国家治理视角下国家审计的历史维度与发展范式.pdf

73文史天地中共桂林市委党校学报2023 年第 2 期国家治理视角下国家审计的 历史维度与发展范式罗一斌（滁州学院 经济与管理学院，安徽 滁州 239000）摘 要 作为社会发展进步的产物，有关审计的发展历史在世界范围内已有千年。在维护国家经济安全、保障人民财产利益、优化国家治理效果方面，国家审计一直都处在最基础、最具操作性的层面。而在国家治理的任何历史阶段，国家审计都在价值追求、功能界定、质量评判和风险管理方面不断进行调整，以便为国家审计实务提供参照。基于此，文章追溯国家审计的发展历史，探讨不同历史维度的国家审计与国家治理的关系，得出国家治理视角下国家审计的发展范式。关键词 国家审计；国家治理；马克思主义哲学；哲学思辨 中图分类号 F239.45 文献标识码 A 文章编号 1671-1750（2023）02-0073-04 基金项目 2021年度安徽高校人文社会科学研究重点项目“乡村善治：数字赋能及实现路径”（编号 SK2021A0671）；北京好学万世教育咨询有限公司委托项目（项目编号：HX2021094）。收稿日期 2023-03-25 作者简介 罗一斌（1974-），男，湖南新化人，管理学博士，安徽滁州学院经济与管理学院副教授，研究方向为治理创新。党的二十大报告指出，未来五年内，要深入推进改革创新，坚定不移扩大开放，着力破解深层次体制机制障碍，不断彰显中国特色社会主义制度优势，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。当前，国家治理和国家审计两者之间存在着明显的双向互动关联。国家审计在实现国家治理方面一直扮演着重要角色，同时也是实现国家治理效果的重要手段，在国家治理体系中一直处在基础性的位置。而国家审计作用的发挥，要借助较高的国家治理质量，这就涉及国家审计和国家治理体系中相关制度的互补和支撑1。只有形成了民主、法制的国家治理体系，才能构建真正有效的审计制度。同时，国家治理和国家审计的互动关系也说明，为了实现国家治理的现代化，就需要相应的国家审计起支撑作用，缺少了审计支撑，就无法真正实现国家治理的现代化。因此，在全面推进国家治理的过程中，需要不断完善国家审计制度，使国家治理能力得到进一步的提升。一、国家审计的发展历史（一）古代国家审计我国古代国家审计起源于西周时期，在当时，国家审计以“官厅审计”的称呼出现。而官厅审计产生的基本原因，是出于帝王或者国家对官吏行使经济责任履行情况监督的需要。在当时的生产力水平下，剩余产品不断增多，社会财富越来越集中。那些占有较多生产资料的统治者们为了提升管理效率，便“委托”他人对钱财、物资与账目进行“专门管理”。此时，指派或者委托官吏进行经营就成为常态。可是，被委托的官吏在利益的驱使下，会出现偷懒和假公济私的情况，代理成本就此产生。因此，为了有效保证财产物资的安全和完整，以及更好地实现增收节支，需要对官吏是否忠于职守进行监督和管理，防止其营私舞弊、中饱私囊2。同时，出于成本效益方面的考虑，为了将代理成本降到最低，此时，具有监督职能的“官厅审计”就此产生。由于此类国家审计是在“委托代理”关系下出现的，而“委托代理”关系与代理成本之间有着共同的存在基础，74文史天地中共桂林市委党校学报2023 年第 2 期因此，在降低代理成本的同时，为了获得更多收益，具有监督职能的审计活动由此拉开序幕。当然，当时的这些审计行为，其目的都在于维护统治阶级的利益，与今天的国家审计有着本质上的区别。（二）近代国家审计在西方国家的资产阶级革命胜利之后，以立法、司法、行政、独立为“蓝本”的审计模式越来越成熟，对经济社会的发展产生的作用越来越明显。其中，在“立法型审计”模式中，审计机关依靠的是立法部门，在一定程度上能够保证“三权分立”制度的推行。在“司法型审计”模式中，国家审计机关是一个独立的机构，处在行政与立法之间，并以“审计法院”的形式呈现，在很大程度上能够保障审计工作的高质量与研判的合法性。在“行政型审计”模式中，国家审计机关依靠政府部门而存在，作为政府行政管理部门以及下属机构，它的存在能够促进统一领导。但是，由于独立性与权威性较低，并未收到良好的社会效果。在“独立型审计”模式中，国家审计机关是相对独立的，与立法权、司法权与行政权的关联不大，因此能够相对公正的进行审计工作，与前面几种审计模式相比，这种模式是相对理想的审计状态。由此可以看出，国家审计模式的选取与国家政治体制等因素有着直接的关系，它反映的是国家对审计的价值诉求和对社会结构的政治观点。（三）现代国家审计国家审计的经验和实践都表明，审计导因能够促发审计活动的产生，在很大程度上推动国家审计的发展和进步，是一个贯穿审计发展始终的因素。而解决国家审计的导因问题，需要借助历史唯物主义的观点，从审计产生与发展的层面对国家审计的特性进行深入探寻与全面挖掘。比如，现代国家审计的发展就受到了这些要素的影响和冲击3。自二十世纪中叶之后，世界经济的动态性越来越强，在很多社会发展领域都发生了重大的改变，尤其是那些世界性的经济危机、金融危机、能源危机，极大地破坏了经济发展态势，而与之相呼应的是，快速发展的证券市场出现了越来越多的投机诈骗行为，越来越多的企业财务报表被粉饰，市场的虚空状况越来越严重。这种情况下，需要对宏观经济和证券市场进行必要的干预，而国家审计就在这方面发挥了重要的作用。此时，无论是在资本主义国家还是在社会主义国家，不论是审计机关还是立法机关以及司法机关，国家审计在行政部门的领导之下，对企业的财务报表进行正确解读、保证信息的真实性等提供了必要的保障，在很大程度上降低了投资失败的概率和产生损失的可能性。从这个角度讲，现代国家审计的目的就在于对社会经济或者市场经济的保护，让社会经济活动更好地符合成本效益的原则。值得注意的是，受两次世界大战以及不断出现的经济危机的影响，西方国家的审计职能、审计范围扩大，国家取得和支配、使用的资源规模不断增加，同时不断提高的税收负担，直接强化了人们对控制政府开支的诉求。此时，通过建立和完善审计制度，就成为控制政府支出、保证权力合理运行的手段，也在保证经济社会正常运行等方面，逐渐发挥不可替代的作用。二、不同历史维度上国家审计与国家治理的关系党的二十大报告提出，要强化行政执法监督机制和能力建设，严格落实行政执法责任制和责任追究制度。从政治学的角度讲，国家审计是国家治理的重要组成部分，影响着权力的制衡和经济社会的发展。国家审计在制度方面要服从国家治理的要求，也要以其独立性、综合性与专业性影响国家治理，以便产生更为理想的国家治理效果。（一）国家审计对国家治理的作用经验表明，在审计能很好发挥作用的国家或者地区，其民主状况也相对较高；相反，在审计难以起到积极作用的国家，其民主状况就表现得较差，甚至与民主相悖。实际上，除了在民主层面上有所表现外，国家审计对国家治理的多个层面都会产生影响，良好的国家审计能够起到较好的保障与促进作用。比如，理想中的国家审计，能够很好地促进政府绩效的提升，提高政府政策的回应性等，这与国家的“善治”一脉相承。从这个角度讲，国家审计制度的完善程度和执行水平与国家的稳定和发展息息相关，而由此带来的人民幸福和社会安定恰好是国家治理有效的关键标志。在古代社会（奴隶社会与封建社会）中，国家审计的目的是唯一的，即维护君主的专制统治4。因此，国家审计地位的高低和作用的大小就取决75文史天地中共桂林市委党校学报2023 年第 2 期于君主的意志和态度；而在近代或者现代社会中，国家审计逐渐发展成为社会公众监督政府的重要工具，在国家治理体系中扮演着重要角色。同时，社会公众对政府受托责任提出了越来越高的要求，与之相应的国家治理诉求也逐渐增加，国家审计在国家体系中的地位不断提升。所以，从古代到现代，国家审计的地位与重要性都发生了根本性的变化，尤其在治理模式下，国家审计受托责任的内涵与外延越来越丰富，对审计的要求也越来越高。（二）国家治理对国家审计的影响从社会学的角度讲，国家治理是实施国家审计的基础环境，能够为国家审计提供必要的保障。当国家治理发展到一定水平后，国家审计的地位与独立性会得到必要的保障，国家审计也能以此发挥更为理想的治理功效。比如，我国在民国时期，无论是政府机构的建立还是法制的创建，都向西方国家看齐，在审计机构设立与审计法规建设层面上，也对传统审计进行了改进，与现代审计的关系越来越紧密，所取得的成绩也逐步得到肯定。实际上，世界上任何国家的国家审计历史都已经证明，国家治理视角下的国家审计要体现政治民主，并在这一过程中实现国家审计的现代化。唯有如此，国家审计工作才能摆脱官僚主义的干扰，并借此建立起真正有效的国家审计体系。在现代社会中，国家审计是社会公众监督政府、实现国家治理目标的重要工具，也是国家治理体系的关键组成部分。因此，出于国家治理的需要，推动国家审计的发展，同样被看作是社会进步的基本动力5。这样，国家审计在国家运行系统中的地位会不断增强，政府也能借此更好地履行其公共受托责任。所以，国家审计会因其范围、内容以及重心的改变，导致社会公众对政府受托责任产生动态化的要求。三、国家治理视角下国家审计的发展范式国家审计是国家治理的关键组成部分，它的职能导向需要全面服从和服务于国家治理的战略目标6。为了取得更为理想的国家审计效果，优化国家审计的发展范式，除了要借助审计创新推动国家治理、全面落实公共财政审计外，还应进一步借助环境审计创新实现经济社会的可持续发展、通过深化经济责任审计，彰显公民的监督权。（一）借助审计创新提高国家治理质量在国家审计结构中，需要解决的关键问题之一是国家审计或者最高审计机关的领导权、服务对象的问题，同时还要处理好国家审计机关和地方各级审计机构之间的关系。在搭建国家治理体系与实现国家治理能力现代化的过程中，审计机关的地位和作用是十分重要的，且具有十分独特的职能7。而在权力制衡与监督层面上，国家审计机关要打破同级政府和政府主要领导人对审计工作的限制，保证与之平行的政府公共受托经济责任的审计工作顺利进行。在当前乃至以后，国家审计模式应适时而动，在全面关注现行模式下对国家审计的改进工作之外，还要全面发挥国家审计的监督作用，通过进一步树立科学性、前瞻性的审计理念和审计思维，不断创新审计机制和转变审计思想，提高国家审计的执行力。期间，在选拔审计机关干部和用人方面，要按照党的二十大报告要求，选拔忠诚干净担当的高素质专业化干部，要加强实践锻炼、专业训练，注重在重大斗争中磨砺干部，增强干部推动高质量发展本领、服务群众本领、防范化解风险本领。（二）优化审计体制，提高国家治理效率为了提高国家审计效果，需要对国家审计模式进行动态性改变，更好地履行审计职责，全面发挥国家审计的监督作用。比如，以社会治理为视角，促使国家审计进一步树立科学的审计理念，不断提升审计执行力；同时，还应在国家审计机构内部进一步提高服务意识，通过开拓创新和优化选择，营造有利于社会治理的审计监督氛围。在审计理念层面，国家审计要不断深化财政财务审计的格局，在构建全新国家审计体系的过程中，确保财政收支真实、合法和有效。为了实现这一点，还应不断完善和落实惠民政策和长效机制，构建科学合理的绩效审计评价机制，对公共财政运行背后的公共权力予以关注，确保财政资金能够用到实处，预防与惩治腐败，促进经济社会健康发展。（三）全面落实公共财政审计在国家审计中，应将维护国家经济安全和提升国家治理水平与效率看做是国家审计的关键目标，在国土安全、国家财政以及教育、医疗、卫生、就业等方面，做出更多努力。为了实现这一点，就需要全面落实公共财政审计，使之成为国76文史天地中共桂林市委党校学报2023 年第 2 期家审计的重要组成部分，在一定程度上约束政府的公共权力。而在理念层面上，国家审计要能够不断发现和解释问题，强化规范管理和促进改革，在提高经济效益和社会效益的同时维护国家安全。按照这一财政审计思路，借助国家审计工作，能够对财政收支的真实性、合法性等进行检查和监督，有利于完善和落实惠民政策。同时，也有利于国家审计对公共财政运行背后的公共权力和公共资源进行全面掌握，保证财政资金的使用更加规范、安全与有效。（四）借助环境审计创新实现经济社会的可持续发展环境审计指的是审计机关、内部审计机构以及注册会计师，按照环境法规、政策与标准，对审计对象的环境管理系统及其经济活动对环境带来的影响等进行系统审计的过程。在这过程中，审计对象的环境活动、环境财务信息以及环境管理系统的真实性、合规性以及有效性等，都要置于审计机构的监督、评价与鉴证之中，其目的在于使管理更加高效，控制更为得当，使之能够更加符合可持续发展和国家治理的要求。对国家审计工作来说，要持续积累与资源环境相关的审计经验，以便加大对资源环境的审计力度，能够有效发现、揭示与抵御资源环境工作中的风险，发挥国家审计的作用，为提升国家治理效率做出更多贡献。（五）深化经济责任审计，彰显公民的监督权经济责任审计是当前党中央赋予审计机关的重要任务，在提升国家治理效率和效果，强化对干部的管理与监督，惩治腐败等方面都发挥着重要的作用。此外，加强国家治理需要让越来越多的社会公众能够拥有更多的参与权与监督权。在国家审计的过程中，无论是合规性审计还是绩效审计抑或是经济责任审计，都能够对审计对象的内部运营进行审查和监督8。为此，要进一步重视社会公众反馈信息的收集与受理，搭建从政府到社会公众再返回到政府的信息传播机制，在提升国家审计实际效果的同时，提高国家治理的效率。此外，审计机关在审计实践中，要激发公众的积极性，鼓励他们参与到国家审计的各项工作、各个环节中来，听取不同利益主体和利益组织的意见和建议，借助多种形式建立公众参与国家审计和国家治理的渠道。这样，能够最大限度体现社会公众的意愿，还能消减国家治理成本，降低社会矛盾，提高国家审计的效率与水平。四、结论越来越多的实践说明，只有形成了有效的国家治理制度，国家审计工作才能得到顺利进行，国家审计才能更加真实有效；而当国家审计工作得到有效执行之后，国家治理效率和效果也会因此得到全面提升。当前，我国正处在经济社会转型的关键时期，全面推进国家治理现代化是时代发展的要求。在这一过程中，不但要高度重视和充分发挥国家审计对国家治理的作用，还应进一步建立与完善与之相关的各项制度，为国家审计工作的实施和效果的提升创造更好的制度与工作环境，实现两者之间的良性互动。参考文献：1 宗承刚.基于审计发展历史与审计特征的审计导因分析 J.财会通讯（学术版），2008（8）：95-97.2 杨建军.历史维度的国家审计研究基于国家治理视角 J.财务与金融，2014（1）：81-85.3 刘笑霞，李明辉.国家审计与国家治理现代化的关系：历史考察及其启示 J.江苏社会科学，2016（1）：89-99.4 郭小聪.财政改革：国家治理转型的重点 J.人民论坛，2010（5）：24-26.5 蔡春.环境变化条件下国家审计对国有企业的审计权及其实现形式 J.审计理论与实践，2001（5）：8-11.6 吴玉宇.国家治理视角下金融审计问题研究J.河南社会科学，2017，25（9）：50-55.7 王北阳.国家治理视角下审计机关党建工作的现实要求与实现路径 J.南宁师范大学学报，2019，40（5）：81-84.8 薛江谋.国家审计推进腐败治理的现实困境与实现路径 J.决策探索（下半月），2017（10）：61-62.责任编辑 唐 鑫