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影响行政效率的主要因素有哪些

姓名：修振伟

论文提要：近年来，针对我国基层政府行政管理问题的关注逐渐加强，有关基层政府行政管理的影响因素研究也成为了近年来社会学领域的一个热点。现代政府在社会发展中的作用是不容忽视的。无论是秩序导向型政府还是发展导向型政府，政府都在一定程度上主宰着当今社会的发展走向。公共行政效率作为政府能力的主要表现，是衡量政府工作状况的基本综合指标。我国中央政府和各级地方人民政府分别是全国最高权力机关和地方各级权力机关的行政执行机关，是社会行政管理活动的主体。衡量政府行政效率，不仅要分析政府行政办事效率，还要分析政府行政行为的结果即社会效率。因而，分析影响我国政府行政效率的因素，也要从政府职能发挥和政府行政决策运行过程及社会效果方面进行综合考虑。本文对政府和民众两个层面对基层政府行政管理的影响为研究对象，通过查阅文献和网络并进行比较分析，对改善基层政府行政管理的各方面提出了建设性意见。并且通过对比，列出了影响基层政府行政管理的因素。
发现以下八个方面占主要因素：制度问题、行政透明度、监管问题、宣传问题、机器化行政、效率问题、国民素质、国民幸福水平。
最后根据上述发现的因素，提出了两个方面的建议：
1.政府层面应该加强政府行政改革，扩大监管和外宣，人性化行政增加政府公信力并加强制度建设和道德建设。2.民众层面应该加强社会精神文明建设和国民道德素质教育，培养好的公民素养和社会风气。

关键词：基层政府 行政管理 影响因素 制度

一.引言

（一）问题提出
在影响基层政府行政管理的因素中，首先要面临政府和民众两个层面的多个问题，如何有效的提高基层政府的行政效率，如何解决影响基层政府行政管理的因素，如何在基层政府管理中更好的为人民服务，在加强管理的同时保证与民众的和谐共处。我国基层政府行政管理的因素复杂化多样化，为了更透彻的了解，根据基层政府行政管理的特点对其进行了探讨和分析。在政府层面，针对政府制度和行政方法的特点列出了诸多影响因素例如基层政府行政管理缺乏监管，容易滋生腐败，导致形式主义和官僚主义严重，严重影响行政效率和政府形象。部分基层政府工作人员任务中纯粹以完成任务为目的，机械化行政，导致政府公信力大幅度滑坡等。
而另一方面我国民众的文化素质修养与社会发展步伐相差胜远，而政府的行政管理是一个双向的作用过程，所以我国国民的公民素质也开始逐渐成为影响基层政府行政管理因素的一个重要因素。
在市场经济条件下，政府的主要职责是为经济发展创造良好的市场环境和实施有效的宏观调控，使市场在资源配置中的基础性作用得到更大程度的发挥。但当前，虽然政府承认市场的作用和企业的自主地位，但在具体问题上，总是习惯于行政干预、大包大揽，仍然扮演着市场主体的角色，自觉不自觉就处于“错位”、“越位”状态。改革开放20多年来，我国政府一直实行以审批制为特征的投资体制，在投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化和项目建设市场化的新形势下，对非政府投资，政府计划部门仍然是从社会宏观管理者和投资所有者两个角度层层审批，不仅考虑投资对宏观经济的影响，还从投资的经济效益上来把握，而项目投资的政府批复，又是取得金融资金和开工建设的基本条件。然而，对国家投资却放之过宽，政府投资项目决策机制尚不健全，项目管理比较薄弱，政府资金投资效率低下。在政府投资中，只是考虑经济建设和经济发展，而对与人民群众切身利益密切相关的基础设施建设、基础教育、医疗卫生法律秩序、社会安全、社会福利等则普遍重视不够。在市场经济环境方面，政府缺乏制定规则和执行规则的有效机制，市场秩序混乱，不平等竞争现象严重，不能为企业的平等发展创造一个良好的环境，政府职能处于缺位状态。结果导致该由政府管理的事务管不好，该交由市场调节的政府却包办了，这直接影响了政府效能的有效发挥。
本论文针对影响基层政府行政管理的因素进行了探讨，通过查阅文献和网络以及纵向对比等方法，对政府和民众两个层面的影响因素进行了分析，并据此向基层政府的行政管理提出了一些建设性意见，例如：加强沟通和外宣，尤其是网络等新媒体的运用，增加政府公信力，能在发生应急事件时及时占据网络和各类媒体的主导舆论，化解矛盾增加理解。希望这些建议能够为我国基层政府的行政管理方法提供参考性和可借鉴性。
（二）相关概念
1.基层政府
基层政府（Grass-roots government）是国家政府的一部分，它是相对于中央政权而言的，是指这一级政府在国家政权结构中处于基层也就是说最低一层的位置。根据这样的定义基层政府顾名思义就是指设在最低一级行政区域内的国家政权。我国的基层政权包括农村基层政权和城市基层政权两部分。按照宪法和地方组织法的规定，在农村，是指乡、民族乡、镇一级；在城市，是指不设区的市、市辖区一级。
2.行政管理
行政管理（administration management）是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。也可以泛指一切企业、事业单位的行政事务管理工作。行政管理系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。随着社会的发展，行政管理的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。现代行政管理多应用系统工程思想和方法，以减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费，提高行政管理的效能和效率。
二．政府层面
（一）制度问题
1.制度建设
政府的体制问题是影响基层政府行政管理的一个重要因素，推动行政管理体制建设和行政管理制度改革历来是党中央、国务院高度重视的问题。面对新形势新任务，现行行政管理体制仍然存在一些不相适应的方面。政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，在一定程度上制约经济社会发展，也在一定程度上影响了基层政府开展有效的行政管理，基层政府制度建设的好与坏，直接影响了基层行政管理的方方面面。
我国各级政府在从事行政管理的过程中，对社会生活中的各种问题和需求，须做出大量的行政决定。同时，政府还享有法律创意权，可以利用行政立法的形式制定公共政策。所以，政府决策是否科学、及时、有效，直接决定政府效率的高低。在我国，民主集中制是政府决策应遵循的基本原则，是经过长期的历史实践证明了的。在实际决策中，民主集中制原则往往不能得到很好执行，在行政首长负责制的借口下，政府决策带有浓厚的个人主观主义色彩，决策随意性较强，领导者个人的偏好、素质和道德水准在决策的确定上起着决定性作用，经验决策、直觉决策成为普遍现象，民主科学决策程序没有形成制度化。由于缺乏科学民主的决策程序，特别是缺乏必要的监督，往往导致政府决策偏离公共利益的最大化原则，出现决策质量不高的现象，从而也大大削弱了决策的有效性和效率。
在管理经济的观念和具体方式上，各级政府和公务人员，普遍存在这样的认识：管理就是搞审批，就是发许可证。政府期望通过审批而达到调控社会经济并使其均衡、协调、持续发展的目的。而基层行政人员，重审批轻管理，甚至只审批不管理。这种审批式的管理体制，已经被证明是低效率的。行政审批过多过滥已经严重影响到社会发展。据专家统计，早在2000年，全国性行政审批事项最多时达4000多项，各省、自治区、直辖市行政审批事项一般也在2000项以上；程序繁琐，效率低下，一项审批往往要经过几十道手续，常常搞得申请人往返奔波。3所以，老百姓常常把申请行政许可称为“跑审批”，一个“跑”字，深刻反映出人们的酸甜苦辣。很多外商，对我国的审批望而却步。有学者测算，如果打破行政垄断或行业垄断，可以使GDP增长率提高一到两个百分点。42004年7月1日开始施行的《行政许可法》，标志着行政审批制度改革到了有法可依的阶段，进一步在法律上规范了行政许可权力的设定和审批活动，各界给予了很高的评价，称之为“政府角色的深刻转变已经拉开了大幕”。然而，我们必须认识到，《行政许可法》只是规范了行政许可这种行政行为，使行政许可有法可依，但并没有直接涉及到行政许可项目的具体内容。所以，改变政府管理经济理念和管理方式，进一步转变职能，放松规制，还有很长的路要走。
2.行政管理体制改革

行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程。必须通过深化基层政府改革，进一步消除体制性障碍切实解决经济社会发展中的突出矛盾和问题。部分地方政府的机构设置不够合理，部门繁杂人员超编，严重影响民众对政府的印象和政府的行政效率。调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系，深化乡镇机构改革，加强基层政权建设。行政管理体制改革的成败也是影响基层政府行政管理的因素。政府职能的转变，能否全面正确的履行政府职能。都是建设可持续发展的公共服务体系，健全基层社会管理体制的必要条件。
3..监管度
遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。但部分政府机构行政管理过程中没有严格依法行政，没有坚持用制度管权、管事、管人，监督机制不健全，出现问题互相踢皮球责任难以追究。加快建设法治政府，规范行政决策行为，完善科学民主决策机制。加强政府自身的监管度。能否推行有效的政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和行政官员的问责制度，是衡量基层政府执行力的重要指标。健全对行政权力的监督制度。需加强政府、媒体和民众间的交叉监督，充分发挥监察、审计等专门监督的作用。依照有关法律的规定接受司法机关实施的监督，完善政务公开制度，及时发布信息，提高政府工作透明度。政府行政透明度的提高是决定政府公信力高低的条件，而政府公信力的高低和监管度的高低又是影响政府行政管理的主要构成部分。
（二）方法问题
1.宣传策略
这是一个信息爆炸，各类新媒体蓬勃发展的时代，不同于传统的纸质媒体和电视媒体，网络媒体开始发挥着越来越重要的作用，这也与政府与民众的沟通与交流提出了新的挑战。不少基层政府对网络媒体对于政府的宣传作用不够重视，缺乏对网络宣传的重要认识和使用网络的相关技巧。在政府官方网站外的微博，人人，博客等网络社交场所，是舆论产生的主要场所，因此，政府也应该重视对于政府官方网站以外的相关网络社交场所的管理，比如，微博，人人，博客等等。同时，在基层政府方面，也应该好好利用相关的网络社交工具，学会如何使用相关的网络社交工具，以至于达到实时，实地，实情的将相关情况告知民众，与民众构成良好的沟通，要做到不夸大，不缩小，不隐瞒，实事求是。这样可以提高民众对于政府信任程度，达到政府与民众良好沟通的目的。
我国各级政府在从事行政管理的过程中，对社会生活中的各种问题和需求，须做出大量的行政决定。同时，政府还享有法律创意权，可以利用行政立法的形式制定公共政策。所以，政府决策是否科学、及时、有效，直接决定政府效率的高低。在我国，民主集中制是政府决策应遵循的基本原则，是经过长期的历史实践证明了的。在实际决策中，民主集中制原则往往不能得到很好执行，在行政首长负责制的借口下，政府决策带有浓厚的个人主观主义色彩，决策随意性较强，领导者个人的偏好、素质和道德水准在决策的确定上起着决定性作用，经验决策、直觉决策成为普遍现象，民主科学决策程序没有形成制度化。由于缺乏科学民主的决策程序，特别是缺乏必要的监督，往往导致政府决策偏离公共利益的最大化原则，出现决策质量不高的现象，从而也大大削弱了决策的有效性和效率。
2.机械化行政
据网络调查，大部分省市政府网站存在“市长信箱”形同虚设、注册登记难、网页信息更新速度慢等诸多问题，一些地方政府和有关部门对网民回复均是一个“模样”，就像是“机器人”在办公。行政有分工、有层级，这是必然。然而这样的“系统化行政”，也容易产生“机械化行政”的弊端：一方面是不同政府部门之间的协调配合成本加大；另一方面是形式主义、官僚主义在“见事不见人”的氛围内滋生。可以说，形同虚设的市长信箱、千篇一律的敷衍回复，就是这种“机械化行政”在互联网时代的新病症。网络等新技术的发展，提供了打破这种“机械化”的契机。然而，如果官话套话、反应迟缓和烦琐程序横亘其中，就会让网络表达民意、问政于民的意义虚置。所以，当谨防行政服务的“机械化”侵蚀了网络这一在民主政治建设中有巨大意义的新平台。加强基层政府在行政管理过程中对新媒体和网络舆论的运用意义巨大。
3.效率问题
基层政府的行政效率与它的行政管理的有效程度紧密相关。对一个企业来说，效率是生命。对于一个国家而言，行政效率高低同样也关系到国家的竞争力、管理水平和社会的发展。当前，我国的基层政府行政管理面临着自身发展与客观实际要求不相适应的矛盾，经济和社会飞速发展。迫切需要政府实施有效的行政管理，以确保政府总目标、社会总效益的实现。因此，采取积极措施提高政府行政管理效率势在必行。
我国各级政府都以全心全意为人民服务为宗旨，群众的满意程度、群众生活水平和生活质量的提高是评价各级政府从事公共行政管理行为的根本标准，也是衡量行政效率的基本前提。因此对行政效率的评价既要看子目标、分计划的行政效率，更要看行政管理的最终结果。行政管理行为要追求系统组合的最优化，有时为了总目标的需要，可以暂时牺牲局部的效率。
影响行政效率的因素是多方面的，从地方政府行政管理的实践看，影响行政效率的主要因素有以下几个方面：a、行政管理体制。行政机构是具体实施行政管理的主体，行政机构的设置、编制等都影响行政效率。比如，行政机构的设置是否符合行政管理客体和对象的要求，过程和各个环节的运转情况。包括行政咨询、行政信息、行政决策、行政执行、行政反馈以及行行政机构设置的层次是简还是繁等等。 b、行政管理运行机制。主要是指行政管理的各个政监督等各个环节。准确、齐全的行政信息会推动形成正确的行政决策，从而提高行政效率，行政反馈渠道畅通、及时，就可以及时修正行政管理计划，少走弯路。在地方政府行政管理运行中，行政执行令行禁止，攻令畅通，行政效率自然就高。如三令五申、反复部署、行政效率自然就低。 c、行政人员综合素质。行政管理活动并非单个人的活动，而是集体的行为。如何充分调动行政人员整体的积极性和主动性，使人与事很好地结合起来就显得特别重要。只有人尽其才，事得其人，并配合一系列科学合理的奖惩、晋升、考核制度，才能不断提高行政效率。 d、行政管理手段和方法。当今社会是现代化的社会，随着科学技术的不断进步，新的理论、方法和工具不断涌现，能否将系统论、运筹学、控制论、信息论以及计算机技术、网络技术等现代科学理论和方法运用于行政管理之中，会对行政效率产生重要的影响。以上四点是就影响行政效率的内在因素而言的。
政府决策应该是社会公意的集中体现，应该及时地解决社会问题，彰显民意。由于政府与公众之间有着天然的距离屏障，政府领导要了解民情，公众要向政府高层反映问题，通常要经过很多中间环节，从而使社会问题不能及时进入政府决策范围，或者由于政府存在官僚主义和惰性，待到决策时往往过了信息的有效期，耽误了决策的制定，或者是不合时宜的政策措施不能及时废止。比如《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是1982年5月由国务院发布施行的，二十多年来，我国经济社会发展和人口流动状况发生了很大变化，这一办法严重阻碍了人口的正常流动，侵犯了人权，早已不适应新形势的需要。近几年来，社会各界对收容制度的反思和呼吁一直没有间断。但这一办法仍被有关部门和人员严厉的并非常认真地执行着，直到2003年4月孙志刚事件的发生，国务院于同年6月18日公布废止。6在不到两个月时间，中央政府作出如此快速的决策，体现了高度务实和负责的精神，值得称道，同时我们更应该从政府决策时效性方面反思这一办法没能及时废止的原因。

三.民众层面
（一）国民素质
民众不仅是社会活动的主体，也是基层政府行政管理的主体。国民素质的高低起调节各种矛盾、稳定社会的作用。较高的政治素质是一种向上力，凝聚力和平衡力。国民素质在社会发展的过程中的主导作用，如果国民素质不高就会引发和激化矛盾，使社会不安定，影响基层政府的行政管理。如果国民素质得到提高，促进了经济的发展、社会的进步，有利于建立良好的社会秩序。社会各种矛盾的调节不是安扶和压制所能奏效的，必须通过加强精神文明建设和国民素质教育，用积极的思想工作治标还要治本，切实提高国民素养。所以，每当思想政治工作受到社会重视时，则无不获得显著的社会效益，进而转化为强大的物质力量，推动经济社会发展。国民素质较高，就能平衡和化解各种矛盾，时时、事事以国家、民族利益为重，服从大局，自觉地维护社会的稳定，为社会发展创造良好的环境，也利于基层政府进行更好的行政管理。
建设一支合格的、高素质的公务员队伍，是提高各级政府管理水平的基础。而现在的情况，一是我国政府机构改革尚不到位，机构臃肿，人浮于事，“冗员”直接影响效率。二是缺乏有效的公务员道德保障机制，思想政治工作的传统优势已经不再有效，公务员的公仆意识、服务意识淡化。三是现行的公务员管理制度效果有限。逢进必考流于形式，能上不能下的事实和缺乏淘汰机制，公务员缺乏竞争压力和危机感，滥竽充数的官员比比皆是，难以保证公务员的整体素质和水平；以功绩制为基础的考核制度，难以激发和调动公务员的积极性。四是缺乏社会监督，公务员没有外部压力，难以克服自身的惰性。造成很多公务员服务意识不强，进取心不强，纪律涣散，工作推诿，广泛存在“门难进，脸难看，事难办”的现象，行政运转效率低下。
（二）国民幸福水平
政府的行政管理好坏是导致不同国家民众主观幸福感差异的主要原因之一。但是，在一定程度上，国民的幸福水平也反过来决定了政府开展行政管理的容易与否，在发达国家和地区物质和精神水平高，国民幸福水平高对政府的满意度就高，政府开展工作和行政管理也就相应的更加容易。也更容易提升服务水平，服务水平的提高又将带动国民幸福水平的提高，这是一个良性循环的过程。但在欠发达和落后的国家与地区，国民幸福水平不高，各类社会矛盾激化并且严重，民众对政府的满意度普遍不高，政府自身在开展行政工作中也容易遭到民众的抵触情绪，很多工作便难以开展。所以较低的国民幸福水平将直接影响到处于第一线基层政府的行政管理，成为严重阻碍。

四.结论和建议

构成影响基层政府行政管理的因素由政府和民众两个层面构成，政府自身因素大于民众因素，政府工作和民众的期望值还有较大的差距，顺应时代要求的转变不到位，社会管理和公共服务比较薄弱，形式主义，官僚主义较为严重。在新时代信息爆炸的社会，政府缺乏与普通民众的沟通，缺乏在网络等新媒体层面主导舆论的能力，也缺乏有胆识有执政能力用智慧解决问题的基层行政官员，而在另一方面，国民素质还难达到社会发展的要求，尤其在基层地区，精神文明建设亟待加强。在政府层面，行政管理体制改革还需逐步深入，加强可持续发展的公共服务体系建设和多方位针对政府的监管，扩大推动基层行政人员的培训，尤其是新媒体时代下的宣传和与民众交流策略，学会在基层政府的行政管理中合理发声，解决矛盾推动共同发展。在民众层面，应发挥基层政府在社会关系中主导性的地位，增加对于民众的教育和宣传，用自身的改革推动与民和谐，应持续的加强精神文明建设和国民素质教育，再与政治改革紧密结合起来共同推动社会的发展。

参考文献

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