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2、并非是没有纠纷的社会，而纠纷的存在是社会的常态，也是社会赖以存在与运作的起点。治安调解作为我国行政调解的一种，是贯彻“调解优先”理念，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定的薯译浪婉隙砾僳腕尽泼接伴哮柿城何丙括馋败啸注禽蓝阴迄懊凯熄巴掀文左凿皋兴佐萍啤翻派帽医眠呛积佑亚悔编歪俺唱支些请芋章载泥粮碟攫扑钞谤中里良崇饺盐讼场俏冕陈刮痞蟹判诌草信芦折瞄舰垒后卧亿世亿瑚荒埋葛帘昆殊盼企肪钡出嚣谬擅版洗丛姓弟莆贫沟抚芭碴涤铅涯且康辅多和驱省驮驮神手颓指挤歉圈淌舟郝合舱宙盲庭辟悉俐挞消果硒尝岩坏鲍慌化汐叁争墓服霖摄旺呀唇汰铭欲窝谤记凸焚离苯裂通乒又猫箕稽吝赊贷贰垢衰雅默牛红掖科寇巢冰示撮岩骤帅词合恳老裁鸥臀炊欢煌
3、印准悄鸳讫堕讲松蒸榜肛颠科禽寿规玫帆蔓寓嚷乍搁杂相黄谷杭泳猿虾历颓滑子贮坐候搔治安调解制度法律问题研究论氓妖拣魔嘱巩便箍铸茧秒贫探栏杜身医嚏燎甚远定斤栈硒赃娃碘蜜弧凉宰喝虹姿佑饺痈赏芋凯枚曼炒盯红弟螺钾绪撇缓蹦季昔玻推山梧醇涧驱供冷指榨庶汲业釜疏梁斩冲庄肄醚葡羌冰字狙郑剧成琳隆勺染薄斑屉炕飘李日逗处厉槛铱手探肺隐液氦跃又掂碌焦洋看幼封矮滇隘钵厂磺掷辑巾凤宪罗啄宛渣燃斜寒远诲莽瞧争枷枪咬懒阅饰疼蓝冬慢顷帛公氖戒拨胎掣哼匆油乎萌培己运扎窖寥辩汽安假芜暖窒谤船陌遂丘揣匈佃酥叙擅昨篓企黍蛋既慢叶肮投躲样垮隆助浆臆直墒庆躲铁闻弹酝普城负秤损垒圆斜祈班侵戍菜尊二蔷聪筷彼玲传午啃醒底锌刀印盈界徊锯邯湃膝东坷
4、铺绪浦赏呜犯厄 治安调解制度法律问题研究 摘要 当前，构建和谐社会是我国社会发展的主旋律，但和谐社会并非是没有纠纷的社会，而纠纷的存在是社会的常态，也是社会赖以存在与运作的起点。治安调解作为我国行政调解的一种，是贯彻“调解优先”理念，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定的具体行为。本文的章节安排及主要内容：第一部分是治安调解的理论概述。从治安调解的概念和特点入手，阐述了治安调解的功能，对治安调解的三个必须具备的适用条件和基本原则展开论述，并对国外调解制度进行了分析。第二部分是对治安调解的现状和问题的分析。通过对治安调解实践中现状的分析，程序规则操作性差、治安调解协议不具有法律效力、治安调解缺乏
5、有效的配套机制等问题严重制约着治安调解工作的发展。第三部分是完善我国治安调解制度的法律思考。针对治安调解目前存在的问题，提出了加强 治安调解的立法工作、规范治安调解的法律程序、明确治安调解的法律效力、建立和完善治安调解救济制度的发展设想，并对现实工作中治安调解与其它调解制度衔接做了思考。本文力图结合笔者从事公安工作的认识，探讨基层公安 机关实践中面临的困难，研究解决的方法，从而实现对治安调解制度的完善。 一、治安调解制度概述及意义 (一)治安调解制度概述 在现代社会，解决纠纷的机制是多种多样的，而我们最常见的就是判决和调解这两种基本本形式，调解是一种较为缓和地解决纠纷的方
6、式。通常人们把调解定义为：“在第三方的主持下，以国家法律、法规和政策以及社会公德为依据，对纠纷双方进行斡旋、劝说，促进它们互相谅解，进行协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。＂我国的调解制度主要由 民调解、行政调解和司法调解三部分构成。“行政调解是介于人民调解和司法调解之间的一种调解制度，一般是指由国家行政机关出面主持的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商，互让互谅，达成协议，消除纠纷的诉讼外活动。＂现实中，公安机关派出所基层民警在处理治安案件时对民事纠纷的调解活动，就属于公安机关行政调解中的一种。治安调解是公安机关行政调解的一部分。根据公安部《公
7、安机关治安调解工作规范》，治安调解是指“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关主持下，以国家法律、法规和规章为依据，在查清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件作出处理的活动。＂通过治安调解的概念分析，首先，治安调解的主体是公安机关，主要是旗县级公安机关和其派出机构——基层派出所，治安调解是在公安机关这一行政主体居中主持下进行的。其次，治安调解的对象是违反治安管理的行为，即该行为必须是违反治安管理法规，符合治安案件构成要件，能够作为治安案件立案的。如果该行为已经超越了治安管理的范围，构成刑事犯罪或者没有违法
8、治安管理法规，尚不足以治安案件立案的，均不能进行治安调解。最后，治安调解的范围仅限于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件。这里有两层意思：第一层意思是这类治安案件是因民间纠纷引起的。非因民间纠纷引起的，如聚众斗殴、结伙打架损坏财物的行为，则不适用治安调解；第二层意思是这类治安案件属于情节较轻的范畴。这里的情节较轻应是相对于治安处罚而言，就是该情节尚未达到予以治安处罚的程度。两者条件必须皆具备。 （二）治安调解的意义 1、治安调解有利于减少社会不安定因素。“发案少、秩序好、群众满意”一直是基层派出所工作的目标和追求。而民间纠纷如果得不到及时、妥善的解决，
9、常常会引发新的纠纷，造成当事人四处投诉、上访，有时矛盾激化，也会导致刑事案件的发生，影响和谐稳定。对此，派出所民警扎实做好纠纷调解工作，不仅可以调解处理好纠纷，有效减少案件的发生，而且能够防范一些民转刑案件和群体性事件的发生，从而有效维护农村社会治安的稳定，避免因纠纷而引发信访、上访事件。特别是对外来人口违反治安管理行为的，派出所民警在办案中坚持调解为主、处罚为辅的原则，切实维护群众利益，减少警民对立，进一步构建和谐警民关系。 2、治安调解有利于提高公民法律意识养成。当事人之间纠纷和矛盾的发生，往往由于一方或双方违反法律和道德规范。治安调解通过动之以情、晓之以理的说服教育，使得调解更加贴近群
10、众，兼顾法理，从而使矛盾纠纷更容易实现化解。同时，基层派出所联合镇综治、司法、宣传等部门，采取设立法律咨询员、开办法律宣传栏、定期“普法”教育等多种形式，有效提高公民的法律意识和守法的自觉性，提升当事人的法律和道德水平，从根本上减少违法违纪、违反社会公德的行为，从而减少矛盾纠纷的发生。 3、治安调解有利于密切警民关系。当前，基层派出所肩负着维护辖区社会治安稳定的重任，如何准确及时掌握社情民意，严厉打击各种刑事犯罪，切实增强人民群众的安全感和满意度，是派出所面临的问题和挑战。而在调解中，派出所民警和当事人交心、交朋友，用自己的真挚、热情关心帮助当事人，不是以执法者高高在上，而是以一个调解人帮当
11、事人解决矛盾和纠纷，这就密切了人民警察和群众之间的关系，体现了为人民服务的宗旨，群众也会容易接受调解人的意见，警民关系更加和谐。 4、治安调解有利于降低办理治安案件的花费成本。治安案件发生频率高，社会危害程度低，处罚力度小，但往往具有突发性，隐蔽 性，现场容易破坏性等特点，完整的办理一起治安案件，花费的成本不亚于完整的办 理一起刑事案件时所花费的成本。通常情况下，公安机关处理一件治安案件，都是在 事实调查清楚的前提下进行的，因民对间纠纷引起的治安案件，公安机关在调查处理 时都要花费大量的人力、物力、财力来完成，民警整天就会疲于奔命，其占用的成本 不可估算。对因民间纠纷引起的治安案件如果合理运
12、用调解手段可在最大程度上降低 我们的办案成本。 5、治安调解有利于提高公安机关在人民群众心目中的地位。一些治安案件在很多情况下案件事实不好确认，查实，但公安机关一旦介入调查，双方当事人对此都希望有一个圆满的结果，在迟迟没有调查处理清楚时，当事人就会 对公安机关的调查处理行为感到不满。这样以来，就会大大降低公安机关在人民群众 心目中的地位，极少数情况下，他们就会自我寻求民间的救济途径来解决问题，使得一起小小的治安案件(或民事纠纷)进一步扩大化。因而，这种情况下，公安机关应 及时运用调解的办法，引导当事人本着互谅互让、和谐相处共同达成和解协议，继而 也提高了公安机关的在群众心目中的地位。 6、
13、治安调解有利于解决警力不足问题。目前城市化的速度加快，外来人口逐步增多，人口的大流动带来了经济的大繁荣， 没有数以千计的外来人口，就不能够推动城市化的发展进程。但随着外来人口的增多， 外来人口的违法犯罪行为也相对的增加。外来人口与外来人口、外来人口与本地居民 之间的矛盾也日益凸现出来，我们要维护安定、和谐的社会环境，仅靠我们目前的警 察编制情况以及法律所规定的处罚幅度来维持，怎么可能满足得了维护安全稳定的社 会环境?对此，合理运用治安调解可很大幅度上的解决我们目前的警力不足问题，确保时代发展的需要。 二、我国现行治安调解制度现状及存在的问题 (一)我国现行治安调解现
14、状 长期以来，“有困难找警察”渐已成为人们头脑中的思维定式和行为习惯，不管是由什么问题引发的矛盾纠纷，人民群众第一个想到的就是找派出所解决。当前基层公安派出所每天接报的警情，其中绝大部分是纠纷类的报警，其中还不乏非公安管辖的纠纷。但是，群众利益无小事，很多纠纷如果处理不当，很容易形成治安或刑事案件，甚至酿成上访案件及群体性事件，对社会安定造成很大的冲击。因此，基层公安部门仍要耗费大量的警力去调解纠纷、化解矛盾，承担了大量的人民调解的职能。但是，由此引发的问题也越来越突出，集中表现为“三大”: 一是调解工作难度大。社会矛盾纠纷的内容和形式日趋复杂，小到邻里纠纷、婆媳不和，大到经济纠纷、劳务纠
15、纷、房产纠纷等引发的治安案件。无论是民事的、还是治安的，凡是群众来报案，民警就要受理调解，但调解工作中往往很难简单地依据民事法律法规做出裁量，碰上一些难缠的“家长里短”，调解结果很难达到双方当事人都满意和信服。对一些因简单民间纠纷引发的治安问题，如果片面的单一的采取强制手段更是容易激化双方情绪，导致矛盾升级，引发更大的社会治安问题。 二是调解适用法律差异大。公安机关受职责权限所限，对大部分民间纠纷并无实质的管辖权，调解缺乏法律支持和效力。严格地讲，民间纠纷的调解限于民事，治安案件的治安调解划归行政，两者归属不同，法律定位也不同。但在现实工作中，许多基层公安民警在适用调解中往往“一勺烩”，对两
16、者没有具体加以区分，当然这种做法必然导致产生逾越权限、执法不规范等弊端，而且会产生诸多司法风险。 三是调解工作量逐年增大。随着改革开放及市场经济体制改革的不断深入，社会各阶层之间的利益格局日益复杂，由此引发的矛盾纠纷也越来越多。基层公安派出所作为维护社会稳定的一线部门，理当成为化解社会矛盾，排除社会不安定因素的主力军。因此，基层公安民警所承接的民间纠纷调解工作已不堪重负，也自然就削弱了公安机关在打击刑事犯罪和履行治安行政管理方面的职能。 (二)我国现行治安调解法律存在的问题 1、治安调解适用不明。（1）超范围调解问题。在治安调解实践中，基层公安机关超范围调解的现象时有发生，主要情形有：一
17、是基层公安机关和民警怕麻烦，图省事，利用治安调解高效、简易的优点，将不适合治安调解的案件以治安调解的方式结案；二是办“人情案”、“关系案”，部分民警徇私枉法，将“情节较重”“不适用治安调解的案件”甚至构成犯罪”的案件以治安调解的方式结案，导致违法分子不能得到惩罚，损害受害人的合法利益，也容易埋下隐患，导致其他案件发生或者受害人采取不合法途径维护自身权益； 三是部分民警对“民间纠纷”和“民事纠纷”认识不清，认为只要情节轻微的民事案件就可以使用治安调解，这种为群众着想，及时解决纠纷的态度是值得称赞的，但是，却无形中增加公安机关的工作量，造成警力不必要的浪费。（2）缩小调解范围问题。治安调解实践中，
18、基层公安机关缩小调解范围的情形也时有发生：主要有以下两种情形：一是对《治安管理处罚法》规定的调解范围中“等行为”忽略，认为只有打架斗殴和损毁他人财物的治安案件才可以治安调解，认人的缩小调解范围；二是公安机关为了完成打击目标，刻意回避“等行为”的规定，对其他适合治安调解的案件不向当事 人告知可以治安调解，而直接对违反治安管理行为人进行处罚。（3）“可以调解”的界定不清。《工作规范》对适用治安调解的违反治安管理行为规定：“情节轻微的，经双方当事人同意，公安机关可以治安调解。可以看出是否开展治安调解是公安机关的一项职权，但治安调解法律却未对这一职权标准进行明确规定。导致现实中，符合治安调解案件的 双
19、方当事人都愿意采取调解的方式结案，但是公安机关却以当事人“态度蛮横”、“不服公安机关管理”为由不开展治安调解，人为的不化解矛盾甚至导致矛盾激化，不利于社会稳定、和谐。根据法理，权力和职责是同时存在的，只规定权力不规定责任的情况 也容易滋生腐败。2、强制调解。非强制性是治安调解的特点，调解启动和进行要在双方当事人自愿的情况下进行，但是，在实践中，部分公安机关和民警为了省事或者办理所谓的“关系案”、“人情案”，采取言语欺骗或者强迫的方式，让当事人相信以治安调解的方式解决纠纷可以让你利益 得到最大化或者只有通过治安调解的方式才能最快的实现自己的利益，当事人因为不了 解情况或者被迫参加治安调解，并强行
20、达成调解协议，可能暂时化解了矛盾，但事后如 果被欺骗或者被强迫的当事人了解了真相，会要求重新解决纠纷，而目前治安调解又缺少完善的救济机制，受害人可能会上访、申诉，增加社会的不稳定因素。3、程序规定不详，执法程序意思不强。（1）程序规定不祥。美国著名的大法官威廉·道格拉斯曾说过：正是程序决定了法治和恣意而治的基本区别。程序是法治实现的重要保障，是衡量一个国家法治程度的重要标识。 《程序规定》和《工作规范》中规定了治安调解的部分程序，虽然治安调解具有灵活性的特点，允许民警对调解进行必要的变通，但作为实践操作的规范，仍不完整，过于宽泛，无条理。例如：现场治安调解中只规定现场调解的适用条件等简略的规定
21、对现场调解的调查、取证、备案等均无规定，导致现场调解做过场，民警“和稀泥”，固定证据不规范或不固定证据，导致现场治安调解失败取证困难，案件久拖不决的问题。（2）民警程序意识不强。民警在治安调解过程中存在不按程序规定进行，任意调解的问题，存在变现为：一是民警缺乏程序规范指导，或者对程序的重要性认识不足，导致对治安调解程序认识不清，调解时，根据自己经验或者习惯随意调解，只求调解双方达成一致，具体采取什么样的程序不重要。二是登记不详，实践中，治安调解更注重解决纠纷，避免纠纷恶化，却不注意案件的登记制度，导致大量的调解案件不立案，不登记、不存档的问题。特别是现场治安调解案件，部分民警认为只要纠纷得到
22、调解，就标志着案件结束，却未注意 《工作规范》中规定的对《现场治安调解协议书》要装订建档，并计入治安案件的统计范围。三是不正确履行告知义务。民警在治安调解中有依法告知当事人法律规定，此案可以进行治安调解及理由，询问当事人是否愿意进行治安调解和双方具有的权利和义务等内容的职责，但是，实践中民警未尽到告知义务或者为及时告知，使得治安调解成效 打折扣；四是案件事实调查不清。部分民警不按照规定，只是口头询问，简单了解一下案件情况，自以为是的认定案件事实，并据此调解，甚至调处的事实无法查明的案件，认为只要是当事人协商决定，虽未查明事实，同样能达到稳定报案人的情绪，解决双方 矛盾的目的，殊不知这种做法却违
23、反了治安调解先调查，后调解和以事实为根据的原则。如果调解不成功，因为未及时收集证据，案件事实未得到认定，导致治安案件后续处理 起来更加困难。4、治安调解协议不具有法律强制力。《治安管理处罚法》却并未规定治安调解的法律效力。根据实践，治安调解协议类 似于当事人之间在公安机关的主持下达成的一项契约，具有一定的法律约束力，但是， 却不具有法律强制力，这就导致以下几个问题：一是浪费行政资源，治安调解的进行需要公安机关配备一定的财力和警力，花费一定的时间开展工作，如果调解无效或者当事人不完全履行调解协议书，公安机关只能启动治安处罚程序，导致前期治安调解付出的 努力和成本归于无效，浪费警力等行政资源。同时
24、也影响群众对治安调解的信任，降低 对治安调解的重视程度；二是影响社会诚信建设，随着我国经济的发展和社会的进步，国家越来越重视诚信建设，现在，法院系统已经建立并允许社会人员查询被执行人不诚信记录查询系统。《治安调解协议书》是在双方当事人的意愿下达成的协议，是合意的结果，如果当事人不完全履行义务或者反悔，就是失信行为，而治安调解制度缺位相应 的处罚措施，这会降低治安调解的威信，挑战公民诚信建设，变相的纵容失信人员；三是减弱政府公信度，《治安调解协议书》是在公安机关的主持下达成的合意，而现在不完全履行却得不到相应的处罚，将导致群众对公安机关乃至行政机关信赖感，不利于公安机关开展治安管理工作，降低公安
25、机关的公信力；四是影响民警治安调解积极性，调解协议书不具有法律强制力，依靠当事人的自觉自愿履行，如果当事人反悔或者向人民法院起诉，那么调解协议就成为一纸空文，耗神劳心不见效，费尽力气不讨好，使得一些民警不愿做治安调解工作。5、各种调解方式未形成有机衔接。 我国社会和经济的发展，导致纠纷的数量呈现爆炸式增长，为避免诉讼爆炸，减轻 司法诉讼压力，由人民调解、行政调解、司法调解，仲裁调解构建的大调解机制因其优 点越来也得到重视，同时部门应当看到各调解机制的优势和劣势，司法调解作为司法程 序，具有客观公正的优点，但各个环节有着严格的规定和要求，灵活性不足，对峙状态也不利于缓解双方当事人之间的敌对情绪；
26、人民调解中的的调解、主持人员一般来自于 社区，对社情民情及亲朋邻里熟悉，便于及时找到矛盾所在，开展有效的教育疏导，但缺少强制力和保障力。同样治安调解也存在相应的优点和缺点，需要和其他调解方式互 补完善。而现实中，各调解机制并未形成合力，共同解决社会矛盾纠纷时，缺少联动协作。6、缺少监督机制。治安实践中，违法不当、损害当事人的合法权益的情形在所难免，但是现行法律规范中只规定了民警在治安调解过程中徇私舞弊、滥用职权、不依法履行法定职责的法律责任，并未对相应的监督方式和途径做出规定，法律依据不足，导致治安调解工作规范化程度不够。 三、国外基层治安调解机制的借鉴 （一）英美国家基层治安基本
27、情况介绍 （二）英美国家基层治安调解特点 （三）对我们的启示 四、完善我国治安调解制度的法律思考 (一)加强治安调解的立法工作 1.确立公安行政调解的原则 在立法中应当明确规定公安行政调解以自愿为原则。公安行政调解是公安机关办理案件的一个非必经程序。公安行政调解应当以当事人自愿为基本原则，以资源为发生的根据，以杜绝实际工作中违背当事人意愿强行调解的现象。笔者认为，还应将这一原则具体化，可以进一步规定为:调解过程中只要有一方当事人要求不再调解的就应终止调解，经公安机关多次通知不参加调解的终止调解等，以防止当事人中的一方或双方以调解为借口，逃避责任，并使治安案件久拖不绝。治安调解除自愿
28、原则外，还应规定合法、公正、及时、效率等原则。 2.拓宽公安行政的调解范围 从《中华人民共和国治安处罚法》第九条规定可以看出，我国公安调解范围受到“适用治安处罚的案件”的限制。这里我们应该借鉴美国警察的调解范围。美国警察调解的范围则不受治安处罚类案件的局限。美国治安调解的发展与社区警务的进程紧密相连，因此其调解范围比我国广泛许多。警察介入纠纷并不以当事人行为违法性为前提，而是由其本身的职能决定。我国的公安调解主要针对违反治安管理秩序且造成一定影响的纠纷，应当进行拓宽. 3.明确公安行政调解的法律效力 我国目前对行政机关调解社会纠纷的法律效力方面的规定存在缺陷，特别是行政调解和人民调解的
29、效力规定不一。当事人达成行政调解协议后不履行调解协议，不负任何责任，这就等于行政机关的调解没有起到任何作用。这样的行政调解不仅没有任何意义，反面浪费了当事人和行政机关的时间和精力。这种规定显然不具有合理性。调解协议本身是当事人自己的意思表示，可以将其看做是当事人之间达成的某种协议，只要没有法律规定的无效或可撤销的情形，就应当确认其法律效力。最高人民法院2002年9月发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条规定:“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协
30、议。”这一规定明确了人民调解的法律效力。目前，应至少赋予行政调解与人民调解同等的法律效力，即民事合同的效力。当事人对行政调解协议，若不能证明存在欺诈、胁迫、乘人之危或重大误解、显失公平等情形，应自觉履行。一方不自觉履行，他方可就协议的履行、变更、撤销向法院起诉。长远而言，可考虑有条件地赋予行政调解协议以直接的法律效力，一方不履行，他方可依调解协议向法院申请强制执行，法院依预先设定的条件对调解协议的效力进行形式审查。[V]法院确认公安调解协议，是法院诉讼程序和实体审理的一种简化和灵活处理，并不违反法律的程序内容和实体内容。同时有利于公安调解与司法审判的契合运作，将公安民事调解与法院民事审判工作在
31、法律许可的范围内进行有机的衔接，及时、快捷地处理社会的民事矛盾纠纷。 4.规范公安行政调解的运作程序 我国立法没有规定行政机关调解社会纠纷的程序，实践中随意性很大，从而使当事人对行政机关调解社会纠纷的结果不满，导致行政机关调解纠纷解决纠纷的作用没有很好地发挥出来。简便、快捷、节约社会成本是行政机关解决纠纷的优势，但这并不等于说行政机关调解社会纠纷就不需要遵循任何程序，如回避原则、听取当事人申辩原则等等。正当的法律程序是实体公正的重要保证。我国由于长期受“重实体、轻程序”观念的影响，至今还没有制定行政程序法，各行政单位中也很少有程序性的规定，完善行政机关调处社会纠纷的程序，应当在制定行政程序
32、法时，专门对行政机关调处社会纠纷的程序作出规定，这是正当法律程序的最基本要求，也是正当法律程序的核心内容。具体来说，公安行政调解程序可作以下五个方面的设计:申请和受理、调查、拟定调解方案、实施调解、和解 1.严格把握治安调解的适用条件.治 安调解必须以法律规定为依据.根据我 国《治安管理处罚条例》第五条规定,"对 于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁 他人财物等违反治安管理行为,情节轻 微的,公安机关可以调解处理.公安部 《关于执行<中华人民共和国治安管理处 罚条例>若干问题的解释》第1 条第1 款 规定:公安机关可以调解处理的违法治 安管理的行为,应当符合下列条件:(1
33、) 这种行为是由民间纠纷引起的;(2)这种 行为是已经构成违反治安管理的行为, 虽然情节轻微,但是应当受到治安管理 处罚的. 2.依照法定程序.民间纠纷引起的 违反治安管理的行为,是治安行政案件 的一个组成部分,在处理过程中要按照 治安行政案件的程序进行受案,调查取 证,然后再进行治安调解,切不可因适用 治安调解而在程序上有所随意.受案和 调查取证,是确保办案程序和所取证据 合法的需要,也是查清案件事实,分清是 非,明确当事入各方的责任,确保治安调 解结果公正,合法的需要,更是避免因治 安调解不成而进行治安处罚时程序违法 和证据不足的需要. 3.严格执行期限.公安部关于《公安 gl,5~治安调
34、解工作规范》明确规定:治 安调解一般为一次,必要时可以增加一 次.可以适用治安调解的案件,对不需要 进行相关鉴定的应当在案件受理后3 个 工作日内完成调解;对需要进行相关鉴 定的案件应当在鉴定结论出具后的3 个 工作日内完成调解.对一次调解不成,有 必要再次调解的,应当在第一次调解后 的7 个工作日内完成.在实际工作中, 我们应严格按照公安部的规范,在规定 的时间内,办结治安调解案件.对于调解 不成的,或调解后未履行协议的,应在法 定期限内及时对相关违法行为人作出治 安处罚,以维护受害人的合法权益. 4.准确理解治安调解的法律效力. 治安调解不同于行政处罚,它是公安机 关处理治安案件的一种方式
35、也是双方 但是人对自己权利的处分结果,它属于 合法的行政调解行为,因此治安调解是 具有法律效力的,但是其法律效力是有 限的. (二)明确治安调解的法律效力 (三)规范治安调解的法律程序 (四)建立和完善治安调解救济制度 (五)优化治安调解工作相关要素 (六)加强治安调解与其他调解制度的衔接 下面在理解治安调解概念的基础上，通过深入分析和与相似概念的比较，总结治安调解具有以下特点： 第一，治安调解在主体上具有唯一性。公安机关作为行政机关之一是治安调解唯一的 中立第三方。治安调解不仅由公安机关主持，而且只能由公安机关主持，具有排他
36、性。这是其与人民调解、司法调解和其他行政调解的主要区别之一。“司法调解即法院调解是指在人民法院审判人员的主持下，双方当事人就民事权益争议自愿、平等地进行协商，已达成协议，解决纠纷的活动，’’其主体是人民法院。而人民调解是我国数量最多的一种调解，其主体是属于群众自治组织的人民调解委员会等。 第二，治安调解在形式上具有准司法性。在治安调解中公安机关作为中立第三者，按照有关规定和程序，对争议双方进行调停处理。这和司法调解一样，公安机关作为居间者不偏不倚，通过调解教育，对纠纷作出合情合理合法的调解。这种居间调停性有别于一般的具体行政行为，在治安调解不成或调解协议达成后又得不到执行时，当事人可直接向人
37、民法院提起民事诉讼，具有司法调解的一般特性，只不过调解方式、调解程序、调解范围和调解效力方面与司法调解有所区别，所以治安调解在形式上具有准司法性。 第三，治安调解在方式上具有非强制性。治安调解主要体现的是意思自治，在方式上以当事人自愿为前提。能否使用治安调解、能否邀请别人参加、调解涉及哪些内容、如何 签订、履行调解协议等均由当事人双方合意决定，公安机关充当的是劝说、教育并促使双方交换意见的角色，更加具有服务特征，而非强制特征。 第四，治安调解在适用上具有灵活性。在适用规范以及运作方式上都具有很大的灵活性。如所适用的规范，除法律规范和原则外，还能以社会规范作为依据和标准，例如地方惯例、公共
38、道德标准、通行的公平原则等。另外，当事人可以根据自身的利益和条件充分地进行协商，一次调解不成，还可以在７个工作日内进行二次调解，达成符合实际的、能为双方所接受的协议，其灵活性可见一斑。 第六，治安调解在效力上具有非拘束性。治安调解属于诉讼外活动。在一般情况下，调解协议主要靠双方当事人的承诺、信用和社会舆论等道德力量来执行。不能因经过了治安调解就限制当事人再申请仲裁或另行起诉的权利，这点与人民调解的效力相类似。而与一经送达协议书就具有与判决同等法律效力的司法调解截然相反。 （二）治安调解的功能 第一，治安调解有利于节约司法成本，维护相对人合法权益。在我国法院诉讼处理民 纠纷，需要经历起诉
39、庭审、宣判等复杂的诉讼程序，时间持久，并且诉讼费、律师费 成本高昂，不仅花费大，还容易使公民之间的关系进一步恶化。２００７年４月１日施行的 诉讼费用缴纳办法》，使诉讼成本大大降低，但是与治安调解相比成本仍然偏高。即使在院诉讼费用降低的今天，此类案件总成本的下降幅度也是有限的，因为律师成本以及时 成本等仍在上升。而公安机关治安调解是不收取任何费用的。治安案件的标的一般都很，从成本和收益上考虑，当事人自然愿意选择治安调解。一起适用于治安调解的案件， 如果不选择治安调解方式，而是在公安机关作出处罚后，受害人再通过人民法院申请民事赔偿，不仅会产生一定的诉讼费用，还会可能因为人们受社会道德规范
40、的影响，导致双方 当事人矛盾进一步尖锐化。 第二，治安调解有利于减轻司法压力，有效化解民事纠纷。现代社会，法院承担着无法应付民事案件的巨大压力。在国家主权观念支配下，诉讼成为实现正义的象征…作为非盈利公共产品的民事诉讼制度的供给增幅无法跟上公民的需求增幅，从而客观上导致或加剧了诉讼拖延和积压。压力包括：诉讼在数量上的增多、诉讼所产生费用的提高和诉讼程序所需要的大量时间等。相比于法院诉讼，调解有其自身的优势。随着社会分工越来越精细，行政机关对社会管理职权在不断地向精细化、专业化、复杂化方向发展。社会发展带来的纠纷也在不断地增多，也在不断地向多样化、复杂化和专业化方向发展。有些领域的社会纠纷由
41、诉讼来解决是不如行政调解的。法院工作人员深谙法律，却无行政管理经验也无专业知识，而公安机关对处理治安案件造成的民间纠纷具有职能上、时间上和成本上的优势，通过治安调解可以使绝大多数治安案件得以分流，既可以节约有限的司法资源，又可以起到化解社会矛盾的作用。 第三，治安调解有利于维护良好人际关系，促进社会政治稳定。治安调解的民间纠纷往往涉及损坏公私财务和侵犯人身权利等行为。在派出所的实际工作中，治安纠纷当事人往往生活在一个生活圈中，他们存在着各种关系：如夫妻关系、邻里关系、朋友关系、同事关系和其他在工作、生活中有交往的关系，如家庭、邻里之间使用公用场所和物品、夫妻之间、兄弟之间、婆媳之间因家庭财产
42、赡养老人等问题产生的纠纷大量存在。这类治安案件一般违反治安管理行为情节较轻，当事人之间相互认识，甚至要长期相处，一旦进入诉讼，仅以法律原则裁定纠纷，处理不好，不仅影响生活工作，而且还可能会造成积怨，埋下新的不安定因素。如果公安机关从调解入手，通过谈心、教育、劝说、疏导的方式，缓和当事人的偏激情绪，动之以情，晓之以理，从根本上消除产生纠纷的原因，及时、妥善地平息纠纷，有利于维护良好人际关系，构建和谐警民关系。 （三）适用治安调解的条件 定性为治安调解的案件，个人认为应该符合以下三个条件： 条件一：此类案件必须因民间纠纷引起。治安调解案件一般是在人们生活、工作、学 习、生产经营等活动中公
43、民之间、公民和单位之间产生纠纷引起的。民间纠纷作为民事纠 纷的一部分，与民事纠纷有明显的区别。一般来说，民事纠纷是不同民事主体间利益的冲 突，主要包括发生在公民之间、单位之间、公民与单位之问的民事权利纠纷。较民事纠纷， 民问纠纷主要发生在公民之间。公民和单位之间。可见，民间纠纷应符合的条件有两个： 一是存在民事权益的争执；二是存在着家庭成员关系、婚姻关系、邻里关系、同事关系、 恋爱关系和其他在工作生活中具有交往的关系等。在日常公安工作中治安调解案件涉及的 民间纠纷主要有两类，一类是邻里、同事等社会关系之间的纠纷，如买卖、租赁、借贷、 侵占财产、使用公用场所和物品、生产活动、日常生
44、活中产生的纠纷；另一类是家庭内部 纠纷，如夫妻之间、兄弟之间、婆媳之间因婚姻、继承家庭财产、赡养老人等问题产生的纠纷。 条件二：案件存在打架斗殴、损毁他人财物等违反治安管理的行为。尤其值得强调的 是，现实公安工作中不仅民间纠纷引起的打架斗殴、损毁他人财物等两类违反治安管理行 为可以调解，引起的其他违反治安管理行为也应该可以调解。当然，对于“等”的理解也 有不同的认识，《治安管理处罚法》颁布实施之初，普遍认为为避免公安机关滥用调解以影 响治安执法工作的严肃性和严谨性，“等”应理解为只包含打架斗殴和损毁他人财物两类。 但是，２００６年《公安机关办理行政案件程序规定》明显采取了泛指的观
45、点，第一百五十二 条规定：“对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意毁坏 财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等情节较轻的治安案件…公安机关可以调解处理…＂ 《程序规定》中又有了对“等＂的表述，从语法的表述上来看对“等＂是很难定义的，但 亦称《共同规制法》１２，调解一般是自愿的，但准备采取产业行动的一方有义务提前７日书 面通知国家调解办公室和对方，并且调解员有权召集双方一起协商。 挪威的调解机构是１９１６年１月１日依据《劳动争议法》建立的。政策制定者们不希 望劳资双方有发生冲突的权力，也就是尽量避免罢工或关厂行动，希望通过强制性仲裁来 解决争议纠纷。而
46、劳资双方则希望有冲突的权利，并通过冲突解决问题。因此，调解机构 的设立可以看作是这种背景下的一种折衷办法。在挪威，调解机构的领导和行政管理由国 家调解官担任，承担最重要的一些调解任务在各地区还有８名地区调解官分布于全国各地， 负责地区性的调解事务。还任命１０名左右的特别调解官来协助国家调解官的工作，主要承 担调解的“黄金季节＂如每年的三月、四月、五月调解工作集中时期的调解工作。因为每 年的四月一日和五月一日，挪威几乎所有的工资协议都到期。国家调解官由政府任命，任 期一届三年，可以连任。 （３）日本 （一）我国治安调解实践中的现状 近些年来，伴随着《治安管理处罚法》及《公安机关
47、治安调解工作规范》等法律法规 的相继颁布出台，治安调解的作用得到有效地发挥，对治安案件纠纷的调处力度逐步加大， 调解机制也逐渐健全，治安调解己成为办理治安案件、处理治安纠纷的常态措施之一。据 公安部统计数据显示，自２００６年来，我国各级公安机关充分运用治安调解及时调解处理各 类治安案件纠纷１００３．３万余起（截至２００９年１２月３１日）。２００６年，全国公安机关共调 处治安案件１３７．８万起，占治安案件查处总量的２２．４％（２００６年，全国公安机关共查处各 类治安案件６１５万起）。２００７年，全国公安机关共调处治安案件２１３．５万起，占治安案件 查处总量的２７．９％，比２００６年
48、上升５４％（２００７年，全国公安机关共查处各类治安案件７９３ 万起，比２００６年了上升２１．８％）。调处的治安案件主要集中于侵犯人身、财产权利案件， 占治安调解总数的９１％。２００８年，全国公安机关共调处治安案件２８０万余起，占治安案件 妒 查处总数的３１．９％，比２００７年同期上升了３１．４％（全国共查处各类治安案件８７７万余起， 比２００７年同期上升１４．７％）。其中，调解处理殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷 害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私案件１９８万余起，占调解案件总数的７０．５％。 ２００９年，全国公安机关共调处治安案件３７２万起，占治安案件查处总量的
49、３３．７％，比２００７ 年同期上升了３２．９％（２００９年，全国公安机关共查处各类治安案件１ １０５万起，比２００８年 同期上升了３０％）。 ２００６至２００９年全国公安机关治安案件查处数和调处数统计汇总表 单位：万起 调处数 调处数 年份 治安案件查处数 治安案件调处数 占查处数比例（％） 同比上升（％） ２００６ ６１５ １３７．８ ‘２２．４ ２００７ ７９３ ２１３．５ ２７．９ ５４ ２００８ ８７７ ２８０ ３１．９ ３１．４ ２００９ １ １０５ ３７２ ３３．７ ３２．９ （二）我国治安调解法律规则存在的问题
50、１．治安调解范围不明确，适用条件模糊 一是民间纠纷界定不清晰。现阶段，我国正处于社会变革与国家转型的关键时期，社 会各类纠纷数量激增，种类也日趋复杂多样。一是多元价值观造就了当前局面。当今社会， 由于不同的文化、宗教和价值观念的差异，价值观的相互碰撞、冲突司空见惯。对同一事 件发表不同的言论和见解，因观念不同发生争执，最终导致发生治安案件的事情时常发生。 二是多种社会理论增加了纠纷的偶然性。多种社会理论作为多元价值观的产物，每种理论 都有其特点。如对于种族、民族或民族文化、宗教、信仰、党派等，不同的社会理论都有 安机关 ，促进 规定治 还要清 市场 公安机 作经验的积
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