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国外审计动态
第7期
（总第211期）

审计署审计科研所 2007年4月11日

英国审计署对政府部门公共
服务协议数据系统质量的审计

《公共服务协议》是在政府部门支出费用检查期间英国政府部门与财政部签定的三年期公共服务合约。每一公共服务协议规定了政府部门公共服务的高层次目标、重点目标和重点目标下的关键绩效目标。制定公共服务协议目标的目的在于促进政府部门改进服务方式和履行公共责任。数据系统作为政府部门公共服务活动信息的主要载体，其质量高低直接影响着政府部门年度报告的质量。2003年以来，英国国家审计署非常重视政府部门数据系统对政府部门年度报告、绩效报告的影响，对政府部门公共服务数据系统质量开展了专门审计。英国审计署发布的《第三次政府部门数据系统质量审计报告》主要介绍了公共服务数据系统质量审计结果，分析了影响公共服务数据系统质量的因素，提出了政府部门绩效测评的难点，并详细介绍了各数据系统的审计结论。本文编译了政府部门数据系统质量审计方式、影响政府部门数据系统质量因素和降低数据系统质量风险的审计建议。
一、 审计的基本情况
2001年，沙蒙勋爵（Lord Sharman）在《中央政府部门与审计责任》报告中建议：作为对公共服务协议数据确证的首要步骤，应对政府部门信息系统实施外部检查。2002年3月中央政府对此作出回复：邀请国家审计署对公共服务协议数据系统进行检查，并要求每协议期至少检查一次。
（一） 审计的范围、目标和依据。
数据系统确认就是对支撑协议目标数据系统的质量进行检查。这种检查既不对协议目标本身的合理性进行确认，也不对政府部门公共绩效报告中结论性数据的准确性进行界定。因为设置合理的数据系统内部控制，可减少但不能排除报告的数据中存在错误的可能性。
根据财政部和其他部门认为满意的数据系统实务标准，对数据系统进行确认。就每一协议目标，测评被审计单位是否在适当的环节设置并有效地执行了数据系统内部控制，以减少报告数据存在重要错误的风险。某些协议目标依靠多个数据系统支持，例如：包括支持大量协议子目标的数据系统，在这种情况下，对每一数据系统作出审计结论。
（二） 审计的主要内容与结论。
对政府部门公共服务协议目标数据系统质量确证工作的导向是：主要从三个方面入手，检查协议数据系统的风险和内部控制：
——数据系统设置时，使用的数据是否与协议目标相关，包括了协议目标规定的绩效内容，主要绩效内容完整。
——数据系统在收集、处理和分析数据的操作中，数据系统是否被明确地定义，建立了相应的文件，在运行期间具有建立可靠的、可比的数据的能力。
——报告数据结果时，报告是否清楚、易懂、全面，提供了所有协议目标主要内容数据，输出的数据是最新的，对影响数据质量因素进行了说明。
对协议目标数据系统质量进行检查时，在某些情况下，报告的数据存在着对数据系统产生重大影响的缺陷，对此可以作进一步的测评。测评的目的在于确定数据系统的重大缺陷，通过风险评估，系统内部控制可行性评估，对检查中所选择的数据系统进行治理。
在检查基础上，针对每一数据系统的审计结论，指出该数据系统是否：
——与协议目标适应；
——大体合理，但需要加强；或者
——与审计目的不适应。
对某些协议目标而言，数据系统大体上可以适应，但被审计单位可能会说：从成本-效益原则的角度看，数据系统不具备应对所有重要风险的能力。在这种情况下，则测评被审计单位在绩效报告中对数据系统局限性的含义是否作出了充分地解释：根据成本-效益原则，没有设置内部控制。如果被审计单位在绩效报告中对此没有进行充分地解释，作出的审计结论是：被审计单位应向公众更清楚地阐明数据系统局限性的含义。
在审计期间，被审计单位对必须报告进度的协议目标没有建立相应的数据系统，对此所作的审计结论是：根据协议目标，被审计单位尚未建立绩效测评系统。被审计单位目前只建立了数据系统，但从审计目的看，它的设置可能不具体，不适应。在这种情况下，将恢复近期数据，据以确认被审计单位的数据系统。
（三）审计过程及审计结果报告。
2003年，对5个单位进行了抽样审计，抽查了2001至2004年协议目标数据系统操作情况。然后，用一段时间，对所有政府部门2003至2006年的协议目标数据系统进行了单一的确认。2005至2006年，对6个单位的协议目标数据系统的运行情况进行了审计，检查了46个协议目标，65个数据系统。
2004至2005年，审计署在《公共服务协议：数据质量管理审计报告》中，公布了首次审计结果。2005至2006年，审计署在《第二次公共服务协议数据系统数据质量审计报告》中，公布了第二次审计结果。2006年至2008年，审计署陆续公布第三次审计结果。其中：2006年12月，公布了《第三次公共服务协议数据系统质量审计报告》第1分册报告；2007年，将公布《第三次公共服务协议数据系统质量审计报告》第2分册报告，2007至2008年，将对2005至2008年协议目标数据系统所有的审计结果进行公布。

2005至2006年公共服务协议数据系统审计报告范围
被审计单位名称 2005-08年协议目标（个）
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教育和技术部 (DfES) 14
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财政部(HM Treasury ) 10
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环境、食品和农业部（Defra） 9
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国防部( MOD ) 6
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文化、媒体和体育部(DCMS) 4
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内阁办公室(Cabinet Office) 3

二、影响政府部门公共服务协议数据系统质量的因素及例证
为了促进政府部门提高数据系统质量，英国审计署逐一例出了审计发现的问题，而且对所有审计发现的问题进行了分类，从正反两方面入手，对影响数据系统质量的积极因素和消极因素的共性进行了分析，同时针对审计发现的问题，提出了更为宽泛的审计建议。认为：审计发现的影响协议数据系统质量的问题大体有三类：数据系统设置引发的问题，数据系统运作中产生的问题，数据系统报告中出现的问题。在实际上中，对任何一个数据系统质量产生不利影响的问题不止一个，而且发生的频率大体相同。
2005至2008年协议目标数据系统审计发现的质量问题分布如下图所示：

（一）数据系统设置因素。
数据系统设置引发的问题，对政府部门公共服务协议目标数据报告的可靠性、有效性可产生重大影响。协议目标确定的内容与数据系统测评、报告的内容不符时，易出现这类问题。数据系统设置中影响协议数据质量的因素概括为：
第一，缺少恰当的标准。食品、环境和农业部虽然制定了缩小25%生产力最低的农村地区与英格兰中部地区之间的生产率差距的协议目标，但没制定单独的农村地区生产率标准。食品、环境和农业部以地区行政指示作为农村地区最低生产率的测评标准。这实际上是一种折中的处理手段，意味着该部门协议数据系统事实上不能收集25%的农村地区最低生产率的数据。
第二，明确规定测评标准的含义，为公共服务协议监督奠定基础。食品、环境和农业部不仅指出：2010年内，英国燃料十分匮乏，并危及每个家庭，而且在“英国家庭状况调查”报告中，对“十分匮乏”和“危害的含义作出了明确的规定，允许政府部门据以测评协议目标进度。
第三，协议数据系统设置或许忽略了重要内容。教育和技术部制定的高等教育协议目标包括三方面内容：提高实践能力，保证机会公平，降低违规率。例如：保证机会公平作为教育政策的重要组成部分，联同机会公平局（the Office for Fair Access）于2004年被列入年高等教育法，批准财政追加费用超过3.5亿英镑，以支助贫困学生。教育和技术部虽然建立了协议目标有关机会公平和违规内容的数据，但因为基础数据不可靠，对这些协议目标内容进度数据没有报告，结果导致支持协议目标的数据系统现在只能报告高等教育目标项目。
第四，不断地完善数据系统可扩大协议目标范围。文化、媒体和体育部为实现提高旅游、制造和娱乐业生产率的协议目标，在协议期间，扩大了数据系统，以在更多的娱乐活动中获取效益。
第五，可用的数据与实际确定的协议目标不同。财政部和内阁办公室提出的协议目标是：与政府部门一起工作，促进他们遵守协议目标，改进公共服务。在实际中，这两个部门以各协议目标进度报告的数据，作为他们目标完成结果的测评标准，数据系统不能报告财政部和内阁办公室对政府部门目标完成结果所做贡献的价值。
（二）数据系统运行因素。
收集、处理和分析协议目标数据时产生的风险，对数据的可靠性产生影响，政府部门应当评估此类风险，并在适当的环节设置内部控制，以预防、检查错误。通常在考虑改变数据系统操作时出现问题，对数据系统操作产生影响的风险因素包括：数据收集过程的复杂性，数据的类型，数据系统操作的技能知识，而对协议数据系统质量产生影响的大多因素具有以下某些共性。
第一，抽样调查数据的精确度可影响数据测评结果差距的变化。教育和技术部为实现缩减青年没有受到教育、得到就业和进行培训的比例的协议目标，以劳动力调查数据作为测评标准。选择16至19岁年龄段的青年（来自家庭其它成员等）作为调查群体，以调查群体70-85％的答案代表调查结果。教育和技术部估计调查结果的答案错误率是5.5％，答案的不完整率是5.1％。这意味着调查结果的差错范围要求是3个百分点，而不是协议目标规定的2个百分点，才有理由肯定所作的估计与协议目标相符。
第二，制定明确的指南，开展数据质量检查，有助于管理数据收集中存在的风险。教育和技术部为了实现以下协议目标：减少受照顾的学生与同龄人之间教育目标的差距，改进对他们的教育支助，使之生活稳定，要求地方授权的社会服务部门以批准的格式提供数据。为此，不仅制定了国内授权数据收集指南，而且还开通了咨询服务电话，以解决数据收集中存在的问题。教育和技术部收到数据，便由专门的统计人员对数据进行检查，并与上年数据进行比较。
第三，清楚地记录测评过程，使判断基础保持一致。国防部以部内官员准备的报告，测评《欧盟安全事项》（the European Security Agenda ）开发进度。该协议目标进度报告虽然报告了专家评估过程，但对报告编写过程和所有测评过程没有记录。这通常存在着测评期间判断基础不一致的风险。
第四，确认评估框架，确保正式地问责 ，可减少协议目标数据系统存在的主观性风险。比较而言，国防部建立了一系列的内部控制，以测评协议目标进度，实现部门管理和军事目标，但设置的内部控制主观性强。在这种情况下，国防部同意改进测评标准，接受审计署测评，在审计署测评结束前，接受检查和问责。
第五，为其它理由收集数据，对协议监督来说，公共管理数据可能存在着局限性。教育和技术部承诺：支出90亿英镑，用于2006至2007年的后续教育、成人教育及技能培训、终身教育。为此还制定了一个相关的目标：增加成人工作岗位技能培训人员的数量。但要测评获取的协议目标主要内容数据，是岗位资格的数量，而不是取得岗位资格人的数量。为此，对获取多个资格的人存在着重复计算的风险。2006年4月开始，基础技能培训已变为一个组织应履行的责任，所以教育和技术部打算提高系统数据的质量。
第六，针对具体情况，设置内部控制，可减少影响公共行政数据质量的风险。教育和科技部门为了实现改进对学生沟通能力、社会活动能力及情商开发的协议目标，以“资金使用进度概况”为依据，测评协议目标进度。确认工作从三个层面进行：首次输入记录的地点，地方授权，数据输入部门，按分类格式提交数据，并对所有建立的数据格式进行确认检查。
第七，制定明确的数据质量标准，可建立、执行有效的内部控制。国家环境技术中心（NETCEN）提供了环境、食品和农业部关于温室气体和二氧化碳扩散的标准数据。环境、食品和农业部在与国家环境技术中心签订的合同中规定了数据收集的标准，国家环境技术中心根据合同要求，执行环境、食品和农业部更新合同中标准的决定。另外，环境、食品和农业部与国家环境保护技术中心召开了季度会议，讨论影响数据质量的相关因素。
第八，外部组织对政府部门数据系统和内部控制操作情况不熟悉，导致数据测评与测评目的不符 。保持开发的持续性，是政府进行广义治理的关键、前提。环境、食品和农业部为支持政府这一举措，专门从外部请了60个人对持续性开发目标进度进行测评。环境、食品和农业部依靠外部人员确认数据的准确性，由于确认者对环境、食品和农业部各个数据建立的质量风险和内部控制操作状况不熟悉，从而限制了数据测评工作。
第九，同外部组织不断地沟通数据的质量因素，可减少影响数据质量的风险。财政部依据国家数据局（ONS）公布的《顾客价格指数》，测评物价控制目标进度。财政部、英格兰银行和国家数据局每月召开例会，讨论物价上涨数据。由于影响物价数据质量的因素是财政部引发的，定期讨论的目的在于确保提高财政部的物价数据质量控制意识。
（三）数据系统报告因素。
如果协议目标要求对外公示绩效结果，加强公共责任，政府部门则必须保证数据系统能合理地报告协议目标数据结果。根据财政部《政府部门支出检查程序指南》规定，被审计单位政府部门应按《技术注意事项》规定的所有标准，以清楚的、扩大信息量的方式，提供充分的、准确的协议目标进度流程图，对数据进行报告，并保证报告的数据是最新的、可靠的。对影响绩效结果因素、协议具体目标数据系统运行局限性进行说明。
审计报告将审计发现的与协议数据系统报告的清楚程度、一贯性或披露限制条件有关的问题，归纳为数据系统局限性问题。这类问题不是指通过成本-效益原则能补救的，而是指政府部门在数据结果报告中，对数据系统局限性含义没有进行说明。数据系统报告中影响数据质量的因素概括如下：
第一，《技术注意事项》规定的标准与公告中披露的内容不一致，影响协议绩效报告的质量。财政部与贸易生产部（DTI）、地方政府及交流部（DCLG）共同制定了提高全国各地经济效益的协议目标。选用地区经济效益人均总增值量作为测评标准，目前存在着一定的局限性，并在政府部门《技术注意事项》中得到认可。因为测评标准存在着局限性，政府部门为测评2006年前的协议目标进度，在《技术注意事项》中规定了大量的临时性标准。尽管所有输出的临时性标准数据已经提交，并同财政部讨论、更新，但贸易生产部、地方政府及交流部在2004年网站中，财政部在最新报告中，只公布了三个临时性的经济效益测评标准，以支持他们“正在进行”的协议目标进度测评工作。

第二，报告协议目标内容的输出数据，提高公共绩效报告的透明度。文化、媒体和体育部提出了扩大优惠群体成人和青年接触文化和体育机会的协议目标。被定义为优惠群体的人包括：妇女，黑种人，少数民族，残疾人，低收入者。文化、媒体和体育部在最新年度报告中明确提出：优惠群体数据暂时全部按四种活动类型（体育活动，艺术活动，博物馆和展览馆，历史环境景点观光）进行测评，并输出数据。
第三，对包括多项内容的协议目标，应清楚地说明所有内容的进展状况，可提高公共绩效报告的透明度。内阁办公室关于高等民事服务多样化的协议目标，有四个子目标。内阁办公室在审计确认期间表示：多样性目标完成结果与制定的四个子目标应当完全相符，但出台的《技术注意事项》中对此没进行有说明，使读者不能从内阁办公室绩效报告中了解到协议目标所有内容的进度情况。
第四，忽略相关的数据系统的限制条件，可影响报告使用者对报告的绩效状况的理解。文化、媒体和体育部、教育技术部共同制定了提高5-16岁少年儿童对高质量体能教育接受程度的协议目标。而体能教育质量数据仅是从30所中学取证的，不是全国性的体能教育质量统计数据。两个部门在近期绩效报告中报告体能教育质量数据时，或在《技术注意事项》中，对此没有披露。
三、审计建议
为了帮助被审计单位评估其协议数据系统设置、运行和报告中的风险，审计署不仅提供了数据系统质量问题检查表，而且针对审计发现的问题，在更大的范围内，提出了如下审计建议。
在制定公共服务协议目标及其计量时，认真考虑数据系统及其计量的含义。作为政府部门的前期成果，协议目标可能涉及绩效内容的复杂性和多样性。这虽然不意外，但却增加了测评的难度。制定协议目标及其计量时，除非考虑了计量的要求，存在着数据系统设置与数据系统测评目的不符的重大风险。
确切地评估公共服务协议数据系统的数据质量风险。负责制定公共服务协议目标的工作人员，虽然对影响协议目标实现的风险进行评估，并建立相应的文件，但对协议数据质量风险一般不进行正式的测评。政府部门可能意识到数据系统质量的潜在风险，但对风险发生的可能性和潜在影响的重要性很少评估。然而建立有效的数据系统控制取决于对数据系统风险的充分评估。
确保数据系统及其控制得到恰当地归档，并保证相关记录得到及时更新。清楚界定术语含义，及时更新数据系统说明，实施良好的档案管理，明确地制定成功的判断标准，这些既是数据系统运行的基础，也是系统持续运行的重要条件。

资料来源：英国审计署《第三协议期公共服务数据系统质量审计报告》，第一册，2006年12月18日
编 译：审计署审计科研所 王戍
校 对：审计署审计科研所 叶君鳌

主题词：英国 政府部门 公共服务 审计
报：署领导。
送：各省、自治区、直辖市审计厅（局）及科研所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。
发：本所所领导、各处，存档。　 共印180份
编辑：罗伟芳　　 审核：崔振龙　 签发：刘英来
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