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油田管理论文油田开发论文：油田地方产权冲突及其治理机制探析
摘　要: 油田与地方的产权冲突是我国油气田勘探开发中的常态问题,困扰着我国石油企业正常的生产秩序。本文运用博弈论模型,分析指出导致油地关系冲突的根源既不在于油气资源和集体土地之间复杂的产权关系,也不在于油气田生产过程中所带来的负外部性问题,而是在于油气田勘探开发过程中集体土地对于油气资源的勘探开发构成地点专用性资产。在资产高度专用性的条件下,解决利益冲突的交易成本经济学方案是进行纵向“一体化”,在对依附于土地的农民不能够进行完全一体化的情况下,地方农民有组织的制造冲突并要求油田进行补偿,始终是地方组织的最优选择。因此单纯依靠资源矿权和集体土地产权的产权关系调整将无助于解决油地关系冲突,解决油地关系冲突的关键在于实现油田和地方关系的社会链接,有序的社会链接将使油地关系和谐发展成为一种可自我执行的治理机制。
关键词: 产权;油地关系;治理机制
1　引言
油田与地方之间的产权冲突是我国油气田勘探开发中的常态问题,困扰着我国石油企业正常的生产秩序。长期以来,油田作为国家政策重点支持的能源企业,一直享受着国家无偿划拨使用土地的权利。近年来,随着市场经济发展和国有土地有偿使用制度的改革,油田和地方各级组织之间围绕土地问题产生的利益冲突愈来愈突出。虽然全国各大油田都成立了专门的油地工作处来处理油田和地方之间的工农关系,但油田和地方冲突事件仍然频繁发生。
油地关系冲突本质上是一个利益争夺问题。就油地关系冲突形式而言,大致可以分为以下几种类型:一是由于偷盗油事件所引发的油地冲突问题;二是由于我国地方政府直接参与石油资源权益分配的数量少,导致地方政府往往利用其行政职能通过多头乱收费、乱摊派等方式参与石油权益分享,造成油地双方关系紧张;三是由于我国复杂的土地关系所导致的油田与当地农民冲突问题。四是由于石油资源权益分配不平衡所引起的油地双方争资源、争市场的冲突。如2001年中石油长庆油田与陕北志丹县延长油矿因争夺资源矿权发生了暴力对抗事件。除去偷盗油等违法事件以及长庆油田因独有的资源矿权安排所导致的油田与地方冲突外[1],油田与当地农民的利益纷争是油地冲突的主要形式。有学者[2-5]认为解决油地冲突的关键在于借鉴国外关于矿产资源产权的规定,重新界定我国资源矿权和土地产权的权利关系。本文的研究结论表明:单纯依靠资源矿权和集体土地产权的产权关系调整将无助于解决油地关系冲突。解决油地关系冲突的关键在于通过“跨域博弈”实现油田和地方关系的社会链接,有序的社会链接将使油地关系和谐发展成为一种可自我执行的治理机制。
2　相关文献述评
现有文献中有关油田地方产权冲突的相关研究并不多。在这些研究中,学者们[2-3]大都将我国油气田勘探开发过程中油地关系冲突的根源归结为我国油气资源矿权和复杂的土地产权之间的冲突,即油地关系冲突是我国现行法律对资源矿权和土地产权规定的集中体现。对于油气资源矿权的界定,我国《矿产资源法》规定“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”1996年修改后的《矿产资源法》和国务院于1998年出台的《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》明确规定了探矿权、采矿权有偿取得和在有限的范围内允许转让的制度。并且规定,石油、天然气资源的勘探开采实行国家一级登记管理,由国土资源部审批并颁发油气勘探许可证和采矿许可证;各级地方政府及有关部门均无权受理国内外任何单位勘探开采石油、天然气资源的申请,也无权办理石油资源的审批登记手续,更无权颁发或变相发放勘探许可证、采矿许可证。对于土地产权,我国《宪法》规定,土地实行社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制,“城市的土地属于国家所有”,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。1986年出台的《土地管理法》明确规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。“国家可以依法对集体所有的土地实行征用,对国有土地实行划拨”。2002年通过的《农村土地承包法》进一步确认了农户的集体土地使用权、收益权和转让权,但是关于农户私人土地承包权和转让权的界定,以“土地的农业用途为限”,不包括土地用于非农业用途时对农户承包经营权的确认和保护。2004年新修订的《宪法》在原规定的基础上强调:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿”。在这种法律规定下,我国对于油气田开发建设用地依据土地的性质有两种解决方案:一是当矿业权发生在国有土地上时,国家将矿业用地归于建设用地类划拨给矿业权人;二是当矿业权产生在集体土地上时,国家通过征收、征用制度,采取“先把集体土地征为国有后再归于建设用地”的方式划拨给矿业权人。在实际操作中,一般是由矿业权人与油气资源所在地的村、乡(镇)等各级组织协商,并向其缴纳一定的使用费、补偿费后取得矿地的占有使用权利。我国对矿产资源和土地权能的这种平行关系的法律规定,胡健[2]、赵寿森[5]等学者认为:矿业权和土地使用权设置上的不一致必然引发矿业权与土地使用权之间的冲突。在农村土地使用权转让过程中,由于地方组织取得矿权收益过低,从而导致油田和地方之间矿业权收益分配不平衡。这种权益收益分配的不平衡导致了地方各级组织以各种理由来侵占石油企业权益,表现为各种各样的油地冲突事件。因此,解决油地冲突的关键在于重新界定土地使用权和油气资源矿权的产权关系。解决方案一是要借鉴国外关于矿产资源产权的规定,要么实行矿产资源产权和土地使用权相统一的产权制度,要么规定矿产资源产权相对土地使用权具有优先权;二是对于集体土地的补偿采用集体土地使用权入股的方式参与石油企业的利益分配,实行油地之间的利益捆绑。
上述基于国家对于资源矿权和土地产权的法律规定所做的产权分析以及所提出的治理机制,笔者认为其分析没有抓住问题的本质,解决方案在现实中也必然是无效的。
3　油地关系冲突的产权分析
通过调整资源矿权和土地产权来解决油地冲突的无效性命题我们可以通过科斯的产权理论来进行证明。科斯[6]认为,给定交易成本为零的情况下,产权的初始安排并不影响交易的结果;只有在交易成本为正的场合,权利的初始结构才与交易结果直接相关联。也就是说,在交易成本不大的情况下,界定清晰的初始权利可以通过双方当事人相互协商交易的方式进行产权的转让,实现资源的有效配置。产权的初始安排不影响资源的效率结果,仅仅影响双方当事人的财富水平。
从产权归属的角度看,我国油气资源矿权和集体土地产权的界定是清晰的,即油气资源矿权归国家所有,农村集体土地归农村劳动群众集体所有。在产权界定清晰的情况下,科斯“讨价还价解”成立。因此,理论上要实现油气和土地资源的有效配置,可以由油田与农村集体组织就土地使用权转让价格以自由谈判的方式实现。在实践过程中,油田和农村集体组织也是按照自由谈判的方式来决定农村集体土地使用权的转让价格的。为便于操作和节省交易成本,我国在法律上还就集体土地使用权转让价格范围做了规定。1997年修订的《土地管理法》规定:土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。在实际操作过程中,油田给予集体土地的土地补偿费和安置补偿费一般是土地平均产值的8~10倍,并且近年来呈现出上升的趋势。以胜利油田为例,目前胜利油田每口油井的工农费已由20世纪90年代末的平均18万元上升到现在的25万元左右。因此,从理论上讲,在当事双方自愿达成补偿价格的情况下,我国对于油气资源矿权和农村集体土地产权的界定不构成油地冲突的充分条件。借鉴国外关于矿产资源产权的规定,实行矿产资源产权和土地使用权相统一的产权制度;或者规定矿产资源产权相对土地使用权具有优先权的产权调整方案,仅仅改变了双方当事人的财富水平,不影响资源的配置效率。至于提高集体土地的补偿标准,采用集体土地使用权入股的方式参与石油企业的利益分配的解决机制,无非是将土地使用权的转让收益资本化,因此本质上与当前执行的集体土地使用权转让并无二致。
考察油地冲突的根源,不应仅仅局限于我国法律规定所导致的油气资源矿权和集体土地产权之间复杂产权关系,还应深入到石油企业的生产过程进行考察。油田是一个没有围墙的工厂,其勘探开发作业具有点多、面广、线长和野外流动等特点,且具有广泛的“负外部性”,表现为环境污染、农作物和建筑物以及水土保持设施破坏等方面。理论上解决“负外部性”的主导思想是实现负外部性的内部化,其实现手段主要有“庇古税”和科斯“讨价还价”市场解决方案。鉴于油气田生产过程中诸如污染等负外部性涉及的区域大,以及对污染程度等方面的界定具有较高的交易成本,我国在解决油气田生产过程中所带来的负外部性问题上主要采用了“庇古税”的解决方案。目前胜利油田单井环保支出费用为8万元,用于补偿油气田生产所带来的负外部性问题。与其他行业存在的污染问题一样,由于存在“庇古税”的解决方案,因此由负外部性所导致的产权冲突也不应该成为构成油地冲突的充分条件。
既然油地之间的产权关系不足以成为油地冲突的根源,为什么油地冲突的事件又频频发生呢?对此需要从油地产权关系双边依存性的运行机制中去寻求答案。事实上,也正是油气资源开发中所固有的场地专用性条件构成了油地冲突的根源,笔者用一个简单的博弈模型进行说明[7]。
类似于囚徒困境博弈,假设两个参与人油田和地方就利益分配问题展开博弈,就地方而言,如果油田不提高补偿标准,地方就制造冲突。对油田而言,在没有冲突压力的情况下,油田不会主动提高补偿标准。因此,地方的行动集合为{冲突,不冲突},油田的行动集合为{提高补偿标准,不提高补偿标准}。其博弈结构和支付函数如图1所示:

REL为地方在制造冲突的情况下所获得的期望收益, -CL为地方为制造冲突所付出的成本;RO为油田在地方制造冲突时所提高支付的额外补偿,-CO为油田在制造冲突时不进行额外补偿所遭受的损失;RN为油田在地方不制造冲突的情况下自愿额外支付的份额,这通常不太可能发生,即RN=0。因此,只要REL-CL>0, RO(REL-CL)能够满足,则{不冲突,不提高补偿标准}就成为该博弈的唯一纳什均衡解,这样,油田、地方双方的合作就成为更为自然的选择。因此,改变油地博弈收益结构的治理机制就成为解决油地关系冲突的关键所在。
4　油地关系冲突的治理机制
交易成本经济学把各种协调契约人利益关系的机制称为治理机制[8]。威廉姆森[9]从“交易发生的频率”、“交易不确定性程度和种类”以及“资产专用性程度”3个纬度刻画了交易的特征。他认为治理机制的选择主要依赖交易的风险和当事人权益的保障,也就是说交易过程中风险的大小和权益保障机制的有效性组合决定了具体的治理机制。具体而言,对于偶尔发生和重复发生的非专用性交易,市场治理是主要的治理机制;对诸如购买、订制设备等偶尔发生的混合型交易和高度专用型交易,其治理机制需要引进法庭、仲裁机构等第三方来协调他们的利益关系;对于重复发生的高度专用型交易宜采用一体化治理机制。按照威廉姆森的理论,人是有限理性的。正是由于人在认知方面的有限理性,导致了缔约者要想签订一个包括对付未来随机事件的详尽契约条款是不可能的。即使交易双方具有明确的产权,但由于交易过程中专用性资产的存在,交易过程中也会存在广泛的机会主义行为。即当交易的一方进行了专用性投资后,由于这种资产用于其他方面的价值比其原定的特殊用途小得多,该交易方就被紧紧地“捆绑”在这笔交易上了。资产专用性程度越高,市场交易的潜在成本越大,投资方越容易处于“套住”状态,继而受到“敲诈”。威廉姆森进一步把高度专用型交易所涉及的资产专用性划分为设备专用性、地点专用性和人力资本专用性等不同类型。
对于油气田资源的勘探开发而言,农村集体所有制的土地构成了油气田勘探开发的地点专用性资产,根据威廉姆森的治理机制理论,对于重复发生的高度专用型交易宜采用一体化治理机制,所以资源矿权与集体所有制土地宜采用一体化的治理机制来协调油田和地方的双边利益关系。但是由于附着于土地的农民不能够纳入一体化的治理机制中,在油气田勘探开发具有污染等外部性的条件下,我国即使实行了矿产资源产权和土地使用权相统一的产权制度,上述油地利益争夺博弈模型的结论依然成立。当地农民总是可以找到理由来制造冲突,要求油田提高补偿标准。
上述分析描绘了一个黯淡的前景,能不能找到一个自我执行的机制使{不冲突,不提高补偿标准}成为油田和地方组织行动的现实选择呢?青木昌彦[10]的跨域博弈理论给我们解决油地关系冲突以启示。青木昌彦运用跨域博弈理论分析日本德川时期日本村庄的灌溉系统时指出,“如灌溉系统或道路收费域的合作博弈,在孤立的共用资源域不构成均衡策略,因此无法自我实施,但当该域嵌入到社区社会交换域时,这些策略就变成了有利可图的策略。”解决油地关系冲突,可以设想以下机制,在地方不制造冲突的情况下,油田对于符合一定素质标准的农民进行培训,考核合格后成为油田合同制工人;如果地方制造冲突,油田将不在该地区进行招聘。通过这种机制,油田和地方就由单纯的土地产权或者由于污染等外部性所导致的利益冲突关系,一定程度上转变为包含人力资源在内的利益捆绑关系。这样就实现了油地关系的社会链接。考虑在收益折现的情况下,这也使得油地利益争夺博弈模型中RN>(REL-CL)成为可能。如果油田进一步投入沉没成本使地方各级组织相信,制造冲突油田将不会提高补偿标准,也就是使REL=0成为一种可信承诺,则{不冲突,不提高补偿标准}将成为唯一的纳什均衡解。并且由于油田所需人力资源的多层次性,油田完全可以解决驻地农民的就业问题,油田驻地农民也必能满足油田用人的素质要求。因此,解决油地冲突问题,需要重新定义油田和地方之间的关系,油田和地方不仅仅是利益争夺关系,更应该发展广泛的社会关系,包括项目联办、资金联股、人才联用、生产联营、设施联建等。因此,只有实现了油地经济关系的社会性嵌入,才能改变油地冲突模型中支付结构,使油地和谐成为一种可自我执行的机制,实现合作共赢。
5　结论
虽然我国目前复杂的资源矿权和集体土地产权的法律规定是影响油田地方冲突的重要方面,但并不是油地冲突的根源。我国目前有关资源矿权和集体土地产权的法律界定以及石油生产过程中的“负外部性”都不构成油地冲突的充分条件。导致我国油地冲突广泛存在的原因在于我国油地产权关系双边依存性的运行机制,正是油气资源开发中所固有的场地专用性条件构成了油地冲突的根源。因此,解决油气资源勘探开发中广泛存在的油地冲突问题,单纯地依靠资源矿权和土地产权的调整将无助于油地冲突的解决。要实现油地关系的和谐发展,必须要将油田、地方之间的单纯经济关系转变为经济社会关系。只有实现油田、地方经济关系的社会性嵌入,油地关系的和谐共赢才是一种可自我实施的机制。也只有这样,才能使油区实现繁荣稳定和持久和协调发展。
参考文献
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[2]　胡健,吴文洁·油气资源矿权与土地产权的冲突:以陕北油气资源开发为例[J]·资源科学, 2007(5): 8-16
[3]　薄传华,樊利钧·我国石油资源权益不平衡对油田和地方关系的影响及政策建议[J]·当代石油石化, 2007(2): 32-36
[4]　沈莹·国外矿产资源产权制度比较[J]·经济研究参考, 2006(10): 45-48
[5]　赵寿森·调整石油资源产权关系为油田创造良好经营环境[J]·瞭望新闻周刊, 2001(8): 13
[6]　RH科斯·社会成本问题[G] //·R科斯, A阿尔钦, D诺斯,等·财产权利与制度变迁·上海:上海三联书店, 2005
[7]　谢识予·经济博弈论[M]·上海:复旦大学出版社, 2006
[8]　周业安·新制度经济学[G] //·高鸿业,刘凤良·20世纪西方经济学的发展·北京:商务印书馆, 2004
[9]　威廉姆森·治理机制[M]·北京:中国社会科学出版社, 2001
[10]青木昌彦·比较制度分析[M]·上海:上海远东出版社, 2004