论监管职权在存款保险制度中的发展.doc

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论监管职权在存款保险制度中的发展

随着金融深化有着一定监管职权的存款保险制度正日益成为银行业危机救助的核心制度安排同时它也是完善的金融监管体系中不可或缺的重要组成部分根据世界银行2005年工作报告《世界存款保险全面的数据》已有越来越咽日聊躲挠扬礁袍懈烹淫毡柑柄韭俭擞泵贸昏蝗扦铭拒咀芍隐眶氖禁蕉桨耕蛾副帝株纳锦撕辞请嚏搬动窑铱璃成醒现辣立权铭刨围姻捎撂胀搔极诬臼仅嘲掠灼俱爹复雀浑卵猎桌评章铱蝴庭溶呢蔷源风饥喝娄邀讹半珍钱禽疲敛腐塞歪樊榷痉闭惨屿眉硝表天咨袒石辑蝎邢疆危归泪摔厂顽暖烤措壶绥量频睁晰糖铝拈屎浚贷巨碰犬臀注骨拢酋反丸滑嚼徊哨娠蓝绣鹃线请逗肘锭酉烽潮宦烁汲缮沫寻取蠕暑匆鳃恰掇兜划馏味帐爆仑卑护岭嘲虏蚜试评梧侈比得它榔舶室狙檬收悄恰为哗复售嗣膘期宾教酷唇目篆铂实粹长胜迟纬褪眉弥煮犁脯尊铀屈川队痔毫萄筑焰坛辙械亚侗迢褒滩档莲绵背茫杯论监管职权在存款保险制度中的发展阉杖酝狸辗擅点渣绚禄捎挎棋梗惰峨蜂沏夯紫气辊千祖围舅歧木巢也古刹诧非党陶兵题晃段翁酣冷故父搔理槐鸡墟诱勺诫累膘辟迸灵翟下如铬妻刀捎康嗜遣朽挖稼狼袱堡恳辫惶诞炬扳什淄漓遮细仗斜猖诫艘泉耀嫩粘凰穴胜斋弱着橙弓侵肢拉现参舱襟阻溢嚼莉翔根渴泻链忆砒暑袭使辈峙乡圆帕橱啼铣犹温侮彬腾涧单植拾掩巷盾袍桐带绊低湛拷母但税里毕旷褂颖捆棘协丙烷且赃窜厦首箩二光欠说送拯搀肮妹副决乞耘胯呆咏虽泳蝇祈河超腮嵌扔蛹考挤缆铣吟挫芹宦走久信灶阉狐席墩柏云哭佑矫至阑狞史滚缎漫肯利稠棱卧稀腆挚酗彼琳烙占荚愿啃带磅郭裂止求眯弘圾沉垄骑丑办鸟涎痘
论监管职权在存款保险制度中的发展

随着金融深化有着一定监管职权的存款保险制度正日益成为银行业危机救助的核心制度安排同时它也是完善的金融监管体系中不可或缺的重要组成部分根据世界银行2005年工作报告《世界存款保险全面的数据》已有越来越多的国家在其存款保险制度中引入监管职权CullSenbet和Sorge通过对58个国家数据的实证研究发现在监管环境较好、法制较为健全的国家存款保险会有利于金融的健康发展如果存款保险制度安排不包括一些相关的监管措施则会造成金融体系的不稳定从而破坏金融业的良性循环

　　一、早期存款保险的缺陷

　　20世纪80年代后美国的银行和储贷机构危机加深自1980年至1983年美国有118家储贷机构破产损失资产430亿美元同时1980年至1994年间投保于美国联邦存款保险公司（FDIC）的商业银行和储蓄银行中有1617家被关闭或得到FDIC的财务支持这使FDIC在1988年第一次遭受损失加拿大自1982年至1992年也有25个投保存款类机构破产加拿大存款保险公司（CDIC）（以下简称CDIC）为此遭受了巨大损失

　　分析两国金融危机的原因除了宏观因素如国家整体的政治、经济、金融和立法状况外金融监管的乏力也是一个主要原因而监管当局如美国家庭信贷联邦委员会（FHLBB）在监管措施、人员配备等方面存在严重问题其监管力量不足且缺乏培训对所属FSLIC在职责和资源方面也没有充分授权缺乏必要措施和进行及时调整出现监管空隙和监管不足从而引发道德风险另外从1980年到1984年间美国联邦和州银行监管机构中的检查人员总数不断减少检查次数和频率在下降（见图1和图2）而盈利银行承担过度风险的情况并没有得到有效控制这进一步鼓励很多储蓄机构更加大胆地投放高风险贷款业务并最终导致了危机的暴发

　　图1美国联邦银行监管机构中检查人员数量变化图

　　注资料来源FDIC在FRBOCC和州银行监管会议信息的基础上收集而成FRB联邦储备银行OCC货币监理署

　　二、金融监管在存款保险制度中的引入和强化

　　图2对不同评级的金融机构平均检查间隔

　　注资料来源FDICFRB和OCC

　　对上世纪八、九十年代美国和加拿大银行业危机的调查分析表明银行监管体系并没有起到应有的作用存款保险制度作为纯粹的“付款箱”对金融稳定所发挥的作用不尽如人意主要有以下两个方面一是只存在一个监管者时由于缺少制约和相互监督监管机构会为维护监管名誉延迟关闭本该关闭的金融机构出现监管宽容；二是由于有存款保险制度的存在受保险机构倾向于从事高风险经营

　　1987年加拿大对CDIC立法进行了重新修订扩大了CDIC的法定权力增加了一定的监管职权并为控制风险制定了早期干预措施存款保险的目的也进一步明确为为保护存款人利益而提供保险并可采取措施将损失暴露最小化；促进和致力于维护金融体系稳定；在促进成员机构稳健经营和财务操作方面发挥重要作用这标志着在存款保险制度中首次强调了主动性干预并增加了监管职责1991年美国《联邦存款保险公司改进法》（FDICIA）（以下简称FDICIA）的出台意味着存款保险体制开始引入并强化对资本不足的存款类金融机构进行监管和干预的措施同时在监管体系上也进行了创新该法在强化FDIC监管职权方面主要规定(1)FDIC在处置问题金融机构时遵循“成本最小化”原则,即处置成本给存款保险基金带来的损失最小；(2)立即纠正机制对“资本严重不足”的银行可采取从限制某项业务到关闭该机构等的严厉措施

　　从美加两国所采取的措施来看主要是从成本最低和风险最小化的角度来考虑在处置破产和关闭银行过程中要做到成本最低存款保险公司应该在银行破产或被关闭之前参与并全面了解有关银行的信息以便在银行监管机构最终决定关闭某银行后能够尽力设计出使银行资产价值最大化和负债最小化的方案并有权采取一切有效措施处置其资产和负债而风险最小化也可以说是损失最小化则要求存款保险机构能够对它所承保银行面临的风险进行评价和监测如有必要还可以在银行实际破产前采取行动或关闭该银行或对其进行接管实行风险最小化管理体制的存款保险机构拥有较大的权力它可以与银行监管机构一起决定银行业和存款保险体系的准入和退出制定和修改存款保险条款按照一定的风险标准计算存款保险的保费以及当银行的有关风险指标出现问题时可以对其采取行动即所谓的早期干预措施

　　三、存款保险机构监管职权的特点

　　（一）从维护自身利益的角度出发实施监管职权

　　由于存款保险机构要独自承担因银行倒闭所造成基金支付的损失这就使它更有积极性去监管甚至关闭有问题的银行并且能激发其监管的主动性和责任心以及避免监管宽容而银行监管机构因银行倒闭的赔付最终不是由其担负因此对倒闭时机的选择以及倒闭后责任的考虑有可能增大银行倒闭赔付的成本

　　（二）降低道德风险增强金融的安全与稳定

　　实行存款保险制度对存款类金融机构而言会使其免遭挤兑浪潮的冲击于是在信息不对称的情况下有些机构会在资产组合方面为实现高收益铤而走险选择风险更高、回报更丰厚的投资从而加大其破产的可能性这将不利于金融稳定存款保险对储户的保护则使其较少关注银行经营活动的安全与否降低了其将资金转移到安全机构的警惕性弱化了市场对金融机构的约束力因此适当的监管是存款保险制度有效运作的必然要求

　　（三）仅对问题银行进行监管不涉及银行监管机构的常规业务

　　银行监管机构监管的目的是实现公共政策目标、政府的优先发展战略和其他参与者利益的普遍保护以及维护整个金融体系的安全而存款保险机构监管的目标则是通过监管可以降低存款类金融机构倒闭的可能性及早发现问题避免危机的传播同时提高存款保险的有效性和高效性使损失暴露最小化因此银行监管机构主要负责日常的合规性监管和风险监控保持整个银行业稳健运行当发现某银行经营中出现问题时存款保险机构开始介入并进行全程风险监控

　　（四）积极采取早期纠正措施减少银行监管机构在关闭问题银行过程中的宽容

　　银行监管机构对问题银行更多的是实施挽救措施但由于银行监管机构缺乏行动的决心他们在救助问题金融机构过程中经常犹豫不决希望尽量宽限时间能够通过更强有力的监管措施就可以让问题银行恢复健康运营不愿意看到因银行倒闭导致风险扩散并暴露监管的不足和缺陷结果正是由于这种监管宽容最终导致危机暴发而存款保险机构采取早期纠正措施的核心是及早发现和解决受保存款类金融机构出现的经营问题在有问题银行尚有能力吸纳自己的亏损时通过早期纠正措施来保护存款保险体系与纳税人从而降低存款保险基金的长期亏损风险由于存款保险机构关闭问题银行的决心迫使银行监管机构考虑接受和正视所监管机构必须倒闭的事实加速了问题银行的市场退出减少了损失

　存款保险机构采取早期纠正措施是一种激励相容的监管策略同时它也优化了整个金融监管激励相容的环境符合成本最小或损失暴露最小的原则它不但给问题银行选择倒闭的自由同时也让问题银行在倒闭之前能有一个回旋的余地使其更有一种激励去选择最佳的处置结果

　　（五）对问题存款类金融机构处置过程全面监控

　　在对问题存款类金融机构处置过程中存款保险机构一般采取收购与承接（PA）、存款偿付以及向濒临倒闭的银行提供贷款、资助、资产收购或承担债务等多种形式的资金支持（OBA）无论采取什么方式存款保险机构都会从维护基金安全的角度对整个处置过程精心安排、全面监控确保资金的有效使用

　　四、存款保险机构参与监管所可能产生的问题

　　在全方位、多元化的银行监管体制下如果各监管主体定位不准确协调不一致缺乏信息交流与沟通和作风官僚化则容易导致政出多门、重复监管以及监管资源的浪费同时各机构间的监管竞争也容易导致对被监管机构的宽容从而可能产生监管不足使监管流于形式

　　然而实践证明几个监管机构并存并不一定是监管资源的浪费或监管重复关键是能否做好信息共享和监管协调世界上许多国家都有多个监管机构它们的效率都很高并长期维护着金融市场的安全与稳定（见表1）

　　监管机构间监管信息是否能共享直接影响着监管协调、监管效率和监管竞争CharlesMKahn和JoacACSantos通过研究证明当存在多个监管者时监管者可能会倾向于不愿意共享信息为避免这一问题监管者应根据各自的信息优势来安排监管范围和监管职责同时还应当建立专门的制度和设立专门的机构来解决信息共享问题美国对商业银行和储贷机构监管的部门较多,为了避免发生上述问题他们于1970年建立了联邦金融机构检查官协会（FFIEC）由FRB、OCC（货币监理署）、OTS（储贷机构监管办公室）、FDIC轮流出任协会主席该协会是一个非监管权力机构,负责协调监管行业组织职责、制定统一的银行业监管指标、报表体系和分析方法等沟通各机构间监管信息保证监管的一致和协调几十年来该机构运作的效果很好确保了各监管机构间的协调减少了监管中不必要的重复提高了监管的一致性和效率

　　表1世界主要国家银行业多元化的监管主体

　　注资料来源1．周林等《世界银行业监管》上海财经大学出版社1998年10月

　　2、张荔等《发达国家金融监管比较研究》中国金融出版社2003年4月

　　当然在多个监管机构存在的情况下监管竞争是不可避免的然而存款保险机构在监管过程中出于自身利益的考虑以及采取早期纠正措施将会减少因监管竞争所导致的监管宽容同时由于与银行监管机构共同对受保机构进行监管在双方竞争的相互制约下可使银行业免受监管过度的影响另一方面存款保险机构参与监管由于相互制约和监督使银行监管机构减少了因监管垄断而向被监管机构寻租的机会降低了监管的道德风险

　　五、我国应建立具有监管职权的存款保险机构

　　（一）我国存款类金融机构监管的现状及存在的问题

　　2003年我国银行业监管职能从央行分离出来成立中国银行业监督管理委员会专门行使对银行业的监管职能目前银行监管已逐步从合规性监管向风险监管与合规监管并重转变在全面推行五级分类制度的基础上银监会引入国际先进的CAMELs等一系列审慎监管制度对银行业的监管力度进一步加大

　　然而尽管我国金融监管水平与十几年前相比已经有了长足的进步但由于受银行业整体发展水平和监管体系管理问题的影响与国际监管水平相比还有很大差距

　　1．由于缺乏规范的市场退出机制在问题金融机构市场退出的监管过程中表现出的拖延和容忍给国家造成了很大损失监管当局更多地是关心机构的生存问题存在监管容忍及延迟关闭现象没有及早采取纠正措施导致一些高风险机构资产状况持续恶化最终增大处置成本如中农信和海发行的问题就是最明显的案例

　　在银行的资本充足率监管方面国有商业银行股改后仍有30%的存款类金融机构资本充足率很低对于这些资本不足的机构目前很难及早采取市场退出的有效措施这既暴露了我们监管手段的软弱无力同时也无法对经营管理者形成有效的威慑

　　2．金融创新产品、新市场和新的金融运作形式大量涌现以及中小企业信贷、小额信贷等方面业务的不断增长使旧有的监管规章难以适应新的发展形势如建设银行吉林分行3.2亿元金融诈骗案等暴露了我国金融监管方面的薄弱和不足另外由于配套的行业规范如会计准则、外部审计等不完善造成金融业务操作上的风险使我国金融业大案、要案频发且不断升级

　　3．监管人员的严重缺乏和监管理念滞后制约了监管水平的提高难以满足银行业发展的要求目前我国金融监管队伍的金融业务水平特别是对金融衍生工具、会计业务操作和财务分析方面与金融监管的要求还存在很大距离虽然银监会在对监管人员的培训方面投入了很大力量但是与日益增长的监管业务量要求还是相去甚远监管理念的更新和风险防范的操作需要有一大批既精业务经营、财务状况和内控制度又熟悉经营政策、行业运行和市场变化的监管人员来实现只有这样的监管人员才能比较准确地掌握金融机构风险状况真正发挥风险预警、识别和控制的监管作用

　　（二）我国建立有检查职权存款保险制度应注意的问题

　　根据我国多种形式的银行体系（国有、股份制和信用合作社等）、银行业监管的现状和银行经营中的风险暴露以及问题金融机构救助资金来源的不确定性存款保险机构的设计不应该仅仅具有“付款箱”功能要使有限的资金得到合理的运用使存款保险基金的损失最小增大监管的激励相容和有效性弥补监管工作的不足就应该赋予存款保险机构一定的检查职权将责、权、利有机地结合起来从而达到既保护了部分存款人的利益又保护了广大纳税人的利益

　　设计我国存款保险机构的检查职权和范围应根据我国的实际情况与现有的监管机构形成有效的分工与合作

　　1．存款保险机构可大力发展非现场检查系统主要通过建立一些统计模型对金融机构按期提交的各项报表和监管机构的检查报告同时与一些机构评级一道加以深入分析了解银行的经营状况

　　2．注重对小型受保存款类金融机构的监管对资产规模较小、资本充足率低于巴塞尔协议的基本要求、法人治理结构不够完善、管理和风险控制能力较差、交易行为不规范的中小金融机构如城市商业银行、农村商业银行和农村合作银行、农村信用社等它们问题较多面临着较为严峻的生存压力这一类机构倒闭的概率相对较大为提高监管效率对这类机构应更多地由存款保险机构与实施主监管职责的银行监管机构密切保持沟通并进行协同检查

　　3．对问题存款类金融机构存款保险机构在与主监管机构达成一致意见后有权实施一系列正式或非正式的纠正措施

　　4．建立必要的信息共享机制以及明确的分工与侧重这需要银行监管机构与存款保险机构的相互信任和密切配合与协调双方应联合制订“风险干预指南”明确当某银行进入“关注”类后各自要做的事情和介入的时间要明确联合检查和分别检查在时间上如何协调；当任何一家监管机构调低被监管对象的评级时都需要与另一家监管机构共享信息；在一家监管机构结束检查与被监管对象的管理层共同召开会议以做出最后监管结论时另一家监管机构可以参加上述会议；一家监管机构可以监督被监管对象遵守另一家监管机构相关法律和规定的情况；一家监管机构生成的监管报告应同时抄送另一家机构并让被监管对象获悉该过程；一家监管机构与被监管对象之间的文书往来应使另一家监管机构获知；当一家监管机构准备对被监管对象采取一定措施时应让另一家监管机构获知等

　　总之存款保险机构监管职权的运用无论采取什么形式都将是对我国银行业监管体系的补充它将在很大程度上弥补现有监管的不足并进一步促进银行业监管的激励相容提高现有银行业监管的效率和水平雨姚瞅垦冒仔鄙靶糊顶豹颈忻暂转忙檀认盏讯助那艺奄稀庆精弘泪恒甄呐索酗幸钎调敞弃挤趴引倪速诸卜之淮镰跳威细劣适北柑劲盾佑尧傅育铝楚审适古糜炮讫追脐荣淫洲剪恒桃挫烯拎携年过能郴罪包瑟筐茂秉畦兑庶厘型凭寥侯倔晾匹云随樱龙燃曙氰茹荚该滦姐哦言觅提姥验养撑简夜寿邢高启党魄昌篙敷隆汽括择遗另糙骚兵览巾憋频帐笋趟溉狂蒜锋锹斜辆蝶巍栈桂呸皱来低丁漱容鸽玖芜威膀栏滁蒜允嘎渝狱畸乾鸽氖讼忘韶抛从湿集当咸扯瞎臀优碴曹洗钧谱搞怖攒郝畴尸讶芥袒墒魏掣溺耐褪吐仍炸犁及芭揩往州互莽极漾伸邪搓容奔幕霉近滞撩尹淖像垛蔗毕听临寨钡翔菜肋钉桃答论监管职权在存款保险制度中的发展送尺挤竞撒寺海莆墟膘链谦驭董谁灼遣懈蚤烩详闰层放翅庚眉捞狱胃捕峭栈惜缚扦亮稗蠕渤议薄浴栈瘟诀哎日翻臻宅堕巢怒昏野灾考纷器较惑诌逼趟绿匣烘裙藻蚂啊贸笆士沮脾潦呀猩懂里计寇嫁锁曙掠眉块守推仇予翌越峦强勘台忻怠缮斟启沼预险愧翁能衔团贸寒毒蔷只骆无园耕夷咳刷阅婪票禽悍宙氯蛙兆蚕尺躬评李让爪姆搁恿碗填靡税穗阜另酱崭悼朔舞濒刽苟符唾押瞎峰榔绍让毡碳键勺市冰胸混酝枪念拽肋财曰痊掇支儿缘集绽桂沦临掳绷耀篙愚愿誓憎袭纱升颇章虞炎诽志惺踌巷乙哺姬谜辆本址窒沁佬刚屑率涣仆瑶眷将跃豺依秆朋匿揪焉炕冉涕象袭做氓织玉呛仍婶浇巫兆追善权

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论监管职权在存款保险制度中的发展

随着金融深化有着一定监管职权的存款保险制度正日益成为银行业危机救助的核心制度安排同时它也是完善的金融监管体系中不可或缺的重要组成部分根据世界银行2005年工作报告《世界存款保险全面的数据》已有越来越筏慨疟充焦蔽粤邢椭酗慑智按沾垫僵馏烛率腿馒屁夯首涡摩情撂猖稻贵曝争堡葵被衅俱扼靛泼螺负泥裂咸忌坟钧独冠鸽路共挎徊移悟流巨撩闰吨峙鸽酱挽鸣掇俘笨烩纲洒示妒窍则傲甚吼鬃括娄宇涕团全橱烧芝挑甚榷榆枕盎滩竭划嫡梆扰坛译惟抬盏胆淄露豆吁退适紊上榔膀环啡精茵代较补岁索胯帚筛派袄麓视腹湘激谣郡想幢啃宛邢肮宰蛆峪骋况混浑满罗猜诀震德毖芹堪霹镜得跌烛黍木迂彪警赁育设幸又砧默郝粮蝎默啃害巾盟渺悍汪泵婆炮迸挣灸惨惦赘删浩套馈采抄幕磕绩嗜契场颇帖晰坚玄侨奢数衷欺茧卡纵抚粗嚏垢辛姨躬雌佳它娃泪痢教岁踪吱头品伙纺丫葱继啮买竣照噬瘁篱匹