农业推广投资现状与制度改革研究.doc

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农业推广投资现状与制度改革研究

作者：高启杰 转贴自： 点击数：296

　　一、农业推广投资现状分析 　　(一)总量分析 　　
我国现阶段农技推广经费来源主要是政府财政一般性农技推广事业费支出、专项推广项目经费以及主要由农技推广机构创收收入构成的其他非政府来源的推广经费。
　　政府是目前我国最主要的农技推广投资主体。对全国财政支援农村生产支出和农林水利气象等部门事业费支出规模变化情况的分析表明：我国政府财政农技推广投资在1981—1999年的19年内总体趋势是递增的，按1981年价格计算，年平均增长速度为8.23％。近19年来，我国政府农技推广投资占财政农业总支出的比重总的趋势是在不断提高的，19年的平均值为9.84％。同世界平均水平相比，我国政府农技推广投资占财政农业总支出的比重似乎并不低。然而，这在很大程度上是由于我国财政农业支出总量偏低所造成的。
　　我国政府农技推广投资占农林牧渔业总产值的比重，近19年来一直徘徊在0.22％-0.36％之间，平均为0.25％。据Evenson(1986)的研究，早在1980年代初低收入国家已达到了0.44％。可见，我国政府农技推广投资占农林牧渔业总产值的比重远远低于世界平均水平。
　　在过去19年内尽管我国政府财政农技推广投资年平均增长速度高于同期财政农业支出和农林牧渔业总产值的增长速度，但是由于农技推广投资总量仍然不足，加之农技推广人员增加较多，这使得资金与人员的匹配关系恶化。目前我国县乡两级农技推广费用短缺现象已成为制约农技推广事业发展的重要因素，是导致农业科技成果转化率低的重要原因。据笔者对黑龙江、贵州、广西、四川、海南、湖北、江苏、河北、天津、北京等地部分县乡的调查，1999年县级农技推广机构的事业费平均为50.6万元，乡镇级平均为1.2万元，分别占实际所需经费的64.38％、21.94％；县级农技推广机构的人均经费为0.92万元，乡镇一级人均为0.28万元，分别占实际所需经费的47.42％、22.95％。
　　(二)结构分析
　　1.从政府投资和非政府投资看投入结构。据对调查点的分析，1999年县级农技推广机构直接经费来源中平均有70％左右来自政府投资，30％左右来自非政府投资；乡级农技推广机构直接经费来源中来自政府投资和来自非政府投资的比重在不同地区差别很大，似乎没有规律，有些乡镇是来自政府的占大部分，有些乡镇是来自非政府的占大部分。目前各级农技推广的非政府投资主要来自创收和其他自筹资金。
　　2.从人员经费和业务经费看支出结构。从微观上看，农技推广事业费支出结构可划分为两个部分，即人员经费和业务经费(或活动费用)。据我们对黑龙江、贵州、广西、海南、湖北、江苏、河北、北京等地部分县乡的调查，1999年农技推广机构人员经费和业务经费的比例县级平均为8：2，乡级平均为9：1。而且我们发现近年来人员经费所占比重不断上升，而业务经费所占的比重呈下降趋势。这表明活动经费不足限制了推广活动的有效开展。
　　3.从“丰收计划”看推广项目的投资结构。
　　(1)丰收计划项目中央投入和地方投入比例。从2000年丰收计划项目实施情况看，中央专项资金投入为1.08亿元，地方政府配套资金为6.36亿元，农民投入资金为47.78亿元。据此可以计算出三者各占的比例分别为1.95％、11.52％和86.53％，而中央专项资金投入和地方政府配套资金的比例大约为1：6。据农业部测算，丰收计划实施的前10年里，中央投入和地方投入之比为l：12，尽管统计口径可能有所不同，但从实际了解到的情况看，中央投入和地方投入比有增大的趋势。
　　(2)丰收计划项目的地区投入结构。以1998年为例，全国农牧渔业丰收计划项目经费在不同地区的分配比例分别是：华北13％，东北11％，华东23％，中南19％，西南13％，西北14％。同年全国农林牧渔业总产值各区所占比重分别为：华北11％，东北10％，华东33％，中南28％，西南12％，西北6％，这与上一年差别不大。
　　可见，中央财政对丰收计划的地区投入结构与农林牧渔业总产值地区分布结构之间存在着一定的反差。丰收计划项目对华东和中南两区的投资比重比这两区农林牧渔业总产值在全国所占比重要低得多；对华北、东北和西南三区的投资比重比这三区农林牧渔业总产值在全国所占比重略高一点；对西北地区的投资比重比其农林牧渔业总产值在全国所占比重要高得多。这表明丰收计划项目的地区投入对西北地区有较大的倾斜，应当说具有一定的政策合理性。但是，同属西部地区的西南区却未得到相应的倾斜政策。同时，投资的边际效益及其他投资影响因素也未得到充分的考虑。
　　(3)丰收计划项目的行业投资结构。
丰收计划的行业投资结构百分比与农林牧渔业各业产值的份额存在一定的反差，在1987—1997年这11年中，丰收计划对农业、畜牧业、渔业的投入结构百分比分别为：农业59.76％，畜牧业17.36％，渔业14.35％，而在这11年中各业产值在农林牧渔业总产值中所占份额分别为60.46％、28.2l％和7.30％。
　　这表明丰收计划对各行业的资金投入并不均衡，同各业产值在整个农林牧渔业总产值中所占的份额相比，丰收计划对农业的投入稍微偏低，对畜牧业的投入过度偏低，而对渔业的投入则明显偏高。为了确保粮食的产量，中央财政应该加大对农业这一基础产业的资金投人，同时为了提高广大农民的收入也应该加大对畜牧业的资金投入，国家可考虑调节丰收计划对农业、畜牧业、渔业的资金投入，使丰收计划对各行业的资金投入结构与它们在农林牧渔业总产值中的比重与作用相称。
　　(三)效益与影响分析
　　通过对近19年来政府财政农技推广支出同农业产出间的关系以及不同时期推广支出同科技进步贡献率的关系的分析、不同类型和级别的推广项目的效益分析、地区农业科技进步贡献率的测定以及推广活动与投人对农业技术信息传播和技术采用与扩散的影响分析，可以相信我国农业推广活动与投资的影响总体上是比较显著的。部分分析内容及其结论如下：
　　1.农林牧渔业总产值与财政农业科技推广支出之间的关系。对以1981年价格为基础计算出的农林牧渔业总产值和财政农业科技推广支出这两个变量进行相关分析，得到相关系数为0.93。分别采用线性回归模型和对数函数模型进行模拟，均得到满意的估计结果。例如，对数模型估计结果表明，财政农业科技推广支出的产出弹性为0.9296。可见，财政农业科技推广支出对农林牧渔业总产值增长的影响是较大的。
　　2.政府农技推广投资增长率同农业科技进步贡献率之间的关系。以1981年价格为基础，各期政府农技推广支出年增长率的情况是：“六五”时期为9.56％；“七五”时期为3.81％；“八五”时期为4.06％；“九五”时期前4年为14.02％。而这四个时期农业科技进步贡献率分别为35％、28％、34％和45％。这表明，不同时期政府农技推广投资增长率同农业科技进步贡献率密切相关，从而在一定程度上说明推广投资对农业增长的贡献是显著的。
　　3.“丰收计划”项目的社会经济效益。自1987年实施“丰收计划”起的头10年内，共完成农牧渔业推广项目257类，技术推广面积约13亿亩，共新增粮食300多亿公斤，皮棉8亿多公斤，新增产值400多亿元。科学饲养畜禽4亿多头(只)，养殖鱼虾贝类560万亩，新增果菜20亿公斤，肉禽蛋近8.6亿公斤，鱼虾贝类水产品6亿公斤。据农业部等部门的估计，丰收计划项目的投入产出比约为1：8。从2000年项目实施情况看，全年新增纯收益50.3亿元，投资收益率达到91％。
　　限于数据与资料，很难精确地测定我国农技推广投资的效益。从我们所做的分析中不难看出：一方面，我国农业推广活动与投资的影响总体上是比较显著的，另一方面，现行农技推广投资在总量、结构与制度上存在的不足也表明，我国在提高农业推广投资效益与影响方面的潜力之大和任务之艰巨。
　　二、农业推广投资改革的思考 　　(一)我国农技推广事业取得了很多经验，但今天面临着深刻的矛盾 　　
我国农技推广事业的发展经历了由初创到徘徊、大发展、调整巩固等若干重要时期。长期积累的经验主要是：国家财政是推广经费的主要来源；政府推广机构发挥了主体作用；县级农技推广机构是推广体系建设的重点；兼顾了推广和服务两种职能的发挥；坚持各级资金配套和项目合作的原则。目前体系存在的主要问题在于：推广同科研及农业生产需求脱节；推广资源配置不合理；乡站缺乏基本设施；“三定”工资、福利不能落实；人员膨胀、素质不高；推广机构固定资产产权不明确，流失严重，利益受侵害。问题的原因是多方面的，主要有：管理体制不顺；认识上存在误区，即许多人认为推广的效益不明显，因而不愿意投资；宏观政策不协调，致使推广人员难以安心本职工作；推广体系不合理，不能满足农户自主经营后多样化的要求。

　　可以说，目前我国农业技术推广面临的矛盾是深刻的，主要表现为：(1)农业科技成果商品化的必要性与现实可能性之间的矛盾；(2)农业技术推广工作的宏观性、计划性同多元化的推广组织的非整体性之间的矛盾；(3)农业技术推广人员的素质与农民的实际需要之间的矛盾。此外，还表现为农民影响参与农业技术推广的必要性同可能性之间的矛盾以及农业技术推广系统与环境之间的矛盾(高启杰，1997)。
　　(二)国际农业推广投资改革方面的许多经验值得我国借鉴 　　
不同国家的农业推广经费来源差别较大，但总的趋势是：非政府部门的农业推广投资在总投资中所占的比重不断上升，政府和非政府部门对农业推广的投资领域各有侧重。非政府投资的范围主要集中在物化程度比较高、市场潜力比较大、竞争性强的技术推广项目上，政府则主要集中在基础性和公益性技术推广项目上。在项目运作机制及资金管理改革方面，大多数国家逐渐向基金制方向发展。目前农业推广机构的具体融资渠道很多，主要有各种税收、产品营销、会员费、服务收费、政府补贴、项目基金、分包费、代理费、商业和非商业性质的赞助、国际援助等。推广机构的融资机制在一定程度上反映和决定了推广工作的目标、推广对象、推广方法、推广组织机构设置等。
　　分权是国际农业推广改革的大势所趋(高启杰，2000)。在集权制下的分权形式主要是权力分散、二元结构、权力转移、授权、商业化、私有化等。在联邦制下的分权形式主要是集权联邦制、二元联邦制和合作联邦制，在实践中联邦制政府也会采取授权、私有化、商业化等措施，或者制定与集权制政府的措施相类似的其他策略。各种改革措施在一定程度上减轻了政府的财政负担，同时提高了推广服务的效率与效益。
　　(三)未来我国农业推广发展的基本方向 　　
从长远看，我国的农业技术推广工作将会不断地向着农业推广发展的目标模式逼近。这主要表现在：推广工作的目标必将由增加产量向以经济效益、社会效益和生态效益为中心转移，并逐步发展到把农村、农业、农民生产的发展与生活的改善作为农业推广的总目标；推广工作的内容将由产中服务向产前、产后纵深拓展，并逐步发展成为农业推广咨询服务，即除去农业生产外，还包括农民所需要的其他生产、生活领域如社会、经济、市场、管理、信贷、家政、法律、文化等，从而更多地重视在农村社会市场经济发展的基础上对人力资源的开发；推广对象不再只是农民，而应当是全体农村人口；推广的策略方式将由自上而下行政指令驱动式向以由下而上自愿参与咨询式为主并辅以其他方式过渡；推广的组织体系将进一步向多元化综合型方向发展，甚至将推广融人一个更大、更综合的技术创新组织，民间推广组织力量将不断加强；推广的手段和方法将不断更新，沟通将成为农业推广咨询的基本方法，计算机网络及大众传媒将被广泛应用(高启杰，1997)。
　　因此对现行农技推广体系需要进行相应的改革。改革作为一种制度变迁，涉及宪法秩序、伦理道德和制度安排等许多方面，其中制度安排应是近期体制改革的重点。制度安排包括组织结构和运行机制等内容。在组织结构改革方面，目标是要建立综合性的服务组织。近期的重心应转到适当稳定机构、完善体系、优化队伍、规范管理上来，不宜在组织结构上做过大范围的变动，但是在条件成熟的地区应率先建立农业推广与技术创新综合服务组织，同时通过建立和完善各种形式与性质的农业研究与开发机构，使推广同其他技术创新活动融为一体。
　　(四)我国农业推广投资体制改革的总体框架 　　
农业推广投资体制改革的总体框架可概括为：农业推广的社会公益性决定了政府投资长期存在的必要性，并且随着国民经济的发展和人们生活质量的提高，政府农业推广投资应不断增加；结构分权和财政分权是未来改革的核心内容；推广组织与推广投融资渠道的多元化是改革的基本方向；政府投资和非政府投资应侧重于不同的推广项目，前者主要集中于公益性和基础性项目上，后者主要集中于投资回报率较高、市场调节较灵活的竞争性项目上；政府投资项目要落实投资决策人目标责任制，重视目标团体的参与，完善可行性论证、项目监测与评估制度(高启杰等，2001)。
　　从以上的分析可以看出：我国农业技术推广投资总量不足、结构不够合理、制度不够完善、效益与影响比较显著但仍然有待提高；在今天我国农业推广面临着深刻矛盾与巨大挑战的新形势下，需要加强推广经济学的理论研究，借鉴国内外农业推广改革成功的经验，优化我国农业技术推广投资的总量与结构、完善投资制度，从而提高投资效益。
　　三、农业推广投资制度改革的政策建议 　　(一)适当增加政府农业推广投资总量，改善投资结构 　　
无论是从宏观角度还是从微观角度分析，我国农技推广投资总量严重不足已成为目前农业推广工作开展的主要障碍。从目前我国农业技术市场现状及国家总体发展战略看，增加政府财政农技推广投资是一种必然的选择。究竟应增加到何种水平，国际上都没有一个绝对的标准，但至少应当提高到甚至高于发展中国家的平均水平。我们建议，政府增加对农业推广投资的总量时，应当考虑到现阶段我国农业的特点及农村发展的总体水平。具体而言，今后在确定政府对农业推广投资的总量时，应当依据不同时期财政农业支出总量、农业总产值、农业与农村人口、耕地等几个主要指标的具体水平。以财政农技推广支出占农业总产值的比重为例，早在1980年代初，113个国家平均水平为0.96％，低收入国家也达到了0.44％。因此，建议我国未来将这一比重逐步提高到0.5％以上。同时建议，与中央政府对一个特定地区的财政农技推广支出增加相适应，该地区的财政农技推广支出也要成比例增加到相应的水平。
　　在适当增加总量的同时，要不断改善农业技术推广费用投人的结构。改善农业技术推广投入结构是提高推广投资效益的重要途径之一。目前关键的问题是要调整事业费和项目费的比重以及事业费中人员费用和业务活动经费的分配比例。当然，在现实中不存在唯一的最优比例，总的资金来源中用于工资的比例可能会由于工作人员的构成不同而存在差异，活动经费的数量也受到地理条件、服务范围和方式的影响。但是，根据国外经验及笔者的研究(高启杰等，2001)，如果工资比例超过了全部资金来源的75％—80％，活动经费不足就会限制推广活动的有效开展。为此，建议政府事业费拨款中业务经费的份额最好保持在20％以上。推广工作的关键是促进推广对象增进知识与技能、改变其观念与态度，从而促进农业技术与信息的采用与扩散。因此，建议农业技术推广业务费用投入中适当提高用于试验示范和宣传培训的经费的比重。同时，要结合国家和地区不同时期发展战略规划，适当加大各级各类推广项目经费的投入力度及其在政府投资总量中的比重。
　　(二)完善项目经费的投入机制 　　
我国目前推广经费的分配主要是依据农业技术重点推广项目来分配的，即通过政府核拨给农业技术推广部门一定的推广项目经费，使其推广特定或不定的技术。虽然这种项目的管理也要经过竞争申报，但计划制定和执行过程仍然是先通过当地政府再到技术推广人员和农民，是自上而下地下达而非直接来自项目区的需要与问题，而且也不直接与项目执行者见面，从而会造成项目缺乏针对性，而且在执行过程中往往出现资金不到位与流失。在很多情况下，下级推广机构通过承担上级推广或科研部门的子项目获得一部分经费。但是，承担子项目所能得到的经费通常是有限的，与实际贡献不相称。而且项目完成以后，基层推广机构的技术人员往往不能报奖，因而不能形成有效的激励机制。而且，越是到基层，项目经费波动幅度越大，难以得到稳定的来源。
　　改进项目费投入机制，要体现这类政府投资的特点。这类投资应当直接反映国家和地方特定时期经济建设和推广发展规划的目标、重点、方向，体现政府财政推广投资的主动性。同时，这类投资是以具体推广项目为载体，项目承担单位签订合同，具有契约性质。合同中明确规定双方的权利、义务和违约责任，具有法律效力。为此，需要改革农业技术推广项目的资金拨款制度，建立推广项目的基金管理制度，规范推广项目的公开招标管理与专家评审制度，以确保项目由最佳的技术推广机构和人员来完成。为保证项目经费的使用方向和效率，要建立严格的资金监督审计体系和制度，使农业技术推广项目经费做到专款专用。同时，在技术推广机构内部，也实行项目管理制，使推广人员的劳动绩效同利益分配挂钩。
　　此外，在安排国家级重大推广项目时，应合理确定中央和地方各级财政投入的比例。从上述对丰收计划等项目实施情况的分析来看，中央投人和地方投入比有增大的趋势。今后应考虑在继续增加中央投入和地方投入总量的同时，适当增加地方投资的比例。项目经费在不同地区与行业的分配比例应当考虑到各地区农业产出、农村人口与面积、发展潜力与边际效益，同时要考虑到整体发展战略与政策倾斜。
　　因此，财政支持农业推广的政策选择不但要强调加大投入力度，更要考虑改革资金投入、使用和管理的方式与机制。
　　(三)逐步形成多元化的农业推广组织与投融资机制 　　
在坚持以政府推广机构作为重要主体国家财政作为推广经费主要来源的前提下，大力发展合作推广，建立多渠道资金投入机制，是解决我国农业推广经费不足的关键所在。
　　从世界农业推广投入模式演变过程中不难看出，非政府部门的农业推广投资在总投资中所占的比重不断上升，政府和私人部门对农业推广的投资领域各有侧重。私人投资的范围主要集中在物化程度比较高、市场潜力比较大因而竞争力比较强的科研成果的推广上，而政府投资则逐渐侧重于公益性的技术推广项目。在投入机制及管理体制的改革上，大多数国家逐渐向基金制、分包制管理方向发展。
　　我国政府对农技推广投资应当有所为，有所不为。对于非政府部门能够参与且有效开展的推广工作领域，政府可以逐步退出。在制定推广项目计划时，要根据各类农业技术的特性，重点放在企业和私人难以参与的农业技术推广项目上。应借鉴国际农业推广分权的各种形式与经验，发展我国的非政府推广事业，扩大农业推广中非政府投资的比重。非政府投资可以利用商业投资、资本市场、民间资本及外资等多种形式。不管发展哪种形式，关键是要建立和完善依靠非政府资金开展推广工作的机制，这需要有比较完善的市场机制、产权机制、动力机制、经营机制、用人机制、技术创新机制等。
　　在强化国家拨款的主渠道方面，应当通过立法手段，保证国家财政每年投放到农技推广的经费占农业总产值的份额逐步提高同时建议，通过资金监督审计体系和制度的建立，定期和不定期地进行农技推广资金的财务检查，核查国家财政拨出用于农技推广的经费是否到位或挪用。在完善间接融资体制方面，可通过建立和完善农技推广基金，在社会上筹集各种资金。还可以通过制定法规条例的方式从以下几个方面筹集推广经费：(1)适当提高从流通环节和农产品加工环节提取农业技术改进费的标准并适当扩大提取的范围；(2)从农业税、特产税、屠宰税等税收中提取相应的比例用于农业推广；(3)从农业发展基金及各种农业综合发展项目资金和农业生产基地建设资金中提取一部分用作农技推广资金，并保证专款专用。
　　中央财政农技推广投资应当起到一种刺激和调节地方和私人投资以支持推广事业的杠杆作用。中央财政农技推广投资须更多地用于跨地区和跨行业、跨学科的项目。本着调动中央、地方两方面积极性的原则，应当通过立法形式，保证各级地方财政支出中提供对等的匹配资金用于技术推广。中央财政对各省市区的农技推广直接拨款数量除了适当考虑政策倾斜外应主要根据各地农业与农村人口、农业产值、耕地面积等在全国所占的比重来确定。除了直接拨款外，中央财政投资的资助机制可更多地采用竞争性的项目竞标制和非竞争性的特别项目制。同时要求地方各级更多地关注推广项目的质量和效果，并以此作为地方接受中央财政拨款资助的条件。地县乡各级都应建立农技推广专项基金，用于实施农技推广项目、农业技术培训和农技推广设施建设。乡镇农技推广资金也应列入各级财政预算，同时可以从乡镇以工补农、以工建农资金中提取部分资金或采取统筹方式收取一定的农技推广费，用于本乡镇农技推广工作的开展。同时要增加乡镇农技站建设的补助经费和设备购置费。
　　(四)继续鼓励和引导农技推广部门兴办经济实体 　　
从过去10多年的经验看，推广部门兴办实体有助于促进农业产业化经营；增强推广机构的实力，促进推广事业发展；还可以分流推广人员，优化队伍结构，增加入均活动经费。因此，应当继续鼓励农技推广部门兴办经济实体。
　　实践中，创收也暴露出了一些弊端，例如分散推广机构的人、财、物力资源；农技推广部门的资产被变卖、侵占，造成国有资产的流失；所办的实体绝大多数是全民所有制性质的，因而存在国有制的弊端，例如责权利关系不明确、产权关系模糊、法人地位不稳定等，这些问题不利于实体的持续发展。目前创收所得的收入在推广机构总经费中所占比重仍然很小。农业经营规模小、比较利益偏低，农民收入水平不高、技术接受能力有限，导致农民对新技术的有效需求不足，这也给推广机构从事“有偿服务”带来了困难。
　　因此，需要规范推广机构的实体服务，正确处理好推广与经营的关系。有条件的实体应逐步建立和完善现代企业制度，推行股份制和股份合作制搞得好的可以上市。这样，实体可以更好地承担起农业产业化中“龙头企业”的重要角色，同合作组织和农民一起构建新型的产业化组织体系。
　　(五)改进推广方式，完善农业技术市场，拓展服务领域，让农民逐渐成为推广活动的主体 　　
应当研究农户的技术采用行为，培育积极的用户系统，完善技术承包、技术开发、技术咨询、技术服务等各项工作。与此同时，要调整推广机构的职能，拓展服务领域，使其与用户系统及市场的需要相适应。推广人员急需提高素质，用现代农技推广手段及先进设备武装自己。只有这样，推广机构及人员才能更好地为用户提供全方位的优质服务，逐步实现部分推广服务的产业化与商品化。
　　农业技术推广的影响因素是多方面的，只有认识到推广对象的技术采用行为及其决定因素，并据此全面改进推广方面的影响因素和非推广方面的影响因素，才能真正让农民逐渐成为推广活动的积极主体，提高农业推广工作的影响力与效率，从而提高农业推广投资的效益。
　　(六)建立国家级农业推广与技术创新协调机构 　　
我国农业技术推广正在由一元化演变成为多元化，而且其工作内容会不断地向技术创新的其他领域渗透，加强宏观调控势在必行。为此，必须建立起一个高层次的宏观管理机构才能保证放而不乱，管而不死，使多元化的推广与技术创新机构有序地、公平合理地竞争，发挥各自的优势，在竞争中合作。这个机构可以是全国性的农技推广领导与协调机构，也可以是更综合的技术创新协调机构，可直接隶属于国务院相应的机构，全面负责农业推广与技术创新的统筹协调。各地区可根据具体情况设立相应的协调机构，从而形成一个有效的调控体系。通过这个体系，把现有的各个相关的分散体系中各自拥有的农业技术推广部分有机地衔接起来，近期至少可以考虑对分散在各体系内的农业技术推广项目和经费进行统一协调、集中使用，以提高农业技术推广资金的使用效率。

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