基层智慧治理的困境与化解路径.pdf

求知2023/10方伶俐赵小佩伴随着新兴技术与治理体系改革的深入推进，技术赋能基层的智慧治理模式应运而生。基层作为国家治理的最前沿，加强基层智慧治理模式创新对推进国家治理能力现代化建设尤为重要。党的十九届五中全会指出，要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能水平”。“十四五”国家信息化规划 明确提出，到2025年，我国将建成基层智慧治理体系。党的二十大报告提出，要完善基层社会精细化服务、信息化支撑的基层治理平台。2023年 数字中国建设整体布局规划 指出：“推进数字社会治理精准化，以数字化赋能乡村治理，普及数字生活智能化，打造智慧便民生活圈。”随着国家层面相关政策的出台与规划，各地基层政府纷纷展开智慧治理实践探索，北京、上海、广州、江苏、浙江、重庆等地率先推进，助推基层治理提质增效。但同时，由于基层面对的实际治理事务与所配置的资源不相适配，使得基层治理在治理思维、治理工具、治理主体、治理产出、治理制度等方面面临诸多困境。因此，急需找准推动基层智慧治理向好向快开展的有效策略，从根本上完善国家治理体系现代化建设。一、基层智慧治理的现状1.治理思维创新性日益显著。目前，基层政府充分利用技术平台提供的数据信息，将以人为本的治理理念贯穿于基层治理全过程，在为民众提供多元化且兼具人性化服务的同时，进一步统筹解决基层治理发展中潜在的隐患，有效提升基层治理效能。例如，北京市平谷区利用接诉即办平台通过人工语音对话的方式，克服了网站平台不稳定、APP操作复杂和回应迟缓等问题，让群众切实感受到真切的人文关怀。贵州遵义务川自治县镇南镇在开展基层治理工作时，对于群众间产生的矛盾纠纷，借助现代化信息平台进行逐一排查，通过一系列排查隐患、控制苗头、调解处理、提供服务、解决困难等工作流程，有效解决问题堵点，把矛盾纠纷控制在最小。2.治理工具应用服务逐渐增多。由于基层日常琐碎复杂事务逐渐增多，使得治理工具的规模和数量呈递增趋势。基层政府除了在政务门户网站、政务平台公开信息和提供业务办理服务外，也借助微信小程序、微信公众号、微博等渠道，方便群众能及时行使参与治理的权利。其中，基层治理平台服务涵盖基础教育、卫生医疗、养老看护等生活服务功能模块，让居民足不出户就可以办理业务，真正实现了居民少跑路的治理目标。例如，武汉市东亭社区推出的“邻里帮”小程序，覆盖养老、托幼、医疗、教育、家政等便民利民服务。四川省成都市搭建区、街道、社区、院落四级社区提案平台“金牛社区提案智基层智慧治理的困境与化解路径QIU ZHI理论前沿30求知2023/10理论前沿QIU ZHI慧平台”，围绕城市建设、社会管理等公共事务，广泛开展基层协商。3.治理主体多元协作加深。目前，在基层政府治理实践中，政府借助技术企业的技术支持搭建起虚拟网络互动空间，将基层党组织、居委会、业委会、居民和社区内外企业、社会组织等治理主体有机结合，显著提升了基层治理效能。一方面，政府和企业的合作关系越来越紧密，各地基层政府纷纷借助技术企业优势搭建协商平台。如，广东省政府与腾讯、中国联通、中国移动签订合作协议，充分利用企业营运优势、技术优势和基础设施优势，根据业务场景和服务群体，推出了粤省事、商商通、粤政易等平台应用。另一方面，政府开发诸多线上业务办理平台、信息公开渠道、群众线上诉求与利益表达通道，在提升群众归属感的同时也提高了群众参与事务的积极性。4.治理产出日益精准。基层政府通过信息化平台或系统里的群众意见箱模块，广泛收集群众意见反馈，有效实现需求与供给的精准对接。目前，部分街道（乡镇）、社区（村）在治理平台推出涉及群众利益的议题和公告，如，公共道路建设、小区基层干部换届选举等，基层民众可以随时发表见解和意见，由基层干部及时跟进汇总上报，决策层依据自下而上的信息流合理施策。随着治理信息的高效流动，基层政府作出的公共决策也更有效、更民主。例如，浙江省龙游县通过龙游通推出“居民信箱”“随手拍”等板块，针对居民反映的阴沟堵塞异味等问题，镇生态办公室及时进行了回复与处理。在贵州省上线的大数据服务平台，使公民能及时准确地查询公共服务信息，实现在线资源共享等。二、基层智慧治理面临的困境1.治理思维创新性不足。基层治理的预期治理思维不足。政府缺乏前瞻性治理思维，把数据信息仅作为问题现状的依据，缺乏深层次的价值挖掘，未能将所要发生的问题及时遏制，造成问题累积，给未来社会治理埋下更大风险。基层治理的系统治理思维不足。基层政府在依托数据作决策时，对基层治理问题产生的社会根源、背后涉及的相关群体、问题的主要障碍、负责部门的职能划分缺乏整体分析，长此以往，将会引发更多的社会问题。基层治理中以人为本的治理思维不足。基层政府过度依赖上级返送或平台汇集的信息数据，通过技术汇总分析的综合结果施行策略，并未考虑群众的实际需求和未来发展，在某些情况下作出了偏离群众诉求的决策，降低了群众的满意度和获得感。2.治理工具支撑能力不足。技术平台操作不便捷。基层治理平台设计模块频繁增添小板块，涵盖业务服务面很广，但嵌入的服务内容没有实质性改变，影响民众操作的便捷性，加之功能模板进入端口路径复杂，导致线上办理业务流程繁琐，参与主体只得放弃部分权益。数据共享不充分。各基层政府部门信息系统、技术平台在设计理念、开发公司、资金投入等方面存在较大差异，导致自发建成的数据端口和数据格式不统一，造成基层政府数据应用、共享和流通困难。另外，在利用复杂技术对格式和数据进行交互共享时，需耗费高额费用，使得财力有限的基层政府左支右绌。技术平台运行不稳定。对投入使用的系统平台疏于升级改造、管理维护，使用过程中经常出现系统不稳定、闪退、病毒入侵等故障，导致设备闲置或低效使用，阻碍了基层硬件设备对基层智慧治理的支撑。3.多元治理主体定位不清。基层政府引导者职责未能充分发挥，反而独自占有信息公开方式、程度与范围等权力，使得其他治理主体缺乏信息获取渠道，导致与基层政府拥有不对等的信息资源。技术企业越位。技术企业在为基层政府提供技术支持时，凭借握有大量的政府数据资源，在基层智慧治理中抢占了政府部分31求知2023/10决策权，长此以往，将会使基层政府丧失主导权。公民治理失位。公民参与公共事务领域单一，参与事务较为琐碎，更多是简易线上业务办理、投诉、建议等，缺少政治性与决策性参与，未能充分行使公众对行政决策的影响作用，参与的深度与广度不够。4.公共服务供给质量不高。公共服务供给有效性不足。随着基层治理方式更新升级，基层民众在衣食住行方面的诉求皆能传达至服务供给方，但基层政府迫于人财物资源的刚性压力和基层部门的利益偏好，对即时服务需求、个性服务需求以及需求变化均无法实现精准供给或精细化服务,供给的效率缓慢且滞后，供给质量存在缺陷或不足。公共服务供给灵活性不足。基层民众对数字化治理认识不足，一部分民众对电子政务产生排斥心理，更愿意线下办理业务，但由于线下业务办理工作人员较少，导致流程复杂，办事缓慢，甚至因办事过程过度依赖智能化设备而让服务供给更加僵化迟缓。公共服务供给人性化不足。信息技术嵌入基层治理，将一部分技术弱势群体排除在共同治理的边缘之外，尤其是老年群体在线上办理业务时困难重重，不仅没有实现惠民便民，反而在一定程度上催生出一批技术弱势群体。5.制度建设不完善。新生治理主体制度缺失。对基层智慧治理实践过程中产生的新生主体，如企业、社会组织等的权利义务、规则程序、责任归属尚未建立起相应的制度，使得其行为方式处于“灰色地带”，在后续追责时，极易相互推卸责任。技术资源合理配置制度缺失。在基层智慧治理建设中，各地、各级政府以及政府部门内部都制定了时间、内容和范畴不统一的规定，进一步加大制度的割裂和碎片化。且不同主体之间的智慧治理数据开放共享制度缺失，制约了智慧治理数据的共享与使用，大大降低了治理的便捷性与时效性。基层治理效能评价制度缺失。目前，对基层智慧治理建设效果缺乏具体明确的评价指标标准，无法科学评定基层智慧治理建设的智慧程度，将会影响智慧治理的进程。三、推进基层智慧治理的路径1.树立创新性治理思维。为推动基层智慧治理健康发展，必须以先进的治理理念作为引领。首先，基层政府应从应对问题转变为以问题为导向，将群众反映的主要问题作为切入点，根据获取整合的数据信息，在解决现有问题的基础上分析把握社会将面临的问题和隐患，并制定超前的防范措施。其次，基层政府应积极接纳治理主体的参与，主动开放多种参与渠道，将部分权力下放，激发多元主体共享共治的治理活力，分工协调相关部门协同处理，以此提高基层智慧治理的质量。最后，基层政府应始终将以人为本的治理理念贯穿于治理始末，转变过度依赖算法而忽视实际需求的数治逻辑，以人的主观能动性引导技术理性，以领导理念为先导辅之以数据参照，将基层民众实际需求放在首要位置考量。2.增强治理工具支撑能力。信息技术的发展，是加快推进基层智慧治理进程进而实现基层治理现代化的重要先决条件。首先，在软件研发时设置简洁操作界面，将多个服务板块统一至同一端口进入，增强指示图标和功能使用的导向提示，增大终端承载用户的节余空间，保障系统运行的稳定性和流畅性，让民众切实感受到数字治理的普惠性。其次，各地区相关部门牵头推动各街道（乡镇）、社区（村）、职能部门积极贯彻落实国家层面的信息化系统建设标准，坚持数据互联互通的共享原则，推进项目管理规范、数据代码体系规范、数据平台终端接口规范、数据使用规范，减少数据应用、共享和流通中遇到的壁垒和障碍。最后，加强信息技术平台的维护升级。基层政府推动成立信息系统QIU ZHI理论前沿32求知2023/10维护升级督导部门，做好对运行信息系统的维护，对不符合国家标准的系统平台，报请相关职能部门审批，明确是否撤除或逐步改造升级，尽快落实信息系统标准化建造。3.明晰多元治理主体定位。发挥多元主体整体效能，离不开治理主体对自身职责权限的清晰认知。首先，明确基层政府引导者角色。基层政府应该首先明确其在基层治理中的引导者身份，加大信息资源公开力度，有步骤、分对象、分等级地向社会开放信息，满足基层治理信息的实际需要。与此同时，加强基层政府领导力建设，从上到下统筹推进培养既精通信息技术又懂业务的复合型人才，以先进人才的治理才能提升基层智慧治理水平。其次，明确企业技术供给者角色。技术企业凭借技术优势获得部分基层社会管理权限，基层政府可通过成立政企合作管理部门以竞争择优的方式，灵活选择有资质的技术企业承接政府项目运营，并且通过签订协议的方式，对技术企业行为确权明责，促进政企合作有效推进。最后，明确公民治理主体角色。扩大公民重大事项参与渠道，通过基层重点项目推动公民全过程参与，在项目启动前、实施中、完成后分别征求公民需求与意见并及时反馈，建立项目完成后的评价机制并即时生成反馈，实现公民对重点项目的参与，让公民充分行使当家作主的权利。4.提高公共服务供给质量。以公共服务供给质量优劣衡量基层治理成效，是优化基层治理体系，提升治理效能的关键所在。首先，加快建立评价反馈机制，实现服务的高质量供给。通过建立智慧政务评价、反馈、整改、监督全流程机制，将基层治理关注的重要方面予以指标化。可利用政务系统运行在线率、相关部门的处理效率、群众的参与程度等量化指标，引导办事企业和群众主动评价，基层政务工作人员对评价内容进行跟踪、反馈，对痛点、堵点问题加以整改，为优化服务提供决策支撑。其次，培育公民技术素养，提高使用的灵活性。通过邀请专家向基层工作人员普及智治知识，协同技术供给公司开展治理软件应用培训，基层管理者负责组织收集群众意见，营造智慧化治理的良好生态，推动各主体共同发力，以消除民众对电子产品的抵触。最后，线下协助，增强公共服务供给的人性化。政务类平台、终端服务的投入要考虑老年群体、技术弱势群体的适用情况，根据街道（乡镇）、社区（村）特点选择就近地点投入，并增加智能终端的语音导向办理功能，降低基层智能化业务办理难度。此外，通过社区培训、工作人员线下协助，让更多居民享受到政务服务带来的便利性。5.建立健全制度保障。提升基层智慧治理效能的前提是有效的制度保障，以完备的制度理性拓宽技术理性的适用维度。首先，推动新生主体制度的建立。明确新生治理主体的权利责任，细化治理主体的参与流程，推进基层治理主体责任落地，保障各个参与主体的权益。其次，构建与技术资源相适应的匹配制度。通过建立高效的统筹协调机制，推动各地政府区政府街道（乡镇）社区（村）制度建设相协调，破除地区、层级、部门之间的信息壁垒，建立完善的信息开放和共享机制，真正实现信息资源价值最大化。同时，政府应根据实际需要，通过多种渠道确保各个治理主体拥有对等的信息资源。最后，完善智慧治理标准体系和评价体系。推进基层智慧治理标准体系和评价体系建设，尽快从国家层面出台标准化兼顾差异化的评价体系，基于基层治理的方式、手段、内容、成本等方面设定明晰的指标体系，并建立相应的评价反馈机制，激发基层政府智慧治理建设活力，不断提高基层智慧治理水平和精细化程度。作者方伶俐系湖北大学公共管理学院副教授，博士；赵小佩系湖北大学公共管理学院硕士研究生责任编辑：张莙理论前沿QIU ZHI33