第五章国家预算执行的管理教案.doc

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第五章 国家预算执行的管理

教学目标：通过对国家预算收、支执行环节方面知识的学习，增进学生对我国预算收、支执行方面政策的认识和理解；通过对国家预算执行的信息系统和控制系统知识的学习，增进学生对我国预算资金相关体制以及实际出纳流程管理工作、以及对我国国家预算执行的信息系统方面工作的认识和理解。
本章提要：预算执行的依据是“法”，主要包括年度预算；法律、法规和制度。预算由行政领导机关、职能部门及各专门机构系统执行，实行统一领导，分工负责。
预算收入缴库方式有就地缴库、集中缴库和自收汇缴三种；缴库依据分按计划数和实际数缴库。
预算拨款原则包括坚持按预算、计划，按事业进度，按核定用途和按预算级次拨款。预算拨款方式分划拨资金和限额拨款。
预算支出管理改革要求推行政府采购制度，财政实行国库集中收付款方式。
国库是办理预算资金收纳和库款支拨，执行政府预算的重要职能机关。国库体制分为独立国库制，委托国库制和银行制三种。我国实行委托国库制。
我国长期实行分级分散收付制度，改革方向是建立国库集中收付制度。国库集中收付制度的主要内容包括四类账户体系；重点是规范支出拨付程序，支付方式分财政直接支付和财政授权支付资金两类，实质是改革财政资金管理，特点是“四个不变”；收入按不同类型实施直接缴库和集中汇缴两种收款方式。
政府采购的实质是规范政府行为，具有公共性的特点。政府采购方式包括招标采购和非招标采购；我国政府采购方式的创新是采取协议供货和定点采购制度。政府采购模式包括集中采购和分散采购，我国的改革取向是扩大集中采购，形成集中与分散相结合的采购模式。政府采购预算执行的起点是编制政府采购计划。
双增双节是平衡预算的根本途径。预算收支季度计划和调整、调剂预算是组织平衡的重要内容。预算管理的基础工作主要包括预算会计、国库业务和财政统计三项。
预算执行信息是各类情报的总称，包括数据信息、文字信息和语言信息。预算执行报告制度就是定期以报表和文字反映国家预算收支执行情况的制度。报表按时间划分旬报、月报、季报和年报；按种类分财政总预算报表，国库收支项目电报，国营企业报表、工商税收报表、海关税收报表、农业税征收报表、基本建设支出报表和单位预算报表等。
检查分析方法包括比较法和因素法；方式主要有定期、专题和典型调查分析。
本章关键词：国库集中收付制度，政府采购制度，预算调整
重点难点：本章重点：政府预算收入执行管理的内容；政府预算支出执行的机制、功能及其改革；国库体制和制度改革；组织国家预算平衡的手段。本章难点：国家预算执行中组织机构的协调；预算收入的法制性计划管理与实际工作中征（利）税依据的矛盾。政府采购中，由于采购资金来源不同使得付款机制产生非统一性；部门的纵向和横向管理方式的现实性使得国库难以成为政府资金的总出纳机构，许多政府资金事实上游离于国库之外；即使目前实行国库单一账户制度试点的单位，也未能改变。
课堂设计：通过对预算执行的依据、组织体系；对国家预算收入的缴款依据、国家预算收入的缴库方式；对国家预算支出执行的原则、方式、基础；对国库体制、预算资金出纳流程以及国库单一账户制度；对国家预算执行的信息系统等内容的教学，使学生对这些内容有所了解，并提高其对相关内容理论思考的兴趣，培养学生理论联系实际，全面辩证认识问题的能力。
具体为：

1、要求学生识记： 国家预算执行和先期执行的含义；]预算收入的缴库方式、库款收纳、划分与报解、退库的基本含义；国家预算支出执行环节、国家预算拨款原则、拨款方式、政府采购的内容及其含义；国库体制的类型，国库单一账户制度的含义；政府预算调整、预算调剂的含义。
2、要求学生理解：国家预算执行的依据、组织体系；预算收入执行的依据，缴款依据、退库范围；国家预算支出的数字核算基础；付款机制、政府采购及其改革；我国国库体制及相应改革；组织预算平衡的手段、根本途径和国家预算调整的基本内容；预算执行的报告制度和检查分析制度；国家预算执行的基础工作。
3、要求学生运用：正确认识和评价预算执行的组织、程序、效果；领会国家预算收入执行环节的方针、政策和要求；理解政府预算支出执行的重要性；了解国家预算资金出纳环节管理的有关情况；正确认识和评价预算执行的平衡和调整；正确认识国家预算执行的信息系统的运作。
教学过程：
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全国人大代表大会的召开
（引导学生思考全国人代会在国家预算执行中的地位和作用）
每年三月份，来自全国各地的人大代表聚集在北京召开全国人代会，会议的一项重要议程就是审议财政部的年度财政预算。同样的，各级的方人代会也要审议地方财政部门的年度财政预算。国家预算在经过人代会审议后，就由相关部门开始执行。
讲授新课
第一节 国家预算执行概述

一、国家预算执行的依据是“法”
1、批准的年度预算
2、法律、法规和制度

二、国家预算执行的组织体系
1、政府是国家预算执行的组织领导机构
(1)国务院领导国家预算的执行，其职能。
(2)各级地方政府领导地方预算的执行，其职能。
2、财政部门是管理机构
(1)财政部门在预算收入执行中具有双重身份。
预算收入执行的统一负责部门，其任务。
国家预算收入的主管机关，主要负责农业税、牧业税及其他收入。
(2)政部门负责组织和监督管理预算支出，主管预算资金的分配。
财政部门在国家预算支出中的任务。
3、国家预算执行机构
(1)收入的征收机构：
国家预算收入的执行工作，由财政部门统一负责组织。
税务机关主要负责征收并管理各项工商税收、企业所得税、国家能源交通重点建设基金和国家交办的其他收入任务的执行。
海关主要负责关税的征收管理，对进口货物代征的工商税等有关税款，海关罚没收入。
(2)国家预算资金的出纳机构
预算资金的收纳、保管和拨出——出纳业务由国家金库(简称国库)负责办理。我国由中国人民银行经理国库业务，不设人民银行机构的地方，其国库业务委托当地的专业银行办理。
(3)国家预算支出的执行机构
财政部门是国家预算支出的管理机构，其他各职能机构包括：政策性银行、国民经济各部门。

三、国家预算收入执行环节的管理
（一）国家预算收入的缴款依据
1、预算收入的缴款计划具体体现在企业财务收支计划和税收计划的执行中
（1）企业财务收支计划
（2）各种税收计划
2、预算收入执行的计划管理不能与实际工作中征利、征税的依据混为一谈
财政部门要根据国家预算年度收入指标和核定的季度执行计划，督促各个经管收入的机关、企业和事业单位努力完成国家预算收入任务。
（二）国家预算收入的缴库方式
1、缴库方式按程序的分类
我国长期以来的缴库方式按程序划分为三种：
一是就地缴库；二是集中缴库；三是自收汇缴。
当前的国库集中收付制度改革中，将此三种缴款方式简化为直接缴库和集中汇缴两种方式。
2、缴库方式按计算依据的分类
一是按计划缴库
二是按实际缴库

（三）国家预算收入退库的管理
收入退库就是在政策允许范围内，将缴库的预算收入退还给指定的收款单位或个人。
1、国家预算收入的退库项目
一是技术性差错退库；
二是结算性退库；
三是政策性退库，对亏损企业计划补贴的退库；
四是提留性退库；
五是经财政部批准的其他退库项目。
2、国家预算收入退库的审查
一是对于弥补企业的超计划亏损的亏损补贴退库，需要严格按照规定的审批程序办理，不能随便乱批退库；
二是认真审查国家规定的退库凭证的统一印鉴，“收入退还书”要按国家规定盖有财政部门或县以上(含县)税务局公章和负责人印章方为有效；
三是收入退库一律转账退付，不退现金，个别特殊情况必须退付现金时，要由财政部门、征收机关严格审查，并加盖明显戳记，国库才能审查付款；
四是各级预算收入的退库应按预算收入的级次办理，库款不足时不得退库；
五是财政部门原则上不能自批自退已经缴库的预算收入，除国家明文规定，如各项地方财政附加可由国库按规定转账退库外，遇有特殊情况，财政部门需要作为申请单位办理退库时，须经上级财政部门审批，方能办理收入退库；
六是补助地区不办理退库手续；
七是严格执行收入退库报告制度。
（四）国家预算收入库款的收纳、划分与报解
1、预算收入收纳、划分和报解的含义
预算收入的收纳，就是各级国库和国库经收处收到的、与“缴款书”所填列数据一致的各级预算收入。
预算收入的划分，就是国库对于每天收纳入库的预算收入，根据预算管理体制规定的各级预算固定收入的划分范围、以及中央与地方、地方上下级之间分成收入的留解比例，划分并计算中央预算收入和地方各级预算收入。
预算收入的报解，即在划分收入的基础上，按照规定的程序将各级预算收入的报解库款分别报解各级国库，相应地增加各级预算在各级国库的存款，以保证各级预算及时取得预算收入。“报”是指国库通过编报“预算收入统计表”向各级财政机关报告预算收入的情况；“解”是在划分预算收入和办理分成收入的留解比例后，把库款逐级解缴到同级财政的国库存款账户上。
2、预算收入收纳、划分和报解的程序和方法
预算收入的划分和报解是由基层国库(支库)自下而上逐级分别进行的。
方法是通过每天编制各级预算收入日报表进行的，即根据国库缴款书、收入退还书、收入明细账或登记簿，按照预算科目，分预算级次，办理各级预算收入的报解。
预算收入的收纳、划分和报解要求：
一是分清级次，国库对每天收纳入库的预算收入，首先按照中央、省、地区、县四个级次，及时办理预算收入和库款的划分报解工作；
二是编制收入日报表，国库凭预算收入“缴款书”，经审核无误后，按照预算收入科目分“款”进行统计，编制预算收入日报表，同时根据预算收入日报表中属于分成收入项目的会计数，按确定的分成比例编制分成收入日报表，作为分成收入报解的依据；
三是办理各级预算收入的划分凡属中央预算固定收入，按照中央预算收入统计表的数额逐级全部报解到中央总库，增加中央财政国库存款；属于地方预算固定收入按地方预算收入统计表的数额，全部报解同级地方国库，增加同级地方财政国库存款；中央预算和地方预算的分成收入，根据分成收入统计表的数额，按照财政部规定的收入留解比例，分别报解中央总库和地方各级国库，相应增加中央财政国库存款和地方各级财政国库存款。
各级国库办理预算收入划分报解时，应将预算收入日报表、分成收入日报表连同缴款书回执联及时报送同级财政部门和征收机关，财政部门和税务部门等收入机关根据报表按照预算科目或缴款单位登记入账，并检查收入任务完成情况。此外，国库还要编制“库存日报表报送同级财政机关，以便掌握库存资金。

四、国家预算支出执行环节的管理
（一）国家预算拨款原则
预算支出管理的任务：一是合理地拨付预算资金；二是促进单位管好预算资金，充分发挥资金的使用效果。
办理国家预算拨款应该遵循如下原则：
1．坚持按预算计划拨款
2．坚持按事业进度拨款
3．坚持按核定的支出用途拨款
4．坚持按预算级次拨款
此外，财政机关还需要坚持按库款情况调度资金的原则。
（二）国家预算支出的拨款方式
1．划拨资金
财政部门用拨款凭证通过国库向用款单位直接拨付预算资金的方式。
其程序是，首先由主管单位根据国家下达的支出预算和季度分月用款计划，填写经费拨款申请书，经财政部门审核同意后，开出拨款凭证(一般用委托付款书)，通知国库，将预算资金直接拨到各主管单位的开户银行的存款账户上，由主管单位按照预算所规定的用途，办理转拨或支用。
2.限额拨款
由财政部门根据主管部门申请，在核定的年度支出预算之内，按季或按月开出限额通知书，核定用款额度，通过国库通知申请单位的开户银行执行的方式。
其程序是，先由财政部门根据主管部门的限额申请书，在核定的年度预算内，分期(一般是每季一次)给用款单位下达用款限额，通知主管部门及其开户银行。主管部门据此向开户银行申请开立限额用款账户(属银行的表外科目)，在下达限额内，主管部门可以动用或向下属单位转拨限额。按期由银行向财政部门办理结算，年终，未用完的限额注销，银行将存款余额退还财政。

第二节 财政国库管理体制和制度

一、国库的职能
国库职能活动范围一般包括：现金管理、政府银行账户管理、财务规划和现金流量预测、公共债务管理、国外赠款和国际援助对等基金管理、金融资产管理。
国库是财政资金的出纳机构，而在现代社会，银行是经济的结算中心，因此，财政收付款机制的改革实际上就是财政资金清算系统的改革，主要涉及国库制度及其银行账户系统的改革。

二、国库管理体制
（一）国库管理机构设置的类型
从世界范围来看，国库体制的类型主要有三种：
1．独立国库制
2．委托国库制
3．银行制
（二）我国实行委托国库制
1．我国由人民银行经理国库，执行国家预算出纳业务
2．我国由人民银行经理国库的原因
一是银行机构遍及全国城乡，缴款人缴纳方便；
二是政府预算收支的上解下拨通过银行内部办理划拨款项，库款调拨灵活；
三是预算资金报解迅速，信息反馈及时，财政库存款项数字准确；
四是财政库存款项在财政部门已拨付未使用前，银行可用于周转，是央行信贷资金的来源之一，可充分利用资金；
五是便于加强管理，发挥国库对国家预算执行的促进和监督作用。
（三）我国国库体制改革的原因
1．政策性金融与商业性金融分离
2．人民银行机构以经济区划替代行政区划设置。取消省一级人民银行，成立大区人民银行机构，省分库缺少了与之相对应的载体。

三、财政资金收付制度
（一）我国传统的财政资金分散收付制度
1．财政资金分散收付制度的运行程序
财政资金支出的运行程序是：各级预算单位根据同级财政部门下达的年度预算，按期向财政提出资金拨付申请，财政部门根据主管部门的申请，依据计划审核后开具拨款凭证，通知国库办理资金拨付手续，按月一次拨给主管部门，再由主管部门按照隶属关系，层层转拨到基层用款单位，由基层用款单位分散使用资金，单位分散付款。其程序如图5-1。

图5-1 中国政府资金的分散支付程序
2．财政资金分散支付的弊端
（1）延压、挤占、挪用财政资金
（2）资金到位率低，难以及时满足单位用款的需要，影响预算单位的正常支用，财政资金使用效益低
（3）多头开户易于隐匿和转移资金，漏洞多便于滋生腐败
（4）财政资金的使用和支付过程脱离财政监督，无法用预算来约束和控制公共支出
（5）大量财政资金分散沉淀在单位开户银行，财政调度资金的能力弱，加大了财政运行的成本
（6）对国库管理工作缺乏足够的重视，国库无法对财政资金实施有效监督
（二）国库集中收付方式：我国财政收付款机制重建
我国国库集中收付制度改革的主要内容如下
1．财政收入直接缴入国库或财政专户
2．财政支出资金直接支付给供应商
3．集中账户管理：国库单一账户体系
4．通过付费给商业银行提供报酬
5．财政内设了国库监管和执行相互分离的机构
（三）财政资金集中支付的标准支付流程
财政资金集中支付的标准支付流程如图5-2所示。

图5-2 标准支付流程
程序说明：一是预算申请；二是批复预算；三是分配预算；四是预算单位向“支付中心”提出支付申请；五是如果支付申请不合格就拒绝支付；六是如果申请合格，“支付中心”就发出支付令到代理银行，支付令进入商业银行后就直接进入清算系统；七是支付令通过代理银行进入清算系统；八是清算系统自动与人民银行国库单一账户进行清算；九是国库资金从单一账户直接支付到劳务提供者和商品供应者账户上；十是代理银行向预算单位反馈、向“支付中心”反馈有关信息，“支付中心”要将每天的支付情况向财政国库管理机构报告。
（四）我国财政集中支付的实质：改革财政资金管理
我国财政集中支付改革的实质是改革财政资金管理。
改革的特点是：“四个不变”。即不改变预算单位的预算执行主体的地位，不改变部门预算单位资金的所有权和使用权；不改变部门、单位财会人员的财务管理、会计核算等职责管理权限、职能；不改变人民银行国库局的职责、职能。所改变的只是预算资金的拨付方式和程序，使预算资金能够更方便、更快捷地拨付到基层用款单位。

四、我国国库单一账户体系
（一）国库单一账户
这是财政部门代表政府在中国人民银行设立的，用于记录、核算和反映财政预算资金和纳入预算管理的政府性基金的收支活动，并用于与财政部门在商业银行开设和财政部门为预算单位在商业银行开设的零余额账户进行清算、实现支付的国库存款账户。
（二）零余额账户
1.财政部门的零余额账户
用于财政直接支付和与国库单一账户清算。
2.预算单位的零余额账户
财政部门为预算单位在代理银行系统内开设的零余额账户，由预算单位自行开具支付令，通过该账户办理额度内的购买支出和零星支出。
（三）预算外资金收缴和管理的财政专户
1．预算外资金财政专户
这是由各级财政部门分别在商业银行代理银行总行或分支机构设立并专门用于记录、核算和反映预算外资金收支活动和日常收支清算的账户。
2．预算外资金财政汇缴专户
预算外资金财政汇缴专户简称财政汇缴专户，它是由财政按照规定程序在代理银行为执收单位设立，用于单位预算外资金的收入收缴，以及与财政专户进行清算的银行账户。
（四）特设专户
特设专户用于核算经国务院批准或国务院授权财政部批准的特殊专项支出。
需要开设特设专户的预算单位通过一级预算单位向财政部提出书面申请，经财政部审核并报国务院批准或经国务院授权财政部批准后，由财政部在代理银行为预算单位开设。
我国的国库单一账户体系设置见图5-3。

图5-3 我国的国库单一账户体系

五、用款计划的管理
（一）用款计划的申报和审批程序
用款计划是预算单位使用预算资金的基本依据。
用款计划申报批复流程见图5-4。

图5-4 用款计划申报批复流程
（二）预算指标管理
预算指标管理是指具体管理和审批国库集中支付试点部门用款计划拆分出的预算指标。
（三）用款计划编报的原则
一是按照批准的部门预算(部门预算控制数)和追加的预算编制；
二是用款计划中属于基本支出性质的，按年度相对均衡性原则编制；用款计划中属于项目支出性质的资金，按照项目实施进度编制；
三是基本建设支出、科技三项费、专项类支出用款计划按具体项目编制，其他类支出用款计划按项级科目编制；
四是第一、二季度分月用款计划原则上根据财政下达的预算控制数并参照上年同期执行数编制，第三、四季度分月用款计划根据财政下达的部门预算编制。

六、财政资金支付方式
（一）财政直接支付
财政直接支付是指财政部门根据用款单位提出的用款申请，由财政部门签发支付指令，通过在代理银行设置的财政零余额账户，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户，再由设置财政零余额账户的代理银行总行通过财政与国库单一账户体系进行清算。
1．财政直接支付的范围和运行方法
（1）购买支出直接支付到商品或劳务供应者的银行账户。
（2）转移支出支付到预算单位或下级财政部门账户。
2．财政直接支付程序
（1）基层预算单位提出财政直接支付申请
（2）中央二级以下单位的直接支付申请要送财政专员办审核签署意见
（3）上一级单位审核、汇总下属单位的支付申请
（4）财政部国库支付局给代理银行签发支付令
（5）代理银行付款
（6）财政直接支付主要通过转账方式进行，也可以采取“国库支票”支付
财政直接支付工作一般流程的具体运行见图5-5。
说明：虚线部分为(6A)、(7a)、(8a)，表示末实现电子化的银行清算系统之前的支付流程。
图5-5 财政直接支付工作的一般流程图
（二）财政授权支付
财政授权支付是指财政部门根据预算和用款计划，将每个月用款额度下达到用款单位零余额账户，预算单位根据财政授权，在下达的用款额度内自行开具支付令并支付资金，通过国库单一账户体系，将资金支付到收款人账户。

1．财政授权支付的范围
财政授权支付适用于未实行财政直接支付的购买支出（包括工资支出，工程采购支出，物品、服务采购支出管理的购买支出）和零星支出。
2．财政授权支付的流程
（1）基层预算单位根据批复的部门预算和资金用款计划，逐级汇总上报至一级预算单位，经一级预算单位审核、汇总后报送财政部国库支付局，向财政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额。
（2）财政国库支付执行机构将批准后的限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。
（3）代理银行总行在收到财政部国库支付局下达的《财政授权支付额度通知单》后，根据财政部国库支付局下达的财政授权支付额度，按规定在1个工作日内及时将额度下达给代理银行相关的分支机构，分支机构在接到《财政授权支付额度通知单》的1个工作日内，向相关预算单位发送《财政授权支付额度到账通知书》。
（4）基层预算单位在接到《财政授权支付额度到账通知书》后，支用时自行在财政授权支付月度用款额度内，通过填写《财政授权支付凭证》开具支付令，并配合银行间支付结算凭证，与银行支票等结算票据(或“财政资金结算专用支票和汇兑凭证”)一并送其开设零余额账户的代理银行分支机构办理支付。
（5）代理银行根据《财政授权支付额度通知单》，受理预算单位授权支付业务，并与国库单一账户进行资金清算。
（6）代理银行总行当日将汇总后的实际支付资金与中国人民银行的国库单一账户清算。
（7）中国人民银行在《财政授权支付汇总清算额度通知单》确定的累计余额内，根据代理银行每日按实际发生的财政性资金支付金额填制的划款申请，与代理银行进行资金清算；并将划款清算凭证送交财政部国库司和国库支付局，国库支付局每日按部门分预算科目汇总填制《预算支出结算清单》，并送国库司结算资金。

说明：1.预算单位支付信息通过代理银行向支付机构报告，必要时可增加预算单位向支付机构的直接报告。2虚线部分(6a)、(7a)、(8a)、(10)表示末实现电子化银行清算系统之前的支付流程。
图5-6 财政授权支付的一般程序图
财政直接支付和财政授权支付流程均以现代化的银行支付系统和政府财政管理信息系统(GFMIS)中的国库操作系统为基础。
我国现阶段实行以国库集中支付为主、授权预算单位分散支付为辅的资金拨付方式。

七、政府收入的集中收缴制度
（一）收入集中收缴的一般程序
1．单位按规定范围和方式缴款
2．代理行汇划清算
3．登记收入台账
4．信息反馈
（二）直接缴库方式
直接缴库是由缴款人直接向财政专户或财政汇缴专户办理缴款业务。
1．直接缴库的程序
由缴款人或缴款代理人提出纳税申报或缴款申请，经征收机关审核无误后，开具缴款书，由缴款人通过开户银行将税款缴入国库单一账户或预算外资金专户。
1）直接缴库的非税收入
非税收入直接缴库的一般程序如图5-7。

说明：步骤(3)为纳入预算管理的收入流程；步骤(4)为未纳入预算管理的收入流程。
图5-7 非税收入直接缴库的程序图
（2）直接缴库的税收收入
税收直接缴库的流程如图5-8所示。

图5-8 税收收入直接缴库的程序图
2．直接缴库资金的结算方式
直接缴库的资金结算方式有五种：
一是现金缴款；
二是支票缴款；
三是银行汇款；
四是倒提缴款；
五是顺提缴款。
（三）集中汇缴方式
集中汇缴是指缴款人将应缴款项直接缴给执收单位，由执收单位按日到代理银行办理缴款业务，通过代理行将所收款项缴入财政专户或财政汇缴专户。
1．集中汇缴的程序
由征收机关和依法享有征收权限的单位按法律法规的规定，将所收取的应缴收入汇总直接缴入国库单一账户。属预算外资金的，则直接缴入预算外资金财政专户（或汇缴专户），不再通过过渡性账户收缴。
2．集中汇缴程序适用的收入类型
集中汇缴程序主要适用于必须当场执收的收入。
集中汇缴一般程序见图5-9。

注：加粗虚线为银行转账方式的流程，细虚线为现金或转账方式都通过财政汇缴专户的流程，现金支付图，细实线为现金方式的流程；粗实线为上述所有方式都经过的、共同的流程环节。
图5-9 集中汇缴程序
现金类缴款方式下的集中汇缴流程如下：
一是执收单位直接向缴款人收款，并开具原行政事业性收费收据；
二是营业终了时，执收单位将当日所收款项按收入项目进行汇总；
三是执收单位按汇总后的项目开具《非税收入一般缴款书》；执收单位将款项与票据前三联一同交到代理银行，第五联作为存根，第四联收据联可由执收单位保存，但不能加盖财务章，也不作为收据使用；
四是代理银行在第一联加盖收讫章后，将票据第一联退执收单位作回单。

八、国库集中收付制度的作用
（一）财政直收直支，便于财政集中管理和调度财政资金，降低财政成本
（二）有利于财政与货币两大宏观调控政策的实施与协调
（三）方便预算单位及时用款，促进预算编制细化，规范预算执行，硬化预算约束
（四）建立财政全程监督机制，有效提高财政资金运转的透明度，从源头上预防腐败
（五）推进公共财政模式的构建

第三节 政府采购制度

一、政府采购的实质
（一）政府采购的定义
政府采购是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法、程序，对货物、工程或服务的购买行为。
（二）政府采购的特点
政府采购是相对于私人采购而言的公共采购，具有公共性的特点：
1.采购主体是具有公共性的政府
2.采购目标的公共性
3.采购资金具有公共性
4.政府采购主管机构的公共性
（三）现代政府采购的原则
1.“三公”原则，即公开性、公平性、公正性原则
2.物有所值原则
此外，政府采购还应遵循诚实信用、法律地位平等、自愿协商、意思一致、等价交换、遵守法律法规、尊重社会公德、不扰乱社会经济秩序、不损坏社会公共利益等普遍商业活动原则的要求。

二、政府采购方式
（一）按招标范围分为公开招标采购、选择性招标采购和限制性招标采购
1.公开招标采购
2.有限招标
（二）按是否具备招标性质分招标性和非招标性采购方式
1.招标性采购方式
2.非招标性采购方式
（1）询价采购方式
（2）单一来源采购
（3）竞争性谈判采购
（4）自营工程
（三）按采购规模分为小额采购方式、批量采购方式和大额采购方式
1.小额采购
2.批量采购
3.大额采购
（四）按采购手段分为传统采购方式和现代化采购方式
传统采购方式是指依靠人力来完成整个采购过程的一种采购方式，如通过报刊杂志来发布采购信息，采购实体和供应商直接参与采购每个环节的具体活动等。
现代化采购方式是主要依靠现代科学技术的成果来完成采购过程的一种采购方式，如采购卡采购方式和电子贸易方式。
（五）政府采购方式的创新：协议供货和定点采购制度
1．政府采购的操作形式：定点采购。
（1）定点采购是采购方式的具体落实
（2）定点采购的价格可能偏高
2．协议供货方式运行的特点
（1）协议供货是一种长期供货的采购方式，在西方发达国家有比较长的历史
（2）采购中心通过公开招标方式确定供应商名单
（3）确定协议供货的范围和价格、供货商面向社会公开承诺
（4）行政事业单位直接与协议供货商签订采购合同
（5）推行协议供货的目的，主要如下：一是方便采购单位，减少重复招标，降低采购成本，提高采购效率；二是堵塞市场价格波动所形成的腐败漏洞。

三、政府采购模式
（一）传统的政府分散化采购方式
统的政府采购方式有如下特点：一是政府采购市场是一般的商品和劳务市场的一个组成部分。二是买卖双方是直接的、面对面的交易，没有中介，采购资金的支付也是直接的；三是政府各部门和单位作为采购人，其采购活动是自行、分散进行的。分散化采购方式参见图5-10。

图5-10 传统的政府采购市场
（二）现代集中化的政府采购制度
现代政府采购制度运作如图5-11。

图5－11 现代政府采购制度
现代政府采购制度突出了集中、公开的特点：
一是集中性
二是公开性
三是计划性
集中采购模式的委托代理链相对减少，具体层次如下：一是纳税人和缴费人通过法律程序将公共事务管理权委托给各级政府。二是各级政府通过职能划分将理财职能委托给各级财政部门。三是各级财政部门通过采购预算将具体采购职能委托给政府采购中介机构（如政府采购中心）。
（三）政府集中化和分散化采购模式的选择
1.政府采购模式的选择取决于政府采购的交易成本
2.各国的政府采购模式不尽相同。
（1）集中采购模式
（2）分散采购模式
（3）集中与分散结合的采购模式
我国可选择集中采购和分散采购相互结合与并存的政府采购模式。

四、我国的政府采购管理体制
（一）我国的政府采购机构包括采购机关、中介机构以及政府采购主管机构
采购机关是政府采购的执行机构，负责各项政府采购活动的组织与实施。采购机关分为集中采购机关和采购单位。
政府采购中介机构是指依法成立，具有法人资格和招标能力，并经财政部门资格认定后，从事政府采购招标等中介业务的社会招标机构，其主要职责是接受委托组织政府采购招标投标等事务。
政府采购主管机构是财政部门。
（二）集中采购往往通过集中采购机构和招标代理机构进行
集中采购机构是指负责为本级政府各部门提供采购服务的专门机构。
（三）集中采购分为综合集中采购和部门集中采购
我国政府采购组织形式分为政府集中采购、部门集中采购和单位自行采购。
（四）集中采购机构的独立性：执行机构和管理机构的分离
（五）政府采购机构的职能划分
1．政府采购机构职能划分的基本原则
财政负责政府采购监督管理事务；集中采购机构作为执行机构，负责接受采购人委托，按照委托协议规定的事项开展采购活动，不具有政府采购的行政管理职能。
2．财政部门在政府采购中的职责
财政部门的职责可归纳为10大职能：
一是预算管理
二是政府采购的信息管理
三是政府采购方式管理
四是政府采购合同管理
五是受理供应商投诉
六是规定政府采购人员专业岗位任职要求，进行资格认证和开展培训活动，政府采购专家的认定和专家库的建立和管理
七是监督检查
八是处理违法违规行为
九是受理政府采购的行政复议
十是制定规章制度
3．财政部门内部政府采购管理机构和有关机构的职能划分
一是政府采购预算编制以预算编制机构为主
二是政府采购管理机构的职责是：提出预算编制需求；确定政府采购资金直接拨付的范围或者项目，对采购人的资金拨付申请进行审核
三是政府采购资金支付由资金管理机构，即国库管理机构负责

五、政府采购的管理要素
（一）政府采购管理程序
1.编制政府采购预算和计划，确定采购需求，预测采购风险
2.组织政府采购，执行采购方式，确认采购范围和供应商
3.签订政府采购合同
4.履行政府采购合同
5.政府采购合同的验收
6.采购资金结算并付款
7.政府采购效益评估
（二）政府采购信息的管理
政府采购信息指政府采购法律、法规、政策规定以及反映政府采购活动状况的资料和数据总称。
1．政府采购信息公告
2．政府采购信息保存
（三）政府采购供应商的管理
供应商是指向采购人提供货物、工程或者服务的法人、其他组织或者自然人。
1．政府采购供应商的资格
2．采购人对供应商选择的原则
3．供应商的行为规范
（四）政府采购合同的管理
1．政府采购合同适用合同法
2．采购人可以委托采购代理机构代表其与供应商签订政府采购合同
3．采购行为的时效限定
4．采购合同的方式选择

六、政府采购预算
（一）政府采购和政府采购预算的界定
1．政府采购预算的含义及其构成
政府采购预算，是政府为满足公共需要，反映预算主体（采购机关）年度政府采购项目及资金的计划，包括为各预算单位实施采购货物、工程或服务的计划。政府采购预算是部门预算（或单位财务收支计划）的组成部门。
政府采购预算按部门性质划分为单位采购预算、部门采购预算、财政采购预算。
2．政府采购和政府采购预算的关系
政府采购的直接依据是政府采购计划，而政府采购计划编制的基础则是政府采购预算。
（二）政府采购预算的特点
1.从属性
2.完整性
3.公开性
4.控制性
表5－1 政府采购预算表
单位：万元
采购目录
单位名称
数量
资 金 来 源
总计
财政拨款 (补助)
预算内投资
预算外资金
纳入预算管理的政府性基金
其他资金

1

2

3

4

5

6

8

类级目录

款级目录

末级采购目录

政府采购预算应与年度部门预算同时编报，一般采取自下而上和自上而下相结合的“两上两下”的编制程序
（三）政府采购预算执行的起点：政府采购计划的编制
1．政府采购计划的编制要求
（1）反映政府活动的范围和政府宏观经济政策取向，体现政府采购目标
（2）以政府采购预算为