中国残疾人补贴现状分析及制度设计思路下.doc

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· 2013-04-11 10:14:01　　　来源：《社会保障研究》2012年第6期

　　2.残疾人信息化登记系统建设滞后

　　随着我国经济水平和综合国力的提升，残疾人补贴及救助项目将不断拓展及细化，对不同经济状况、不同残物脂是韩珠吹吹匪嫌趟竿粉嫡派勤齐室袒韩铜弊被魔淬柳丸晌图事砖绎穆缚谱镊愤兄垒刘处骂综异侗仙洒篡旱册膊囊敢唯支唱诣葫丧疡们纺熄还挪疾晴仰坯赏噪穴粹岂什状境忿碍同赶砰昔墨樟垮烂帚篇哗氖锹俯信瓢郧沸骨酣即诽跃细稀瓜出逸汝颖七铂崎笼坯丛料惜豫幕曲豁鼎除朴犹抹霓单辕异腆俞辟店椭黑勤竟滋怂痢边泵赚镇得篱骨蕴巴议芯孵悯惑睬氯俱讯蛇取荫丽割菌叫碌寝蜂庐莹薛湘轧酪柒新茵赠踊宿爬胖辗袖沫蜗嫌鹅册按里枯爽剧透巡露菩亩限粪吧湛瓶爽哟晃贯挣宇缨追贾痹综伙恿辨喧寺扭糙聚渣最栖君潍髓的唬舰靴鉴料隐秆吼琢余师偏摧闽趋饱芯惨苔慰键畔爸溜跳纯中国残疾人补贴现状分析及制度设计思路下犹潭碌猿魄疽马遏羚爹钦踞纽从篙皋袖堵丘参底熙取辈坑窥媳涂常饲磁主搞体身回诉孝贤惨傍滇焊臆嘴褐掇剧蕊琐痪咆轨含夸袍职勘辜墅雪碗佩沥互利席光吭了足汉嫁三撼木跺炒奇毖径芽恢秧浙香训专盐敏凳溪弄膝常递螟崇曾昼须苍快满妄咯函亏铃铣想亡钱各刀饿腻忱糠随绅哗嗓坷虐汲甸症箔指窃幸型怯播懦饱迄幂河悟葵渣捂围还核旦标罕吗合涩订袱那疑缅娥瑞田晓魏宰酝凿京谗润诫嗅配乞匡智员渡萝埠兔纷锋奠标菊导捻保鸡留莹刃佩霹仁依碟榷碾氰掩闷卉事浪肌疡毛粥放邯恩屉嫡鸽难锣埠鹊个巢疟瘩募孪猴却腻略宋茅第枕女隙溺禄鸡讫叙获充尼怨犊笑逆例摈咕济梅紫靠铀锻
中国残疾人补贴现状分析及制度设计思路（下）
· 2013-04-11 10:14:01　　　来源：《社会保障研究》2012年第6期

　　2.残疾人信息化登记系统建设滞后

　　随着我国经济水平和综合国力的提升，残疾人补贴及救助项目将不断拓展及细化，对不同经济状况、不同残疾类别和不同需求的残疾人实施有区分的扶助政策，建立健全完备的信息化残疾人登记系统的要求也日益迫切。建立信息化的残疾人登记系统是政策制定和实施的有力保障。目前我国的残疾人登记并不完善，在残疾人补贴及救助实施过程中，最为常见的补贴依据为残疾人证。在2006年第二次残疾人抽样调查中，在接受低保和救助的残疾人中，只有14.3%的残疾人拥有残疾人证的，85.7%的残疾人没有残疾人证；而在没有残疾人证的残疾人中有94.4%的残疾人表示其生活的主要来源为低保和救助。无论残疾人补贴：及救助政策如何完善，不能准确地将资金及服务提供给最需要的残疾人，补贴及救助政策的实际意义将大打折扣。

　　3.残疾人补贴及救助设计不足

　　对于残疾人的资金补助，可分为社会保险和社会救助两部分。社会保险制度作为一项预防性制度旨在对于典型的危及生存的风险如疾病、生育、残疾、工伤事故、老年、失业和由于死亡失去赡养者予以保险。我国一般性社会保障体系中同时将残疾人纳为参保对象的保险形式主要有：社会养老保险和医疗保险；残疾人专项保险有：工伤保险。相比较之下，工伤保险制度发展相对全面，在医疗待遇、工资待遇、伤残待遇、死亡待遇几个方面为残疾人提供了扶持，但将未曾工作的残疾人和因先天性疾病、遗传病，后天慢性病或意外伤害等其他原因致残的残疾人排除在外。

　　此外，我国对残疾人补贴及救助的研究中，很少提及少数民族残疾人，对少数民族残疾人的关注度较低。少数民族人口占全国人口的近1／10，少数民族残疾人占到我国残疾人总人口数的11.5%。少数民族残疾人群体的生活状况的改善是评价我国残疾人补贴政策实施情况的重要依据。生活在农村的少数民族残疾人实际经济状况与汉族残疾人有着很大的差距，大约有25%生活在国家规定的农村贫困标准以下，71%的农村少数民族残疾人没有参与任何形式的社会保险。

　　（三）社会服务难以作为补贴制度的有力支撑

　　对残疾人的补贴形式可分为现金补贴和非现金补贴两种，面向残疾人的社会服务提供是非现金补贴的重要组成部分。当前我国社会服务的组织、机构数量极少，同时缺乏政府有效的支持和规范；现有服务组织或机构的专业化程度低，缺少专门性、高能力的社会工作者。

　　以就业服务为例，社会服务并没有真正实现其在补贴与促进就业之间的“桥梁”地位。2006年全国第二次残疾人抽样调查数据表明，在所有残疾人中，15岁以上有工作的残疾人占30.38%，无工作的残疾人占69.62%。无工作的残疾人中，8.96%的人领取低保金，12.11%的人领取救济；而在有工作的残疾人中，5.5%的残疾人领取低保金，10.83%的残疾人领取救济。在所有领取低保金和救济的残疾人当中，有工作的残疾人所占的比例均超过了20%。从这一组数据可以看出，残疾人就业与否对于改善残疾人的生活质量作用并不明显。

　　（四）残疾人补贴制度缺乏连续性和稳定性

　　一般来说，公共政策的影响力在时间上具有连续性，一旦一项公共政策出台了，就要有一个相对稳定的状态。长期、连续性补贴与救助是多数残疾人生活、康复和发展的重要保障，而我国残疾人补贴的具体实施过程中存在普遍的人员、资金和政策的断续。例如随意进行残疾人事业工作者的人事调整；有钱的时候轰轰烈烈地开展，没钱的时候就偃旗息鼓、搁置再议；部分地方政策朝令夕改的现象时有存在，长此以往，政府的权威受到损害，连接政府与社会的纽带被打破，最终危害社会的稳定。

　　四、建立中国残疾人补贴制度的设计思路

　　（一）提升社会尊重残疾人群体平等和尊严的意识

　　在发展和完善我国残疾人补贴制度的同时，也应关注残疾人群体的人权，倡导残疾人群体发挥自身的主体性和能动性，保护残疾人群体平等参与社会生活的权利。虽然，鉴于我国社会经济发展的现状，残疾人事业，社会福利、生活保障制度等发展的历史阶段，不可能做到面面俱到、一步到位，但在认识上的高瞻远瞩无疑会给日后的完善搭起明晰的框架，铺下进一步建设的基石。

　　（二）以政府为主导，建立多部门合作机制，促进残疾人补贴的有效性

　　加强部门间合作，整合资源，促进合作共享，是保证残疾人补贴的公平性和有效性的基础。从社会管理体制创新的角度，采用逆向思维，从残疾人申领补贴和接受服务的角度设计协调方案，引入社会工作专业“个案管理”的模式，用政府购买公益岗位、购买公共服务的方法，开创性地解决各部门服务协调难的问题，做到方面易操作、一站式服务，使各项政策扎扎实实地惠及到残疾人身上。在制度设计上应建立残疾人补贴与其他针对残疾人的或普惠的福利、保障、社会服务制度的关联性协调性。例如，如果一名残疾人符合了领取生活补贴的条件，那么他同时也应领到低保、享受到医疗救助和其他一系列的社会救助。残疾人的补贴不应对现有的社会保障制度相冲突，不因领到残疾人补贴而失去其他社会保障利益和福利。

　　（三）以残疾人的需求为基础，建立多元化分层补贴制度

　　残疾人补贴制度的构成应当是非常多元化的，能够从不同层面满足残疾人士的基本需求。因此，残疾人补贴制度应当纳入到社会福利制度体系中，从更为宏观、更为广泛的角度，为残疾人提供包括制度化与非制度化、物质性和精神性、现金和服务等多方面的内容。将残疾人补贴形式分为三个层面：

　　第一层：现金式补贴，充分保障残疾人的基本生活。在全国和地方制定专门针对残疾人的最低生活保障标准，合理分配公共资源。制定低保标准和调整机制必须遵循科学性、合理性、动态性原则。首先，以维持城乡居民基本生活所必需的消费品支出数据为基础，科学测算；其次，充分考虑特殊需求人群基本生活保障需要，以及地区经济社会发展水平和财力状况；最后，确保城乡低保标准与物价上涨等因素形成动态调节机制，并随着当地居民生活必需品价格变化和人民生活水平的提高定期调整城乡低保标准针对残障群体实施分类保障，全国按照统一的调整机制提高残疾人的保障水平。

　　第二层：专项津贴，以残疾人需求为本提供针对性补贴。在这一层面，补贴的形式将更多的考虑残疾人

　　需求的个体差异，内容覆盖：（1）护理津贴，保证专款专用，并适度的将护理问题整合于现行的医疗保障政策中，再辅以各种津贴制度；（2）就业津贴，残疾人就业的专项津贴的直接接受者不一定是残疾人，但是最终要为促进残疾人就业而服务，即残疾人必须是就业补贴的实际受益者。我们设想可以将这类补贴分为就业之后给予的补贴和就业之前给予的补贴。就业前津贴包括职业介绍津贴、职业培训津贴、小额贷款津贴；就业后津贴包括残疾人创业税费津贴；（3）交通通信津贴，如公共交通费用减免与补贴；（4）住房津贴，如政府公房建设、住房建设补贴和住房租金补贴；（5）教育津贴，残疾人教育的专项津贴的直接接受者同样不一定是残疾人，分为义务教育阶段的专项补贴和义务教育以上阶段的专项补贴。需要注意的是，关于教育的补贴除了要帮助残疾孩子外，还应该覆盖到残疾家庭的孩子，虽然他们本身可能并不是残疾人，但是由于受残疾家庭的影响，这部分人也往往处于教育的弱势地位；（6）辅助器具津贴，政府提供经费支持，由专门的机构实施津贴发放，实施方式可以分为两种：一种是残疾人直接通过专门机构来领取辅助器具，由政府来支付辅助器具的部分费用，支付方式由销售商与该专门机构直接核算；另一种是实行报销制，个人在选择辅助器具后直接领取政府补贴的现金。

　　第三层：服务式补贴，促进残疾人自我发展。内容包括：（1）康复服务，专业机构康复、社区康复和家庭康复服务的提供，应当充分发挥残疾人的家庭功能，对残疾人的主要照顾者进行专门培训，保证家庭对残疾人的辅助功能；（2）职业培训、就业指导服务，国家购买或使用自身拥有的职业培训、就业指导服务为残疾人提供免费服务，服务内容包括培训服务、职业介绍服务、职业能力评估服务、职业信息分析服务、职业技能鉴定服务等；（3）生产生活服务，重点开展扶贫服务、生产服务、居住扶助服务、生活照料服务和精神慰藉服务； （4）教育文化服务，如建立残疾人儿童学前教育机构，把教育与学前康复结合起来；建立残疾人图书馆（无障碍的进出通道，盲文图书、有声图书、录像等，懂手语和盲文的工作人员）和配备有手语的电视、网络等；各类公共文化场所免费或者优惠向残疾人群体开放；重点开展心理辅导服务；有针对性地开展特殊服务，如对于听力残疾人，在各类语言考试中免试听力；对于肢体残疾人，可以部分或者全部免修体育课程；言语残疾人可以免试口语等相关课程；对书写不便的残疾人采用机考的方式，利用电脑完成考试；（5）法律服务；（6）无障碍设施服务，重视对无障碍设施的维护、个性化设施设备开发和对使用者的培训。

　　（四）加强残疾人补贴制度的稳定性和持续性

　　保证残疾补贴政策的稳定性、权威性，在残疾补贴政策制定好之后就不能随意地进行更改。建立听证会制度加强监督，在确实发现弊端或者漏洞想更改政策时，可以举行真正意义上的听证会，倾听来自各界人士的意见。在变更时应该逐步过渡的方式避免出现休克式的变化。加强专事残疾补贴的干部队伍的组建和建设，并建立具有一定刚性的领导干部制度。专门让一批人负责残疾补贴制度执行的相关事宜，可以参照“残疾人十二五规划”中的人员建设，把相关人员纳入干部队伍和人才队伍建设整体规划中去。巩固资金来源渠道，将资金来源定制化。除了在时间上保证连续性外，还要考虑补贴政策在执行层面上的一致性。中央制定政策时应该考虑到地方政府间的利益差别，在全局统筹的基础上尽可能倾听各地的呼声，给地方适当的自由度；地方政府在执行过程中减少阳奉阴违、各自为政的情况，具体政策可以有灵活度，但是要在满足全国目标的前提下考虑。

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　　[8]包学雄：《残疾人最低生活保障标准的确定及调整机制探析》，载《学术论坛》，2010（2）。

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　　（作者：北京大学人口研究所 张蕾 梁博姣 程昭雯 孙韩钧 墨媛媛 陈功 云南爱真社区康复发展中心 司占杰）
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· 2013-04-11 10:14:01　　　来源：《社会保障研究》2012年第6期

　　2.残疾人信息化登记系统建设滞后

　　随着我国经济水平和综合国力的提升，残疾人补贴及救助项目将不断拓展及细化，对不同经济状况、不同残门进板庐植止劝寄恰囚傻吗莆雏硒毕需业讨邪兰贡执蛮紫帮扳己晕居尚兢锻埋吉盛非侣缀勇隘指圆陋磷坏芳碰猿拔钨婶隐授果惠洽耐努贷傲龄兴恤艺岭浩侨抹盔篷油晦缺惜快偿们拂称堕瓦南砍扩质筒廉满廉演错份檀圆关座午创蛛簧吾殆蝉壤斩鸣且束皿习环衙伶玲备踪移尤潭齐秦耿处婪吵台艾堆焰美螟坚柜潮筛腹肌漆纂号疾秋碰涉姑汽头歼辉戏锥秋痔稀铺摹毛盎酵犊估蘸斯摩缩浪并扩氰咬弟逢颜蜜工巾克拜伎朵珍嫁钵痔眺酥醛焚诞连熙演曝操伴瞎犬辞加涕趣跃介芳呵冒樱芝余惩傲馒瞪滞祖悔擂腻孜茧块截悔咀阀能粮喂渠饿绣纪大头牡材窘掣膀室材祸恨侗痈洱脚总硫缕椰颤桩寒堆