土地征收制度中的公共利益.doc

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关于土地征收制度中公共利益的思考
【摘 要】近年来，中国政府在土地征收中暴露出的突出问题之一就是征收的公益性界定不清。为了维护集体土地所有权和私人财产所有权，防止政府在征收征用中对公共利益的滥用，需设置单独的公共利益确认程序，在征收决定作出前对征收的原因是否公共利益作出明确的确认。
【关键词】土地征收；公共利益；正当程序
一、公共利益：一个法律问题的追问
为什么要研究公共利益？其理由可概述如下：
首先，现阶段我国法律法规中存在大量公共利益的条款但缺乏相应的界定。公共利益在法律上的客观性和重要地位，提醒着我们应就该问题进行深入的思考。同时，法律的普遍性、明确性和强制性又时刻提醒着法学研究者们应当在理论上对此种需要予以必要的回应。
其次，公共利益既是一个涉及私法的问题，但它亦是一个涉及公法的问题，而且在这两个领域中其价值取向是迥然不同的，这种“价值的两面性”使得公共利益变成一个棘手的问题。从某种程度上讲，公共利益既是利益的一种表现形式，更是一种对各方利益博弈的衡平。
最后，现实中借“公共利益”之名假公济私损害私益的现象屡见不鲜，这引发了严重的社会矛盾，使之成为新时期社会矛盾的主要根源。因此要合理地保障公共利益的实现，对公共利益进行深入的理论研究是十分有必要的。
二、公共利益在土地征收中的界定现状
（一）我国公共利益的立法现状
在我国法律法规中，公共利益的身影随处可见。但综观我国的法律规定可以发现：一方面，无论是从宪法还是法律上，我国都承认土地征收必须以符合公共利益为前提，公共利益是土地征收具有正当性的必备条件；另一方面，我国对土地征收中公共利益的规定非常不完善，仍然存在很多问题。
1、土地征收中公共利益含义界定不明确
土地征收必须符合公共利益目的，这是各国立法所公认的规范。“公共利益”是衡量土地征收权合法和合理的惟一标准，我国《宪法》第十条、第二十二条；《土地管理法》第二条第三款；《物权法》第四十二条第一款等法律均有类似的规定。
从以上各法律的规定可以看出：几乎所有法律法规中的公共利益都是一个高度抽象的概念，但公共利益包括哪些类别以及如何实现，宪法及现行法律都没有做出明确规定或详细列举。这种做法并不利于公共利益规范性作用的发挥。公共利益作为一个重要的法律概念，如果没有精准的定义和明确的范围，那它在实践中很难不被滥用。
2、现行法律对土地征收中公共利益的规定存在矛盾
土地征收中有关公共利益的规定主要集中在《宪法》、《土地管理法》和《城市房地产管理法》等法律中，其自相矛盾之处也正出自这几部法律。其中对土地征收中公共利益的规定存在相互矛盾的地方，不同的法律之间、同一法律的法条之间都存在一定的矛盾，这也是我国征地权被滥用的重要原因之一。而解决这些矛盾和问题的一个重要的方面就是对公共利益进行明确的界定，限制滥征地的行为。
3、土地征收中关于公共利益的程序规制并不完善
首先，土地征收是否符合公共利益需要的事前审查程序并未建立。现行的建设用地审批程序中并没有征地目的合法性的内容。
其次，我国公共利益的争议解决机制不够完善.《土地管理法》中规定土地征收必须经过国务院或省、自治区、直辖市人民政府批准，但是被征收人如果认为土地征收目的不符合法律规定时，应采取何种救济机制解决争议却尚无规定。但实践中，此类诉讼极为少见，司法机关也缺乏必要的法律依据。
（二）土地征收严格界定公共利益之必要性
古人有云有恒产者有恒心，然而公共利益概念的模糊性与范围的不确定性导致了各地政府机关打着“公共利益”的旗号，假公济私的现象时有发生。从实践来看，因为对“土地征收中公共利益”的内容缺乏明确界定，将会导致公民权利受到严重侵害；政府滥用土地征收权；土地利用效率低下，耕地严重流失；政府形象严重受损甚至影响社会稳定，增加社会隐患。因此确认公共利益不仅可能，而且很有必要。公共利益的确认，是贯彻宪法精神，顺应社会主义民主法制发展的大势所趋；是限制政府权力滥用，保护私权的重要手段；是化解社会矛盾，建立社会主义和谐社会的必然要求；是保护私有财产，发展社会经济，提高人民生活水平的重要措施。
三、我国土地征收法律中公共利益界定的建议
（一）公共利益的实体界定
征收必须以公共利益为目的，这也是衡量其是否合法的根据。公益性既是强制性的渗出，也是划分征收权与私有财产权的界限。现阶段我国的宪法和法律的规定中，有关土地征收中公共利益范围缺乏实质性的限制，公共利益的内涵和外延依旧很不明确，不仅不能切实有效地保护公民的财产权利，而且极易造成权力腐败。因此改变立法模式是公共利益发挥其作用的必然途径。但对于采用概括式还是列举式，理论界并没有一致的意见。
笔者认为应采取列举式与概括式相结合的立法模式来确定我国公共利益。首先对属于法律所允许的公益范围进行概括和列举；其次对于并不是以公益为直接目的的商业征收采明文加以否定。因为现阶段我国的法律体系和司法制度与美国等国家相比还有一些差距。并且由于“我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意，过于原则性的规定不利于拘束行政机关严格依法实施土地征收”。而且判例在我国作为法源并未被承认，故采用完全概括式的界定方式在我国行不通。
综上所述，笔者认为，采用我国台湾的列举式与概括式相结合的规定方式对大陆来说更为合适。在具体的法律中，有关公共利益的条款可做如下规定：为了公共利益的需要，国家可以对单位和个人的合法财产进行征收、征用。所谓公共利益，是指由不特定多数的主体所能享有的，并且能够促进社会发展的重大利益。
（二）公共利益的界定程序
正如一句人所共知的法律格言所讲的那样：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”，与公共利益的实现相比，公共利益的界定只是一个起点，但界定亦可以也把它分解为一个过程。我们把公共利益的界定当做一个程序并以详细的制度加以约束，是非常有利于公共利益的实现的。总的来说，公共利益的界定程序规定可以从使公民拥有知情权和参与权两个方面着手。
关于“公共利益”的认定，在其审查标准确定之后，还要规定严格的公益目的认定程序，凡是涉及重大公共利益的征收事项必须经过论证以确定该征收是否符合公共利益目的才能由有权机关批准或决定。笔者认为在我国目前的情况下，要确认土地征收是否符合公共利益，采用听证程序更为合适。从我国现行有关征收程序的规定可以看出，在土地征收中确有听证程序的规定，无奈的是此规定只适用于征地补偿阶段，却在征地决定本身是否符合公共利益以及保障被征收人方面无能为力。这样的设计必然导致征地这一公共决策扭曲成了政府单方面强加给被征收人的决定；而征地决定公告也就变成了要求被征收人接受土地征收的强制执行令。
综上所述，笔者认为土地征收中的听证程序至少应从以下几个方面予以完善：（1)听证主持人应严格限定。从长远的角度看，建立专门化、制度化的听证主持人选拔制度也成为完善听证程序的必然趋势。（2)完备前期准备工作。一是要及时确定听证会的主要议题。二是要及时通知相关主体。（3)被征地人可就征收目标的合法性提出意见。集体和公民亦可通过多种方式参与。
【参考文献】
[1]赵震江.《法律社会学》，北京：北京大学出版社，1998.
[2]张义.《论土地征收中的公共利益界定》.
[3]梁慧星主编.《中国物权法草案建议稿一一条文、说明、理山与参考立法例》，社会科学文献出版社，2000.
[4]严红光.《我国土地征收法律制度的思考》.

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