政府性投资项目资金管理.doc

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关于政府性投资项目资金管理的思考
摘要:建立政府性投资项目资金管理体系，是市场经济条件下，构建公共财政框架，推进财政改革的必然趋势。为了规范我市政府性投资项目资金管理，本文对我市政府性投资的项目资金进行调研，以通过查找问题弊端，探求正确处理建议。
关键词:政府性投资 项目 资金管理
近年来，按照市委、市政府“政府主导、市场运作”的要求，淮南市山南新区管委会积极寻求企业投资合作，通过代建、合作开发等形式，建成了一大批重点工程。有力地拉动了新区经济增长，对促进新区城市化进程，加快经济和社会各项事业发展起到了巨大的推动作用。但是由于目前新区收入结构相对单一，对投资的依存度较高，区域经济受国家宏观经济环境影响较大，特别是去年以来国家对土地和金融的调控力度不断加大，政府性投资项目的不断扩张和对财政投资的过度需求之间矛盾突现，对项目建设资金的筹集与管理提出更新、更高的要求。因此，加强和规范政府性投资项目资金管理的科学性，优化投资结构，使有限的财政资金发挥最大的投资效益，成为新区财政部门必须研究的一个重要课题。
一、当前政府性投资项目资金管理中存在的问题
从新区基本建设项目管理情况来看，基本建设项目在总体上存在着投资规模大、投资额度高的情况，在个体项目上却存在资金不到位、投资超概算数额大问题，由此引起资金安排缺口，给政府性投资项目的资金筹措与管理带来新的挑战，其存在的问题具体表现在以下几个方面：
(一)已立项开工建设项目的资金支出压力大
政府性投资项目立项确定的资金来源除通过银行融资外，主要为地方财力安排、存量资产置换以及向上争取资金来解决，但由于财政可用财力有限、资产置换资金不到位等原因，往往致使已立项开工建设的项目资金没有及时到位。具体表现为：
财政安排的政府性投资项目资金规模有限。政府性投资项目资金来源均需财政安排解决，财政收入虽然近年增速较快，但总量仍偏少，而且财政预算内资金还要保证政府经常性支出，项目资金安排有限，项目资金有很大部分需要土地出让金来解决，然而由于国家实施宏观调控政策，土地出让金收入减少，通过财政资金已难以解决急剧发展的基本建设资金的需求。
因原有存量资产不能及时处置，项目建设资金无法及时落实到位。许多建设项目的资金来源是原有存量资产处置后作为建设资金主要来源，而由于一是部分资产由于兼顾社会效益，对资产暂不作处置，这些项目建设资金必须由其他资金进行支付。
争取上级补助资金到位率低。在项目资金拼盘中不同程度地包含着向上争取的资金，但该资金拼盘的数额具有很大的不确定性，实际到位率较低，其缺口资金转为财政资金来安排。
(二)还本付息等刚性支出压力不断增加
借贷资金还本付息压力大。据统计，目前投资平台山南开发建设有限公司的借贷规模已达8亿元以上，每年将支付利息约6000万元；另外，每年还需支付bt项目利息及回购款约15000万元，基建成本不断加大，如不及时做好准备调度好资金，则可能引起资金链的断裂。
新增银行贷款难度逐步加大。从去年起，国家因固定资产投资增长过快、信贷资金投放量过多，逐步加大了对政府性投资项目的宏观调控力度，、提高银行存款准备金率等一系列政策，争取银行贷款的难度不断加大。
(三)项目超概算情况严重，加大财政资金压力
项目概算不准确，建设工程超计划、超概算、超预算现象普遍。
目前建设项目由于项目前期的基础工作得不到足够的重视，“三超”现象比较普遍和严重，在计划执行中大部分项目都有不同程度的超概算情况，有的多次调整概算。“三超”现象使得一些建设项目越建资金缺口越大，造成财政资金的浪费。经对合作单位中铁四局2006年以来的9个代建项目分析，已完成工程审计项目6个，均存在不同程度的超概算问题。中小项目低价中标、高价结算”现象时有发生，部分招标项目标底编制比较粗糙项目内容不完整，存在漏算现象；有些项目对一些关键数据估算不足，给投资控制带来困难。
工程变更签证多,引起变更签证原因主要在于：程序倒置，存在“勘察未做设计先行”的情况。即使有勘察也流于形式，“不完全勘察、以偏概全”的现象也时有发生；设计深度不够和对设计方案缺乏比较；清单编制粗糙，漏项较多，差错率较高，这不仅不利于工程的推进，也会导致财政投资失控。
(四)政府性投资项目各环节管理不到位
一是政府性投资项目立项时，更多的是考虑该项目要不要上，而对项目资金来源的可行性则分析考虑较少，对资金方面存在的问题不太重视，无应对方案；二是在立项环节存在建筑面积超标准，投资项目内容不全，资金来源不明确等问题；三是部门在设计图纸审核中，对超项目立项确定的建筑面积、超投资概算情况没有把关；四是对施工过程中大量的设计变更，特别是对涉及增加工程量、提高建筑档次、增加工程投资的工程联系单，相关职能部门未介入审核并发表意见；五是工程决算审计中对违反有关规定的挤占工程建设资金的支出未纳入审计范围并作必要的处理。项目决算审计中，审计部门对中介机构的审计结果往往不予审查，审计结果直接与施工单位见面，代建单位匆忙付款，财政如有异议不予付款，稍有不慎就会引发争议，财政在项目资金上被动给钱的局面没有得到根本的扭转。同时监理单位由于市场竞争激烈，市场监督管理相对滞后，“监而不理”现象时常看到，没能起到监理真正的作用。
二、加强政府性投资项目资金管理的几点建议
尽管目前政府性投资项目对项目资金的筹措和管理提出了前所未有挑战，我们在政府性投资项目资金管理上也做了一定的工作，取得了一定的成效，但总的来看，无论从政府性投资项目资金管理理论和操作层面，还是从政府性投资项目资金管理的广度和深度上，都还有大量的工作要做。
(一)树立构建和谐的政府性投资项目建设思想
和谐的政府性投资项目建设思想应该是既确保项目的建设、经济的增长，又和当前和今后一段时间的财力相适应。具体的做法是：政府性投资项目建设要实行“保、控、缓”，即确保已完工交付使用项目资金的落实，着力保证在建项目的建设资金按工程进度及时到位；在决策层面上根据财力状况控制政府性投资项目整体建设规模，在管理层面上控制单体工程，暂缓考虑非重点、一般性的政府性投资项目的立项，对计划待建项目要突出重点、统筹安排、分步实施。
(二)充分发挥投融资平台公司的职能
保留其融资和作为建设主体的职能，将资金的使用职能收归财政，这样做一方面可以促进财政基本建设预算编制的完整，为编制年度政府性投资项目计划提供了真实的资金依据，同时便于政府及时全面把握全县项目的规模和进度。另一方面可以降低政府性投资项目的资金成本。由于将投融资公司的资金由财政部门统一调度，作为政府性投资项目资金预算的一部分，投融资公司和项目公司只是资金的融资主体和按年度用款计划的项目具体实施者，财政可以将建设资金在新区范围内进行调度，可减少对金融机构的利息支出，节约财政成本。在现行模式下，应要求投融资公司对在建和拟建项目情况进行梳理，按资金的落实情况突出重点，分步骤推进，做到项目储备一批、前期准备一批、开工一批、竣工决算一批。同时各投融资公司每年应根据可落实的建设资金情况制定详细的项目建设计划报政府审定，按照审定的计划组织项目的实施 。
(三)加大协作力度，形成监管合力
控制投资必须建立全过程的监督制衡管理机制，各部门必须切实履行其管理职责。纪检、监察、发改、财政、建设、审计和工程项目的使用部门应当加强对政府投资工程运作过程的监督，加强配合，按照各自的责任分工，把好各个关口，加大协作力度，形成监管合力。发改部门严把项目审查关，加强项目建设实施阶段的监督检查。尤其是概算执行情况检查，查清楚引起概算调整增加的真正原因，分清参建各方的责任，向有关部门或项目建设单位提出投资控制对策建议；财政部门严把资金使用关，积极监督年度投资计划的实施、概预算执行情况和资金到位情况，对超概算项目在概算未调整前，停止拨付财政性资金。对项目实施滞后，造成财政资金闲置浪费的单位，次年减少或不予安排项目经费；审计部门要把竣工决算审核关，对未经批准的设计变更，不作为计价依据，对概算外的工程投资支出所增加的投资不得列入竣工决算；代建单位在财政未全额付款前，对工程价款的支付不得超过一定比例；监察部门要加大对职能部门履行职责情况的监督检查力度。
三、山南新区政府性投资项目资金监管的实践
(一)投资预算管理方面
建立了项目申报制度，年初由山南开发建设公司结合管委会工作重点及年度工作计划安排，提出具体的项目及实施计划，并依据建设规划、项目概算等资料编制项目年度投资预算。财政局结合项目年度投资预算并根据财力状况，进行全面评估后，编制项目支出预算。项目支出预算必须严格论证，不具备实施条件的项目不能列入预算。政府性投资项目资金预算安排，必须符合国家宏观调控相关政策的规定并遵循“量入为出、统筹兼顾、有效约束、控制风险”的原则。
(二)投资前期监管方面
主要是着重从项目前期论证入手，认真参与建设项目计划的编制、基建项目的前期论证，积极做好政府性投资项目的前期管理工作。对投资总规模及资金来源落实情况进行严格审核和把关，完善工程项目概预算管理。
(三)投资建设督查方面
财政部门与审计、监察等相关部门密切配合，根据各自的职责对政府性重大建设项目的实施计划执行情况、项目的基本建设程序、项目实施中的资金管理等进行督查，及时向主任办公会和其他相关部门报告督查情况。未经审核、审计的建设项目，不得办理竣工验收手续。
(四)资金拨付监督方面
一是严格审批程序。山南新区范围内的项目支出都必须严格按照《淮南市山南新区管委会项目资金使用管理暂行办法》的规定办理。对于发票、合同等要件不齐全的支出申请，一律不予办理。二是严格工程款结算方式。在工程建设期间，工程进度款支付比例应控制在合同约定的工程价款的一定比例以内。工程竣工验收后，建设单位按照经审计部门审定的工程结算价款支付工程尾款，并保留不低于工程结算价款5%的质量保证（保修）金，待质保期满后清算。三是加强跟踪问效。对项目建设资金使用情况进行不定期检查，及时跟踪项目工程进度和资金使用情况，关注项目竣工后结余的建设资金处理，对重大项目进行绩效评价，确保财政资金安全有效运行。
(五)投资财务监管方面
检查督促建设单位按照《基本建设财务管理规定》等相关制度、严格控制基本建设支出，按规定的标准开支建设单位管理费。每个建设项目必须分项目单独核算，正确、全面、系统地反映建设项目的财务状况和项目成本组成情况。并定期向财政局报送工程进度等相关报表及资料。
(六)决算审核及资产管理方面
要求并督促建设单位加强项目造价管理，及时办理竣工财务决算，按规定程序进行工程决算审计，提高竣工决算编报质量。对已竣工验收合格及其竣工财务决算相关部门审核确认的建设项目，督促建设单位及时与资产接收单位办理资产移交手续，资产接收单位应根据竣工财务决算批复办理产权登记，列入国有资产管理范围。
参考文献：
[1]董方，李肖芳.强化政府性投资公司沉淀资金管理的若干思考[j].经营管理者,2011
[2]周晓娥.关于政府性投资项目资金集中管理的探索[j].当代经济(下半月)，2011

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