浅谈国有企业会计委派制.doc

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我国正处在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡时期，转变政府职能和转换经营机制是这一时代的主旋律，由于新的体制尚未完全建立，与社会主义市场经济相应的法律体系尚不完备，社会监督体系仍不健全，必然会在社会经济生活中出现一些亟待解决的问题。如一些企事业单位由于内部控制制度和监督机制不健全，导致预算内、外资金失控，账外设账、私设“小金库”；一些单位领导人干扰会计人员依法履行职权，授意、指使、强令篡改会计数据，转移国家资产，偷逃税收。会计人员“站得住顶不住，顶得住站不住”的现象依然存在，甚至有的单位领导和会计人员串通一起贪污国家财产，这些问题产生的原因很多，但监督机制不健全，尤其是现行会计人员治理体制下单位会计监督难以发展有效作用是其重要原因之一。为此，改革会计人员治理体制，实行会计委派制势在必行。 一、国有企业实施会计委派制所取得的成绩 90年代初，会计委派制的各种形式开始试点。1992年10月，山西省忻州地区保德县率先成立了会计局，掀开了全国会计委派制的第一页，随后全国各地逐步开展社会委派制的试点工作。从近几年实践来看，会计委派制不仅保证了会计信息的真实和完整，规范和加强了国有资产的治理，而且对防治腐败，促进社会主义经济健康有序发展起着不可替代的作用。 1.会计基础工作进一步加强，提高了会计信息质量。 会计基础规范工作是对会计人员工作的最基本的要求。以前由于会计人员是单位的一员，单位领导干涉会计人员的工作比较严重，而很多会计人员不得不从自身的利益考虑，迎合单位领导的意愿提供不真实的会计信息。实行会计委派制后，会计人员工作的独立性加强，不再受单位领导的干涉，同时也失去了对单位领导的依附，不得不做好自己的会计基础工作，提供真实的会计信息，否则将受处罚。 2.加强财务治理，增强会计人员参与企业治理的积极性，提高经济效益。 过去，会计人员工作只是做账、记账、结账及提供一些服务性工作，对生产经营中的治理问题漠不关心。实施会计委派制之后，财务人员肩上的责任感明显增强，对单位的资金使用、对生产经营活动提出意见或建议。会计委派制对委派会计的要求就是随时跟踪，定期汇报国有资产运行质量，对国有资产流失和严重违反财经纪律要承担相应责任。这一制度实行后会计人员不再只是简单汇总统计表了，而是进行实地盘查后，再如实地编制统计报表，从而保证了报表的真实性、准确性。对每个项目进行事前猜测、预算、计划，期间进行跟踪控制，事后进行分析、评价，这样有利于加强财务治理，提高经济效益。 3.促进会计人员职业道德建设，提高会计人员素质。 会计委派制的实施对会计人员职业道德、服务水平提出了更高的要求。会计人员的调动、任免等都由会计治理机构决定，单位不得随意更换会计人员，会计人员通过考试、考核竞争上岗。会计治理机构定期对会计人员进行培训，进行政治思想教育，促进会计人员职业道德建设，提高会计队伍整体素质。 4.化监督、遏制腐败，促进党风廉政建设。 实行会计委派制，从机制、体制上为根治腐败创造了条件。过去单位的开支不管合法与否，只要领导同意，会计人员就得办理，甚至要求会计人员伪造票据报销。实行会计委派制后，不合格的会计被淘汰，委派会计独立性加强了。有利于单位自我约束和内部监督，遏制和减少了腐败，保证了国有资产的安全。 二、目前国有企业会计委派制存在的问题 会计委派制如同一把“双刃剑”，在市场经济无法自我调节会计信息的供需矛盾中，发挥政府监督的职能，通过对会计人员的统一治理，建立起了以会计监督为核心、政府与市场相互作用的监督约束机制。但从实践来看，会计委派制并不完善，存在着一些亟待解决的问题。 1.会计派出机构的权威性不够，会计监督保障力量不足。 国有控股企业的会计委派制特点是：国有控股企业的其中某个部门成为会计派出机构，治理下派的会计人员。在这种操作模式下，下派的会计人员直接上级为产权单位的部门负责人，而国有企业经营者则直接由产权单位负责人领导。这种派出模式使会计派出机构的权威地位受到质疑，同时内部人治理内部人特点明显，会计监督力度因此大打折扣。 2.企业内部法人结构不合理，会计监督支持力量不足。 现有的国有企业经营者一般都由政府任免，带有明显的行政色彩，经营者往往集公司董事长、总经理于一身，既是董事会决策者，又是经营班子领导人，同时又控制了监事会，权力过于集中，使公司董事会、监事会形同虚设，财务监督的支持力量不足。 3.经营者与委派会计人员责权利失调，影响会计监督力度。 虽然会计法对经营者的权限有很大的约束，实际上经营者对企业资产的使用、处置及分配上有很大的自主权。而对其经营所造成的企业亏损，国有资产流失的责任问题缺乏法的界定和追溯，相比之下委派会计的权力却渺小得多，他们无法自由地深入企业各个环节，了解企业情况，进行有效的监督。 4.委派会计人员地位和待遇低下，致使其责任心不强，对违反财经纪律、违反会计法的行为熟视无睹。有的会计人员为了自身的经济利益，违反自己的职业道德，甚至违法犯罪。 三、解决国有会计委派制存在问题的思路 国有企业资产流失，会计失真问题有其深刻的社会经济和文化背景，根治这些问题是一个复杂的社会系统工程，会计委派制为解决国有企业的监督问题提供了一种有效的监督机制，但并不能从根本上解决所有的问题。若要扬长避短，必须标本根治，通过企业内、外部结构治理和外部监督机制的建立，为有效实行会计全方位监督创造良好的环境。 1.外部经营环境治理 建立保障委派会计制有效实施相关的法律制度，用法律形式把委派会计人员对委派单位和受派单位应尽的职责、权利、义务以及与受派单位的关系规定下来，并要注重相关规定的一致性和配套性。 2.内部法人结构治理 1）规范董事会建设。在一元化的国有企业内部，董事会是最高领导机构，但董事长、总经理一人兼或经营班子成员多是董事会成员等情况的存在使得企业董事会徒有虚名，因此，必须规范董事会的建设，引进独立董事制度。 2）加强监督事会建设。改革监事会薪水支付方法，使其不与监督企业发生任何经济利益关系，真正发挥监事会的监督作用。 3）明确界定委派人员的权利和责任。从制度方面保证下派人员深入企业的各个环节，有机会参与企业的重大决策；从待遇上消除会计人员的后顾之忧，从激励机制上激发会计人员的积极性；从法律责任上划分监督人员的责任与经营者的责任，使责、权、利匹配。 3.强化内部监督，完善内部审计制度 在企业内部，领导要把财会工会放到应有的地位予以重视，要给财会人员充分权力，保障财会工作能够严格、独立地按照财经制度、法规和有关的核算要求高质量地有序运作，要进一步强化会计监督职能。同时，要完善内部审计制度，通过内部审计对财会部门进行监督，检查财会工作质量，防止核算失误，保证会计信息质量。 4.建立外部监督体系 外部监督体系是有效的评价手段。独立、公正的注册会计师是评价企业经营者经营业绩、会计委派人员监督效果的有效评价尺度，通过外部审计为会计委派效果的评价建立一个公平的环境。 5.会计委派制的实施范围和委派方式还有待进一步探索确立 一是国家对财政拨款的行政事业单位委派会计人员，是可行的，也是完全必要的，应努力创造条件实施。委派的会计人员脱离原单位的治理，有利于严格执行国家财政收支预算。二是对国有企业和国有控股企业会计人员的治理以委派“财务总监”的形式为好。财务总监进入企业董事会，代表国家所有者对企业财务履行事前、事中及事后的监督，不属于企业经营班子。这样既避免了与现行法律冲突，又能保证国家对企业的有效监督。三是对其它所有制形式的企业，除了会计法执法监督外，对其监督应主要体现在税务监督和社会监督。 6.加强会计人员的培训和再继续教育 会计人员自身水平的提高，是现有会计委派制度作用加强的必要条件。只有全面把握现代企业经营、治理知识，会计人员才有可能加大监督力度、强化监督深度，同时建立会计人才市场，形成会计人员的自我约束机制和会计人才的良性流动机制。 通过制度的建设、完善和全面的综合治理后，国有企业会计委派制度的作用必将进一步提高。 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