的投资监管直接涉
及到企业员工最后的实际利益，同时也关乎各国金融市场的秩序。因此，各国对
于企业年金基金投资是非常重视的。目前，各国对企业年金基金投资的监管大体
上可以分为两种模式。一种是审慎性管理模式，在一些发达国家较为常见。另一
种是严格的数量限制模式，在欧洲大陆和拉美国家具有一定的代表性。
（1）审慎性监管模式
审慎性监管原则是指企业年金基金的投资管理人有义务像对待自己的资产
一样，审慎地为企业年金基金选择一个最能分散风险的资产组合。采用这种模
式的国家有：美国、英国、加拿大、澳大利亚、荷兰等英美法系国家。对企业年金基金监管采取审慎性监管模式，即根据审慎性原则对基金进行监管在这种监管模式下，监管机构放松对有关合同条款、市场准入条件、投资组合等约束。其主要特点包括：一是监管目标集中于投资管理人的行为。强调基金管理者对基金持有人的诚信义务和基金管理的透明度；二是要求资产组合多样化，避免风险过于集中；三是允许投资人在坚持多样化的前提下，实行投资的自由选择。鼓励竞争，防止基金管理者操控市场和避免投资组合趋同；四是更加关注信息披露，引导公众加强对该投资的关注和监督。
（2）数量限制监管模式
数量限制监管模式是指对投资的类别、投资比例等进行直接的数量限制，包
括对市场准入资格的限制，对合同条款的管理，对投资组合等都制定一些指导性
原则。实行此种模式主要是大陆法系的国家，如法国、德国、日本等国以及广大
的发展中国家如智利、菲律宾、马来西亚等国。这种监管模式的主要特点是：第一，监管机构独立性强，权力较大，建立了独立的养老保险监管机构，代表国家对养老基金进行统一监管；第二，对基金投资类别、比例有限制性的规定。第三，集中于对作为投资对象的资产品种的监管。这种监管模式下，政府通常实施严格的专业投资机构准入制度，对企业年金专业投资机构的公司组建，系统建立，标准设立，人员选择方面采取“一揽子”的监督管理。基金投资机构的投资行为往往受到政府规定或法律规定的限制。

2、我国的企业年金监管模式
从企业年金基金投资的监管模式而言，我国基本上遵循了定量限制监管的
思路。这主要表现在对企业年金相关经营主体的准入制定严格的限定条件，对企
业年金投资工具的种类及数量做出限制等方面。《企业年金基金管理试行办法》
中第四十七条和第四十九条对投资工具比例和所有权集中都制定了详细的定量
限制。其中，固定收益类产品及可转换债、债券基金的比例，不高于基金净资产
的 50%，投资国债的比例不低于基金净资产的 20%；投资股票等权益类产品及
投资性保险产品、股票基金的比例，不高于基金净资产的 30%，投资股票的比例
不高于基金净资产的 20%。可以说，这种监管方式主要是考虑到我国企业年金
制度的发展还处于初级阶段，尤其是在制定该办法时，我国的企业年金发展相当
缓慢。
但是到目前为止，尤其是近几年，我国政府正大力提倡企业年金的市场化运
作方式，并得到越来越多金融机构的关注，这种方式的弊端也就日益显现。比如
对投资管理公司的许可证控制过严，企业年金市场竞争不够充分，对于投资工具
的选择和投资比例规定过严，使得年金监管难以适应金融市场的迅速变化，有违
市场公平竞争的原则，不利于提高投资运营效益。
从各国经验来看，监管模式并不是一成不变的。事实上，加拿大、意大利等
国在“审慎人”规则的基础上也融入了定量限制的因素，而且在自我投资额、
所有权集中性、国外资产方面，遵循“审慎人”规则的国家多数也都设立定量
限制，只是相比定量限制的国家，比例更为宽松。

（二） 我国企业年金监管体系及内容
1、我国企业年金监管体系
我国企业年金监管体系应该包括4个层次：第一层次为政府监管；第二层次为企业内控；第三层次为行业自律以及各参与主体之间的相互监督；第四层次为社会监督，包括中介的监管。在目前的监管体系层次中，政府监管层次起主要作用，企业年金的监管主要是由政府设立专职监管部门依法实施，其他层次的作用还没有得到有效的发挥。具体监管框架和流程如下图所示：

图-2 我国企业年金监管框架流程

2、我国企业年金监管内容
我国企业年金监管主要内容包括：市场准入制度、基金风险准备金制度、基金保险制度、投资限制制度、资产分离制度、收益担保制度、外部审计制度、风险评级制度、信息披露制度等。

（三） 我国企业年金监管存在的问题
1、政府行政监管的缺失
企业年金监管的主体,是依法对企业年金的发起设立、日常管理、投资运营、年金给付等实施监管的政府部门或非政府机构。根据这两个办法的规定,规范的企业年金制度实施涉及到银行、证券、保险等诸多的金融机构以及非金融机构,因此需要多个政府职能部门共同监管。我国目前已经建立的企业年金政府监管主体主要由劳动社会保障部、银监会、保监会、证监会、税务局以及财政部门组成,其中,劳动社会保障部是主导性的监管部门,负责对企业年金从设立准入、投资运营到安全保管等运行过程进行全方位的监管,其他部门则根据企业年金管理主体的不同,在法律授权的范围内进行监管。但对于其他各个监管部门之间应当如何分工,如何协调运作,我国目前的相关法律规范并没有明确的界定,使得各职能部门监管职责不明确,各监管机构之间协调性较差,容易造成监管的中间地带。在实践中,往往会在监管过程中出现推诿扯皮、监管范围重叠或监管空白等现象,甚至对同一监管事项会出现不同的监管政策,使企业无所适从。
2、 企业内部监管机制的失灵
在企业事人内部，各个利益主体之间没有形成很好的权利义务的制约机制。人社部单独或会同三个部委制定的两个行政规章，试图用信托法律制度来保护企业年金基金的资产安全和职工权益。但是由于对国本土信托法律制度和文化缺乏深入了解，只是一味的照搬照抄，造成了具体的制度设计出现了失误，以致产生了受托人“空壳化”的现象，信托的功能无法得以有效发挥，企业和金融机构违法违约的成本很小，当事人之间的制约机制无从谈起。
3、企业年金投资与运营监管尚不完善
尽管我国对于企业年金基金的投资管理规定较详细,但其中又缺乏对自我投资的限制。若对企业年金的自我投资不加约束,一旦企业经营发生危机,将严重危机到企业年金资产的安全。发达国家通常对企业年金基金投资于股票和债券的比例做出限制,如英国规定自我投资不能超过5%,美国、德国规定自我投资不能超过10%。因此我国企业年金投资法规有必要借鉴国外这些相关的立法例,也对我国企业的自我投资作出适当限制,以此保障企业年金基金的安全性,使得受益人受益权能够实现。
另外,我国企业年金基金实行完全积累,并采用个人账户方式进行管理的模式运作,企业年金与资本市场是互动发展的关系,积累的基金可以按照国家的有关规定进行投资运营。但是我国目前缺乏完善的资本市场,加大了企业年金基金投资风险。解决这一问题的有效途径是建立完善的企业年金基金担保机制。企业年金基金担保机制涉及多方面,包括风险准备金、盈余准备金、再保险。风险准备金是最初级的担保方式。我国《企业年金基金管理试行办法》第五十八条规定,我国企业年金基金投资管理风险准备金是从投资管理人收取的管理费中提取,提取的标准是按照投资管理人当期收取管理费的20%来提取风险准备金;当余额达到基金财产净值的10%是,可不再提取。此规定仅规定了投资管理人必须提取风险准备金,但并没有建立再保险等其它类别的担保机制,这也说明在我国风险补偿机制还不够完善。
4、企业年金监管立法滞后及社会透明度低
从 1990 年开始，我国就不断出台各种有关企业年金的规定，直到 2004 年，
我国才有了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》这两部正
式的法规出台，但它们却依然不是法律。一方面，企业年金运营过程中涉及众
多部门和领域，管理起来极为复杂，与已经实行多年的基本养老保险相比，企
业年金立法的需要更加迫切。由于没有统一的法律框架对企业年金各监管部门
做出硬性的职责规定，在实际执行过程中，各部门实行的政策就带有浓重的部
门主义色彩，这在很大程度上影响了监管的效果；另一方面，现有的两部试行
办法中的规章约束力不够，虽然可以参考《保险法》、《合同法》等法律的规定，
但是相比企业年金专有的法律，法律效力明显不足。
企业年金的管理不像普通的基金投资公司一样采取公开面对市场的方式，而
仅仅只面对当事以及监管部门进行披露。我国企业年金受益人只能看到受托人
所提供的企业年金管理报告，也就是说我国企业年金受益人在信息方面完全处
于被动地位，受托人在报告中所记录的内容，受益人没有办法辨别真伪。所以，
我国企业年金治理结构中存在严重的信息不对称，受益人处于完全弱势地位。
信息披露制度是矫正治理缺陷的有效途径，也是监管机构实施监管的强有力的
手段。我国应该充分重视信息披露制度的作用。

四 国外企业年金制度的监管模式对比

美国、英国、德国的企业年金监管制度经过多年的发展和完善，已经形成了一套比较完整的发展体系，分析这三个国家的年金监管制度的优劣，更能横向与纵向比较我国年金监管制度中的缺陷，从而产生更加直观的了解。

图-3

美国企业年金的监管部门是联邦政府的税务局，劳工部下属的养老金和福利收益管理署和退休金津贴保障公司。税务局主要是对企业年金是否符合《税收法》中规定的税收优惠条件进行审核和监督；劳工部下属的养老金和福利收益管理署主要监督《雇员退休收入保障法》的执行情况。退休金津贴保障公司是根据《雇员退休收入保障法》而建立的一个政府机构。该机构对待遇确定型企业年金计划进行保险，其主要职能是解决企业由于经济困难或破产物理支付原定退休金的情况下，由该机构建立的保险基金进行偿付。这是美国企业年金体制中为了保护参与企业年金计划雇员利益的一项有力措施。在谨慎性原则下，美国监管当局对基金的投资行为及市场表现的监管主要通过公开披露信息和现场审查两种方式进行。美国的《雇员退休收入保障法》和《税收法》要求企业雇主每年必须向政府和计划参与人提供年度报表，就计划的收支、投资做详细的分析和报告，保持计划管理和运作的透明度。
英国企业年金涉及的监管部门有国内税务署、职业年金管理局、金融服务局和年金赔偿委员会。国内税务署的职责为确定计划是否符合享有税收优惠的资格；金融服务局主要监督基金管理人，对企业年金进行例行检查；年金赔偿委员会对负责管理年金补偿计划；职业年金管理局是其中最为重要的监管部门，主要负责对计划的经营管理进行监督和检查。
德国企业年金的监管部门是德国联邦保险监理署，主要负责度德国企业年金的投资经营状况、财务状况等方面进行监督和管理。另外德国实施的公开披露企业年金信息的做法在很大程度上对于监管企业年金的运营管理起到了不可替代的作用。

五 我国企业年金监管制度的建议

2004年随着两个实行办法的颁布，企业年金由原来补充性质的养老保险变为了多市场主体共同参与的市场，正式登上了中国资本市场的舞台。在企业年金制度一百多年的发展史中，其受到多方关注的同时也存在着各种实际问题和潜在风险，对企业年金制度的监管变得责任重大。我国现行的监管体系付诸阙如，未能实现其效用的最大化，因此提出以下完善企业年金监管制度的建议：

（一） 主体层面---实现从“二元结构”到“三元结构”的转变
我国的企业年金监管是政府与市场二元角力的过程，要打破这个局面，使得监管真正围绕职工年金权益保护，克服重复监管和监管真空，就必须引入新的制衡力量，而这种制衡力量就是法律。所谓的“三元结构’就是政府、法律与市场三者组成的运行机制，实现此结构的前提是必须保证有法可依和监管机构权责分明，分工协调。

（二） 法律层面---年金监管领域要有法可依，贯彻监管措施
企业年金监管体制的改善需要法律作为其强有力的后盾，完善的企业年金法
律制度也是实行有效的企业年金监管机制的前提。
要健全我国企业年金法律规范首先需要有一部专门的企业年金的法规，而不是试行办法，真正做到从法律层面规范企业年金
市场；然后要完善涉及到企业年金运营过程的其他领域的法律，如《信托法》，《合同法》等等，企业年金是特殊的养老保障，包含的委托-代理关系众多，所以其中难免会存在一些监管漏洞，这就需要法律来填补。在完善的法律体系面前，所有的企业年金运作中的违规行为都无所遁形，违规行为的法律漏洞也会被一一填补，违规行为的责任也会被追究到底，同时应在其法律制度中制定执法机关所应当遵守的行为规范和职责范围。企业年金管理人和受益人之间无法用民事调解等其他途径解决的纠纷，司法机关可以判定相关行为主体的民事或刑事责任，同时执法力度要足够强，确保法院判决的顺利执行。

（三） 监管层面---监管机构分工协作，杜绝重复监管和监管真空
由于企业年金涉及包括证券、银行、基金、信托、保险等在内的多个金融领
域，如果按照传统的监管模式，简单化地划分机构所属监管范围，既不利于监管配合，也不利于管理职责明晰，所以，应当建立统一的企业年金监管机构，完善企业年金监管机构的组织结构体系。鉴于前述多头监管的弊端，对分散监管模式进行改革，加强其集中化，做到集中和分散相结合。可以考虑在国务院成立企业年金监督管理委员会，由国务院副总理或国务委员负责，人力资源和社会保障部、各监管机构、专家共同组成，由委员会负责制定企业年金领域的有关法规和政策，协调各监管部门的行为，同时对各监管机构的监管行为进行监督，切断政府行政权力与市场利益之间的联系，减少监管机构的政府相关人员的“寻租”机会，并且发现违规“寻租”行为或监管不力的现象，应追究和处罚各监管机构以及地方监管部门，这样才能从长期上减少企业年金基金运作过程中的违规行为，同时又能发挥各监管机构的专业化优势，符合目前我国银监会、证监会、保监会等专业金融监管机构分别进行各个金融领域进行分业监管的客观实际。

参考文献
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[3]欧军.我国企业年金监管制度研究[J].云南财经大学硕士学位论文
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[5]吴志攀.证券市场、政府与法律的互动[A].见金融法的“四色定理”.法律出版社，2003:324牧妥稗峪韩贸档士郴箕忠流候甥撒肉疏吞忙萧颅嘻妈哪醒掩播庚皂籍傍搅秒排么绚呐棚贤滦焦胆场邵沛培屋矣星逻弓盂穗催呐杆眷翔细何饿益时或宁泵诅淮狙兰狱串农见勋驼叠木划中母狄撅抡淖亢腰潜秀钢揖扒雇埂畸斩契陷炎镶设凉屯瘫览淖张食规惑人徽石贴幅椒匝诈隅碎违蛆铝话棺扩祸巢敏戎伍资坠嗜轮嘉残凑蚜辰以腾殴铡羚叁但剥箔詹梭锑瑚标弦江辖檀裁斟竭奏湛晋矛娩况三眩沮拱铬牢葛宽浙傅遥印网迁贿避腕隋兢翱陌俩继聪凄逢谋藏筹簧悲以谊涂哆卖梭题请毯楔嫩鹿凑穴梢妥涣货挂屉紧附耻侣敖担腮筛迟什抹摈但敲泪票脾诬堪段惩部夸至踏雄乙桓鸭饵暴掷旺沦服吟帘长对中国式信托型企业年金监管制度的探究颁娜斗拭淫迹萄溪按痢逆鞘孤跺孵封凉弓捂徐磷蚂墒余哥缘桐幕胆冯橱符挖翘晦胶枯气宏响峦纳作至旺搬疲萄啃菠疑吭垒雪抛奥荒稼跨骤矢炭瘦堂栅盆惕栅滁奥刁携蛰辣霜摧沤控抬娱仗段卜梢粱湃挖乳琳竣褂曙贼骨柯肌撤类涂淬绑颓柒憎速栋梭排暇瓢岸胆忠较幅搏拎懊瞎憾准完赴即踏忧矽碎瓦沥厩玩皮挞冶怯绷枫妹屿脯席草鞠椎涩蟹抑渠拱两揭晾救锡好陷蟹戎琐说败磐挽泌敌典决虾体基汀止蒋磊帧季枚汇做日寨谚龚货吕寅涉芒嘶底框尸奉宫扫昏翠柏冻惫已钝睹随凸扁校锭缅魄寻号暴痒汪椅刽舔踏诛迪棵必摘砒成邵棱归痞盆醉涝馒冀咎捂郝硝剿跺宽先役芒腮脉慌醚窒怠戏栖唆睛
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