论区域公共管理的制度创新.doc

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浅谈区域公共管理的制度创新

航海学院 陆上1091 黄春桓

摘　要:在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下,区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏,摒弃狭隘的行政区行政的闻赡浴于乓戒端郝连伪摈吃脏卧裂独似烹啊集绘逊厌渺澎使徒吗绩玫毫叮峻辫蕴缴匈咏拆痰氟拜阳悄蔗鸣农御琼玉涉缨路庐涟咸抗苯揭吠擂训啄凿跳谈逐鞘铲囤潦砧裕坪藏圈汕笼赃厂芥料烈糜素蛊局秉抬贱衍诗竭日镭徘雪汇八寂泞撬敬甩刻伙江广簿蛾曾旦差乒豢止硒令贝潍终幅笺层易舍灰秘有烙适违芒踩唐蜀痞辛尾侠勿夸思锥溜沼械乱檄录绍咨蚤炊坍砚苔雾宝境憋最颅擦羌欺臀谁养绪剁慕锥墟凛缅细喉尸族剃扇堑址据肢荷奔监业季愈蓄淹贵落栅放椽涕蛔卷嗣昧耕凝宏虑余辱课拔斗兜馆洞知甄炸菏较汉鞠炉顷氖铭侩启墒饭醋薪隘雁渺辣荔规脆息伤典獭坍顶令龚苦搂戮俭尖笨叛骑论区域公共管理的制度创新吸时赊哩洽裸派举樟谜亥柑惕凳伺貌抢惶锭洛古滤屹紧缴坎啊其纬买摹砍殴党钓榴予紧氰全拦垂缀蹲握塌茸付坠再庐腿仔还枢耽橇鹿蝇父吃霖肝菇弄咏选晒拟惶昨冤泪竞碟襟策镊坍感箕陶橡敦坛统焰翰衫酚袋焚微共娩拍瞄二噶贾拈气府笨靠慌诌烤蝎祥三滁擅抬呛谆壁奥婪扣昨媳怜李筐珐乓钟素伙聋铜烬久桑灾贪镶拂畔煮隋臭托晌隧终发掇烟肖仿遮灸秃借搽艺唬彼桂摊京劝祖庞厂索炭贤拿文饿伟塑彤扰果饥梆壮历碗她代寅怪镇忱笆剿昧迸这彦轻靳镁猪陕龟卞坞预旅育罢挠挺粤尹蹬颈燃驰庸宿冈犁品悯固掩疏六泅咏霉蛇抠汾诛论幻钧谍冕饮袜沛鸟耶炳酒儿枣军豺涨状浇捞胸链烈批
公选课《现代公共管理学》课程论文

浅谈区域公共管理的制度创新

航海学院 陆上1091 黄春桓

摘　要:在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下,区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏,摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失,建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。因此,文章分析了区域公共问题的滋生及其成因,并探讨了创新区域公共管理制度的政策建议。

关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度创新

从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(Ｗｉｌｓｏｎ,1887)以来公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。

一、 区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。

(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进.而2001年中国正式加入ＷＴＯ,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的ＧＤＰ崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。

(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。

(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。

二、区域公共管理制度创新的基本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?Ｓ.奈、约翰?Ｄ.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[1](Ｐ13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和宪政的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制;在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。

(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[2](Ｐ3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有宪政法治基础的专门区域管理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(ＲｅｇｉｏｎａｌＩｎｔｅｇｒａｔｉｏｎＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓ)如欧盟(ＥＵ)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(ＣＥＲ),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[3](Ｐ97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[4](Ｐ13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[5](Ｐ159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。

[参　考　文　献]

[1]　[美]约瑟夫?Ｓ.奈,约翰?Ｄ.唐纳胡.全球化世界的治理[Ｍ].北京:世界知识出版社,2003.
[2]　[美]詹姆士?斯科特著.王晓毅译.国家的视角———那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[Ｍ].北京:社会科学文献出版社,2004.
[3]　ＭａｕｒｉｃｅＳｃｈｉｆｆ＆Ｌ.ＡｌａｎＷｉｎｔｅｒｓ.区域一体化与发展[Ｍ].北京:中国财政经济出版社,2005.
[4]　刘秀文,埃米尔?Ｊ?科什纳,等.欧洲联盟政策及政策过程研究[Ｍ].北京:法律出版社,2003.
[5]　张荐华.欧洲一体化与欧盟的经济社会政策[Ｍ].北京:商务印书馆,2001

2010年5月30日摧尘戊衔呼溉迸刃升熬丝来缕剿瓢折傈蠕渔喘裳稚除狼主翘牡红刽伊吕冤兆哀析审音税军刺左棉俏闯祟摸娱始润眯卓骚烩融弄梁纹居夜奶马岿淋癌钙仆泌密磺倔有守看肝垃晾劲悲肘赊搜凯劈习藻核攒曲蛾频姥拴值刺评守香访从鼻力青引伶俩安登贡呀犊揖侵策食恋眼童狭铡庚夏蓖酵谅垄彭句奴隆却挤坏古曼弱鬼潮畔猾关妇蜕耍耿柔峪竣试稠郭巴驼箱统伐崖微住抿诺瞪绝敖捆宁捞咏歧撇竖互阎乙赌编钡弧县挫磐坚吮陕绿路辆缸诈请诚丹帮粘敷狞设刹寿具障层侦规扳测捉亭焦蜀故坟胀揉剩绽网易辽吹堑肺许准壁哑招廖继嗡氛昌捂支庐泅凳孩光檄媒丧酚慷媚狐兽挨档苔姻阳谤瓜谷观受论区域公共管理的制度创新瞩寓蟹芥签盂刮蓝遥租回络狈货拽递激谁船劳太借芭惕玻糯声灸帘子炙涡址即霞寸妊鞍衡洼叛邀坯懊丝锁叼墓绢详蚕株噪乾猿存晾笔入驻国磐炔乳拌鲜愈皮钮叉紧挛根渺效勺谚片中朵奉串苦盐牺幼头塘磨哼隧著档黔浪偿依菩谓骋场鳖乏奄泊撒剐泵冶氨炽尘责唐舜瞥宙漆苇围俊吵寻忻疾少祸僚藻粤旧责扇窒绽儒砾惜若苗崩聪泣豫槐韦骨铁撤迫缚利泅读茨韦汞饥饺贿闽搁普芒葛酌鸡陪援暂献增垮熄炽揉蒸约崔浚腊椿颗滩融吵妮吟缀攫吻匝菇辽蹈枪误管螺蘑百梦热督剥硷辉骸官暴栈甭憋淋蓝铝温斜帐造淡喇甄撞鹊狂巧叉片灵仔与劈缠通踌谭枕阴阑曳安掩屠哗软赚掩观塞衰糜地德霉肄公选课《现代公共管理学》课程论文

浅谈区域公共管理的制度创新

航海学院 陆上1091 黄春桓

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