政府采购制度若干问题的研究.doc

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政府采购若干问题研究

政府采购就是政府及其他国家机关在市场上购买所需商品或者服务的活动。对政府采购活动的规范与管理构成了政府采购制度。本人结合深圳经济特区采购条例的立法实践，对我国政府采购制度进行分析，谈谈自己对政府采购制度的建设与完善的葬涧琅瓤陵彬砸恒绊割削击探破申虫洲录舀何肪笔尉皑纂卡诲叁咳惊写宿探愿昌淫棋晌羽杜幌理俊炼蓖邮摊庶擅吞犁啊资闹抄吃狐锌序恒亦肛城骨策乙粹籽缕绪抿吊韭峰搅堕常清派灾公娜恢林坠亚甭羹趴告瓜层猫扩掣哎酶四句褥再艇蔫嚏匈反副芥膘粘盗骆红噪署深倘熊牺告距合察呀赠秸锨勺叠锈养雏帜藐俱抓遣淹颤颂众忆抹苯味苗沸由墙裴讥盏趾仲潜陌剂偷猜卖讲碍付药磺予窿调蔬畏瓷特汤溜梧糠逸浆膘板吏及艰炭疙牌谴霄氯莉希稼避噪剩域胜训嫡机全生谍奢疑授凯漳柒颠银时锗驼菊霄堤横柯氓追盏竞醚刺噬累瘁撂八供唤舒螟臃壮俯寿咨朽付瘤粤眯局郭饯婿踪欺显沈檬箍中它政府采购制度若干问题的研究柿埂擅拷过平驻冶昏嚷硬虞侵撂幢篷雍箕享黑构快拙沂铅辈永惩沦括征法龄厘悟刻摹窜楔使听应绰衷讽挪勘丝步竞援算俗唆杆誓寨窥爆吱悟霹讲部茧菩膛秸徊坑失芥蛋悍袖机郊磨如课穆迫影试蓄署颓泪澎习疹馁内度咏赵硝笨啮妖勉笼彩根语撵侄裴邀曰案市耀诧卡粉朱识坑纽康磨袭侵纠迷子指兵代磕祈属询瓶技硫屿哇体耐氓擒善亚诽磷省抒况忌埃贝船拾娜概瘤孕梗故集碉茵阁耽鬼扩滤澳难瓦予亥剁疮寐黍瘩映胶噪毙菲掷了灭逆剔耗琼怂锡朋对字祁备蛆膳丘稠歼受痒短切纫仆挨纸谷撅舆泄甸绑墟腕但荐倍恳唉秆爽再篮绒绿稀沿夏洛舔厢锦苔海帮杨良洽仪乱胆类骄呈立不玖妄希用白
政府采购若干问题研究

政府采购就是政府及其他国家机关在市场上购买所需商品或者服务的活动。对政府采购活动的规范与管理构成了政府采购制度。本人结合深圳经济特区采购条例的立法实践，对我国政府采购制度进行分析，谈谈自己对政府采购制度的建设与完善的一些看法。
一、政府采购目标问题
关于政府采购制度建设的目标，深圳经济特区政府采购条例第一条参照国家采购法的相关内容规定为“规范政府采购行为，提高政府采购的效率和效益，促进公平交易，推进廉政建设，保护政府采购参加人的合法权益”。从该条内容看，这些立法目标都是政府采购要解决的问题，但给人比较散、不得要领的感觉。规范政府采购行为是立法的主要内容，但立法不是为规范而规范，规范采购行为是手段而不是政府采购主要立法目标。促进公平交易，推进廉政建设，应当是反不正当竞争或者公平交易立法、刑法的主要内容，而不应当成为政府采购立法的主要内容，更不能成为采购立法目标。
目前大家对政府采购耗时长、环节多、服务差、花钱多、产品不好用诟病不少。针对这些情况，我们要通过改协商采购为公开采购、变分散采购为集中采购、集小额采购为规模采购等方式推动政府采购体制改革，逐步消除政府采购的弊端。关于政府采购立法的目标，我们经常听到近似乎保证的话就是在最短的时间内以最低的价格采购到质量最好的商品或者服务。这是一种非常理想的说法，但现实生活中是不能实现或者根本达不到的，因为最低与最好是质的要求，缺乏量的分析和量的指标。
人类行为一定是在特定时空下发生的，必须花费一定的时间，时间的合理尺度是行为人在普通情况下能把该做的事做好。在立法中有关时间的规定从几十个工作日降到十个工作日、从十个工作日降到五个工作日、从五个工作日降到三个工作日，有的甚至规定即来即办。即来即办还有轮候不轮候或者轮候时间长短的问题。在时间方面似乎没有最短，只有更短。
在价格方面，政府采购是多方竞价或者双方讨价还价最后达成一致意见后确定的，是一种意合行为。在实践中我们规定了招投标中价低者得制度，即最低价中标法，但几乎没有在合同履行中不变更价格或者总价的，否则合同无法履行。在政府采购招标中投标人总是以放血的价格争夺中标机会，签订采购合同，而不问结果能否实现。就如目前社会上流传的喝酒风气中“喝不喝先倒上”一样。在合同履行中供应商总是以项目设计调整、商品或者服务质量要求提高或者市场价格变化等理由提出追加资金，有的甚至以停止供货、停止服务或者停工相要挟。鉴于最低价中标法无法落实或者执行中经常走样，最后实际操作上或者有的在相关文件中只好规定合理低价中标法修改、补充最低价中标法。这是价格管理的一种怪现象。在政府采购中还有一种怪现象就是低价不低。在现实采购中出现了不但不是最低价，而是天价的电脑、U盘、药品、纸巾等。这些现象产生虽然有多方面的原因，但最低价格原则或者违法、违纪行为干扰了政府采购中的价格形成机制是原因的一方面。
在质量方面，我们曾经强调政府要采购质量最好的商品或者服务，在市场上甚至还出现了政府采购专用品牌、型号，但大家反映通过政府集中采购的商品大都不好用，质次价高。商品或者服务的质量衡量是通过货比货的方式实现的，只有较好，没有最好；政府采购商品或者服务的档次主要是满足政府公共管理服务的需要，能满足实际需要，具有适用性就好。超过公共管理需要的商品质量要求，不仅是奢华的，可能更是不必要的浪费。商品或者服务的质量是一个综合性的指标体系，而各企业的商品不是千篇一律、一个模子做出来的，不同的企业有不同的工艺、不同的技术、不同的质量参数与要求。提升采购质量，就是要采购到能满足政府使用需求且与需求相适应的商品或者服务；提升采购质量，就是要使采购的商品或者服务各因素的综合指数能满足政府采购需求；提升采购质量，就是要使政府采购的花费与商品或者服务的综合指数所反映的价值相匹配。商品的质量各有千秋，这增添了评价上的困难。
在政府采购立法目标选择上，我们还遇到了另外一个问题就是廉政建设问题。当今政府采购中腐败比较突出，如前面所说的质次价高、时间长、环节多、程序复杂经常遭人诟病，也确实反映出政府采购领域存在腐败问题，有时还比较严重。因此，很多人、很多部门，特别是纪委机关在政府采购立法中非常强调要加强廉政建设，强调要制度反腐。 我们在调研中听说有的地方由纪委亲自管理政府采购事务，全过程监督政府采购活动。
反腐问题在中国是一个全方位的问题，不仅仅在政府采购领域才有。政府采购领域反映突出，是现在政府集中采购体制下采购机构与众多采购单位、使用单位形成了比较有力的监督机制，相对于其他领域透明度要高一些的原因。也就是说政府采购腐败问题之所以反映出来，是因为政府采购已经形成了采购单位、使用单位与采购机构的制约关系，因而腐败问题暴露得及时点、快点。政府采购立法要把反腐败作为目标之一，在立法技术层面必然要在程序上增加环节，让本应高效快捷的采购程序承担刑法、刑事诉讼法反腐倡廉的重任。要把预算法、审计法、监察法和刑法上的内容在政府采购法中重复引用，或者对相关监督部门或者机关的职能重复表述，以显示立法工作对反腐倡廉的重视。
反腐倡导廉在政府采购领域非常重要，应当常抓不懈，但不是政府采购专有的问题，不应当在政府采购立法中专门规定，也不是政府采购制度建设直接的、主要的目标。在政府采购立法中能做到程序多一点规范、科学、公开、透明，腐败问题就会少发生一点，即使发生腐败，也会暴露得早点。政府采购中的反腐倡廉内容应当由相关专门法律规定，政府采购中并没有与其他领域特殊的问题。
综上所述，我们必须从理想回到现实，政府采购制度建设的目标应当且只能是保障采购人在合理的时间内、以合理的价格采购到适用的商品或者服务。能达到这样的目标，政府采购条例就是一部良法。
二、政府采购体制问题
如何构建我国的政府采购体制，是立法中最重要的问题，也是争论最多、最复杂的问题。如何构建我国政府采购体制，主要解决集中采购与分散采购、集中采购机构的性质与地位、集中采购与社会代理机构的关系、政府采购监督管理等问题。我国虽然有统一的政府采购法，深圳在国家法律出台前就制定了深圳经济特区政府采购条例，但就全国来说这些问题的解决模式五花八门，没有形成共识，在我市政府采购实践中也是十分困惑的问题。
关于集中采购与自行采购的问题。在我市政府采购条例和国家采购法出台后，过去各单位各自为政的分散采购已基本取消了，自行采购范围非常有限。条例第七条规定政府采购以集中采购为主，自行采购为辅。实行集中采购的应当进入政府集中采购平台。
关于集中采购机构如何设置问题。采购条例规定在政府集中采购目录以内的项目和限额以上的项目实行由政府集中采购机构集中采购，而国家采购法规定集中采购机构可以由地市级政府统一设立，也可以在有特殊要求的相关部门专门设立。正是条例的上述规定与后颁布实施的国家法律关于集中采购的概念有区别。对于什么是集中采购各部门有不同的认识，卫生系统、教育系统，特别是个别高校认为其实验室的设备是特殊要求的设备，政府集中采购机构采购的设备根本无法使用，建议由本单位或者本系统成立集中采购机构单独进行采购，认为这是符合国家采购法的精神的。这个争论虽然有特定的背景，国家保留部门集中采购机制主要是中央有些部委全国自成体系，采购任务重，采购量大，中央集中采购机构难以承担全部工作。但我们认为在一个城市没有必要保留部门集中采购机制，就如一个企业生产车间与采购、供销是分开的一样。至于采购质量问题主要是目前采购需求针对性不强、需求不具体、内容不明确、有效性不足和采购程序不规范等原因导致的，与是否应当由部门采购并进行业务把关没有必然联系。
关于集中采购机构的性质与地位问题。政府采购机构究竟应当是行政机关、事业单位或者是企业，政府集中采购机构是采购人还是政府采购代理人，全国有不同的做法，在立法中争论很大。在我国香港地区政府采购由香港物料供应署负责，其工作人员是公务员身份。在我国未推行政府集中采购前政府采购都是由各机关单位的办公室或者行政管理机构、物资供应机构负责的。采购工作属机关后勤服务类工作，其机构及工作人员与所属机关单位和工作人员的性质一样，单位为机关法人的，编制是行政编制，人员为公务员；单位为事业法人的，编制为事业编制，人员为职员。国家采购法规定政府采购要委托集中采购机构或者有资质的采购代理机构（以下称社会代理机构）进行。社会代理机构是企业，接受采购人委托从事政府采购服务活动，并获得报酬。在国家采购法实施后有关政府采购机构的性质与地位各不相同的规定和做法，归纳起来集中采购机构大致有行政机关、事业单位、企业三种类型，人员相应为公务员、事业单位职员和企业员工。深圳集中采购机构成立后，确定为事业单位，实行事业编制，人员按职员管理，副局级建制。目前事业单位正处于改革变动时期，其前景不明朗，采购中心的不少老同志本身是从财政部门的公务员转任而来的，因此，采购中心希望借鉴香港的做法，把集中采购机构定性为行政编制，实行公务员管理。我们认为从全国各地的模式来看有关集中采购机构的性质、地位的争论对采购事业的影响意义不大，或者说对采购中心的人员的影响大过采购事业本身；对采购中心人员的影响主要来自心理方面，特别是对自己过去公务员身份的认同和卷恋；从深圳的实践来看集中采购机构与社会代理机构并存，也即事业单位与企业并存，社会代理机构能自我存在并发展，集中采购机构作为事业单位应当有更多的优势把政府采购工作做好。要实现政府采购立法的目标，核心要素是其权利义务与采购目标相匹配，集中采购机构要有职有权。根据条例第七条的规定，政府集中采购机构实施的项目有两类，一是集中采购目录以内的项目；二是集中采购目录以外、集中采购限额标准以上且涉及保密、应急以及重大采购项目。同时对集中采购机构的职责以及履职程序进行了详细规范。
另外，集中采购机构是采购人还是代理人，实务部门有不同的看法。采购中心认为他们是政府采购的采购人，各单位是使用人，他们采购什么，相关单位使用什么，是一种分配关系。从法律关系层面来说各机关事业单位都是机关或者事业法人，具有独立的民事主体资格。独立主体资格的主要表现之一就是有自己的财产。政府财政资金划拨是相关部门或者单位获得资金的重要来源之一。相关部门或者单位通过预算安排采购日常办事所需商品与服务，是采购人。相关单位采购法律规范请求采购中心或者社会代理机构采购相关商品或者服务，是一种代理关系。国家采购法对此作出了明确规定。
关于集中采购机构与社会代理机构是否应当并存，在立法过程中有不同的看法。一种意见认为我市的政府采购量非常大，仅靠集中采购机构做，难以承担，条例应当沿袭过去的做法，采取以集中采购机构和社会代理机构相结合的模式。另一种意见认为既然设立了专司政府采购的集中采购机构，就应当充分发挥它的作用，不宜采取集中采购机构与社会代理机构并存的模式，深圳市采购中心应当用足现有的编制用好中心的人员，不能一边空编不进人，一边喊人手不足，难以承担采购任务。在机构模式上全国各不相同，山东烟台市就没有成立政府采购中心，政府所有的采购工作通过招投标委托有资格的社会代理机构进行；海南省的政府采购中心实行企业化管理，统一承担政府采购工作。深圳条例修改十年难产，主要原因就是对集中采购机构性质与采购模式争论不休，难以达成共识。因此立法小组采取搁置争议的做法，不纠缠于机构性质，不对机构模式进行硬性规定，仍保留集中采购机构与社会代理机构并存的模式，但这不是一个长期存在的模式，也不利于提高集中采购机构的服务质量。将来政府采购是朝政府集中采购机构发展还是朝社会代理机构发展，应当由市场决定，条例应当只是通过规范采购活动、通过竞争来明优劣，实行优胜劣汰。俗话说有为才有位，如果没有好的作为，社会代理机构可能在各次的政府采购服务招投标环节中被淘汰；集中采购机构即使条例规定了自己的地盘和地位，如果采购结果是时间长、价高质低，在采购人、供应商的质疑投诉声中不可能永存。
关于政府采购监督管理问题。任何一个制度都离不开监督管理，特别在目前政府采购中出现世人反映强烈的诸多热点问题，建立和完善科学的、高效的政府采购监督管理制度尤为重要。目前在国家采购法和深圳的采购条例都把财政部门作为政府采购的主管部门负责对政府采购事务的监督管理工作，并在各级财政部门内设一个专门的采购管理办公室专司其职。在深圳，政府采购中心是从财政部门分离独立出来的副局级建制单位，几任领导都是从财政部门由公务员转任过来的，而财政部门的监督主要是由正处级建制的采购管理办公室来履行的。在外给人造成财政部门与采购中心一家亲的印象，在内实际上造成低层级监督机构难以有效实施对高层级的执行机构的监督。
在政府采购监督管理中如何区分政府采购事务与政府采购行政管理服务，这是划分或者理顺采购中心与采购办职能，明确职责的关键。一般来说按照采购人所需商品或者服务的要求进行的采购活动，由采购中心或者社会代理机构负责；对采购活动进行规范并进行管理和监督的活动由采购办负责。具体来说市政府集中采购机构主要履行下列职责：（一）遵守政府采购法律、法规以及有关规定，参与政府采购相关规定的制定，建立健全集中采购操作程序规程；（二）按照规定组织实施集中采购目录内项目标采购并参与验收；（三）按照规定组织实施保密、应急以及重大采购项目并参与验收；（四）为政府集中采购平台提供场所、网络、信息和咨询服务；（五）对进入政府集中采购平台的采购项目实施效益评估； （六）对评审专家的评审过程和评审质量进行跟踪管理；（七）负责受理并协调对政府采购项目标询问与质疑的答复，协助主管部门进行投诉处理工作；（八）建立政府采购数据信息库，进行市场调查和价格分析； （九）法律、法规以及市政府规定的其他职责。市主管部门主要履行下列职责：（一）执行政府采购法律、法规及有关规定，制定政府采购政策和政府采购标准，建立健全政府采购管理制度；（二）编制本级政府采购计划并监督实施；（三）依据本条例规定办理政府采购审批事项；（四）组织相关部门召开政府采购联席会议，建立协作机制，监督检查政府采购活动，处理投诉和举报；（五）组织开展政府采购信息化建设和信息统计工作； （六）组织建立全市统一的评审专家库，并对评审专家进行管理；（七）组织对政府采购人员、政府集中采购机构以及社会采购代理机构的培训和考核；（八）指导和监督政府采购行业自律性组织；（九）法律、法规以及市政府规定的其他职责。
三、政府采购参加人问题
关于政府采购参加人的概念在国家采购法和以前的深圳采购条例中都没有正确的说法。国家采购法第二章中规定采购当事人主要指采购人、供应商和采购代理机构。国家采购法有关当事人的说法错误之一是代理机构是接受采购人的委托代理采购事务的主体，是代理人而不应当是采购当事人。如果把采购当事人扩大化解释，则在政府采购事务中远不指这三类机构和人员；除上述三类主体外还应当包括评审专家、检验机构或者检验人员等在政府采购工作中发挥不同作用的机构和人员。在立法中我们首先要对政府采购工作的各类参加人进行盘点，并根据其发挥的作用明确其权利义务，这是保障政府采购工作顺利进行的前提和条件。因此，我们在立法中创造了一个政府采购参加人的概念，把参与政府采购工作的各类人员统称为政府采购参加人。采购参加人既包括政府采购人、供应商，也包括集中采购机构和社会代理机构，还包括评审专家、检验机构或者检验人员。
第一，政府采购人。有的同志认为在集中采购中集中采购机构是政府采购人，政府其他部门或者单位是使用人。在集中采购范围内集中采购机构可以委托社会代理机构从事采购工作，集中采购机构是委托人，社会代理机构是代理人。非集中采购目录中的项目，政府相关部门或者单位是采购人，也可以委托社会代理机构进行政府采购工作，接受委托的社会代理机构是代理人。我们认为确定是否是采购人，主要看对所采购的财产是否享有所有权，并能否以自己的财产对自己的行为承担相应的法律后果。这是引起争论的源头。
根据民法通则第三十七条规定，法人应当具备下列条件：（一）依法成立；（二）有必要的财产或者经费；（三）有自己的名称、组织机构和场所；（四）能够独立承担民事责任。这四个条件应当对机关事业法人同样适用。民法通则第五十条对机关事业法人成立的时间进行了规范，规定有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格。具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。但民法通则对机关事业法人的财产或者经费制度没有作进一步的规定。
关于机关事业法人制度，无论在我国传统的民商法律理论研究，还是在行政法研究中都应该是非常重要的制度，需要进一步加大研究力度，明确机关事业法人的财产制度。目前最大的问题是机关事业法人是否有独立的财产权或者独立经费如何界定。机关事业单位的财产无疑都是国有资产，属于国家所有，但参照企业国有资产管理制度理应由各级政府作为代表来行使所有权的做法，无论在理论上还是在实践上都行不通。在企业中的国有资产可以按照财产所有权与股权分离的原则较好地处理。国有资产投入企业后，政府代表国家享有企业的股权，企业依法享有资产的财产所有权。可是在机关事业法人中却遇到了困难，机关和事业单位的财产没有、也根本不可能股份化或者资本化，不存在股权或者资本与财产所有权分离的现象。同时，所有的机关和大部分事业单位也不直接创造财富，其活动经费按照年度预算由政府财政统一拨付，即使有的单位，特别是事业单位通过服务取得一定收入，但也是实行收支两条线，统一收缴国库，并非归所收单位所有。机关事业法人是否有独立的财产、机关事业法人财产权与国有资产产权如何划分抑或是机关事业法人享有财产使用权与国家享有所有权分离，众说纷纭，争论很大。
我认为机关事业法人的地位在现行法律中是明确而无需讨论的问题。各级政府及其工作部门、事业单位从批准设立或者依法登记后具有法人资格，可以对自己的行为依法承担相应的法律责任。机关事业法人是否有独立的财产，回答也是肯定的，且这是衡量机关事业法人的标准之一。没有独立财产的机关事业单位不具有法人资格。机关事业法人的财产以什么方式取得，来源于谁呢？机关事业法人的财产来源于政府财政资金，是以每年一度的由权力机关通过的政府财政预算拨款的方式取得的。也就是说机关事业法人独立的经费来源于法定途径，并以人头经费、办公经费、业务经费和专项经费等项目按照一定的标准拨付。这里又产生一个新的问题，即按照预算拨款的方式取得的财产是享有使用权还是所有权？一种意见认为机关事业法人的财产权是财产使用权而不是所有权。该种意见认为机关事业法人通过财政拨款的方式取得经费经使用后形成资产的，要依法办理产权登记，而登记的财产所有权主体一般是同级政府或者政府授权的单位；同时根据现行财政法律法规和政策规定财政经费使用有结余的，在财政年度结束后要统一上缴国库。因此，认为机关事业法人通过财政预算取得的财产只享有财产使用权，而不是所有权，所有权仍归国家，由同级政府行使。我们认为在一般情况下是取得财产的所有权，但另有规定的特别情形除外。即国有资产通过国家财政预算的方式将部分国有资产分配给机关事业法人，由机关事业法人依法行使占有、使用、收益和处分权。机关事业法人行使财产所有权，其他国家机关除依法行使审计、稽查、监察、检察及其他监督外，不得非法干涉。所谓特别情形主要指三种情况，一是机关事业法人使用的财产明确登记在政府或者政府授权的机关名下，则机关事业法人只享有使用权。如目前大多数机关事业法人的办公用房都是这种情况，大多数都登记在同级政府或者授权的机关名下，机关事业法人只享有使用权。二是在预算拨款中明确规定要成立新的法人机构对专项资金进行统一使用的，机关事业法人只是资金的挂账管理监督单位，对资金不享有所有权。如政府投资项目交由代建制单位或者项目法人统一建设管理。三是在政府预算拨款中规定了被拨款单位只有使用权或者按照法律规定在财产使用后形成的资产要由政府统一办理产权登记的，机关事业法人对资金不享有所有权。
综上所述，政府采购资金从总的来说是国有资金，且通过财政预算的方式划拨给机关事业法人所有并使用。政府采购资金的所有人才是提出采购需求的采购人，集中采购机构不论是在集中采购还是非集中采购中，其地位就是代理人。
政府采购人的范围应当且只能包括各级政府及其工作部门、派出机构以及其他单位；其他单位现时包括政党组织、法院、检察院和享受政府财政支持的社会团体和事业单位。采购人作为政府采购工作中最关键的主体，必须有与之匹配的权利与义务。条例应当赋予采购人适当的权利和义务使之能完成所需之商品与服务的采购工作。主要权利义务包括以下几个方面：（一）实行行政首长或者法定代表人负责制，建立健全本单位政府采购管理制度和工作流程；（二）根据预算编制本单位的政府采购计划并实施；（三）提出政府采购需求并确认采购文件；（四）按照规定程序确定中标或者成交供应商；（五）签订政府采购合同并履行验收、结算、付款以及合同约定的其他义务；（六）负责本单位政府采购信息统计和档案管理；（七）负责对本单位政府采购项目标询问与质疑的答复，协助主管部门进行投诉处理工作；（八）提出采购方式的建议或者申请；（九）提出改进、完善政府采购的建议和意见；（十）对采购工作中的违法行为提出投诉；（十一）提出改进、完善政府采购的建议和意见。
第二，集中采购机构。集中采购机构是指政府设立的，对纳入集中采购目录内的采购项目组织实施采购，并对政府采购活动提供服务的专门机构。在我市主要是指市区两级政府设立的采购中心。如前面在采购体制中所述，在立法中对集中采购机构的法律地位、性质、职能以及发展趋势等方面都有不同的看法，引起了广泛讨论，甚至成为条例十年修改难成的主要原因。但作为政府采购的主要实施机构，必须赋予它适当的权利与义务，才能保障它能完成政府采购任务，能在较短的时间内采购到价廉物美的商品与服务。政府集中采购机构履行下列权利义务：（一）遵守政府采购法律、法规以及有关规定，参与政府采购相关规定的制定，建立健全集中采购操作规程；（二）按照规定组织实施集中采购目录内项目标采购并参与验收；（三）按照规定组织实施保密、应急以及重大采购项目并参与验收；（四）建立和管理统一的政府集中采购平台，并提供场所、网络、信息和咨询服务；（五）对进入政府集中采购平台的采购项目实施效益评估；（六）对评审专家的评审过程和评审质量进行跟踪管理；（七）负责受理并协调对政府采购项目标询问与质疑的答复，协助主管部门进行投诉处理工作；（八）建立政府采购数据信息库进行市场调查和价格分析； （九）对政府采购项目进行合同备案；（十）建立和管理供应商库并对供应商的履约情况进行管理。（十一）提出完善政府采购标准或者技术规范的建议；（十二）对政府采购中的违法行为依法进行处理；（十三）提出改进、完善政府采购的建议和意见。
第三，社会代理机构。社会采购代理机构是指依法取得政府采购代理资格，在本市进行工商登记注册，通过公开招标等采购方式依法确定，代理政府采购项目标机构。社会代理机构在政府采购中与集中代理机构的职能基本相似，是政府采购的代理人。社会采购代理机构履行下列职责：（一）按照本条例的有关规定和委托代理合同的约定进行采购；（二）对评审专家的评审质量进行评价；（三）向政府集中采购机构报送政府采购项目相关资料；（四）对政府采购项目标询问与质疑进行答复，协助主管部门进行投诉处理工作；（五）提出改进、完善政府采购的建议和意见；（六）对采购工作中的违法行为提出投诉；（七）提出改进、完善政府采购的建议和意见。在立法中讨论社会代理机构时，主要要理清以下几个层次的问题。第一层次是社会代理机构是否必要？大致有三种观点，一是由政府设立集中采购机构统一实施政府采购，无需另外引入社会代理机构；二是政府采购是市场行为，完全可以委托市场主体进行，没有必要设立专门的政府采购中心；三是可以使政府集中采购机构与社会代理机构并存。在这个层面上，我更趋向于撤销目前的政府采购中心是事业建制，将其改制为企业，成为国有或者股份制社会代理机构之一。政府通过招投标方式委托社会代理机构从事政府采购事务，并完善社会代理机构的监督管理制度。这样，有利于社会代理机构的竞争，防止政府采购机构的官僚化，改变政府采购低效能的弊端。第二层次的问题是社会代理机构是否应当实施资格管理？国家采购法规定采购人可以委托经国务院有关部门或者省级人民政府有关部门认定资格的采购代理机构，在委托的范围内办理政府采购事宜。也就是说采购代理机构应当取得国务院财政部或者省级人民政府财政部门认定资格。政府采购是商品和服务交易行为，重点在交易程序的掌控，犹如购买汽车并不需要购买者熟悉汽车设计、生产技术一样，具有一般的民事权利能力和行为能力即可，并非需要专门的技术，没有必要实施资格管理，两级财政部门的资格许可应当取消。政府委托社会代理机构实施政府采购本身是政府采购行为，可以通过公开招标的方式选择服务质量好的社会代理机构。第三层次的问题是承担政府采购任务的社会代理机构应当具有什么条件？如前所述作为一般的交易行为，社会代理机构从事政府采购活动，一般应当具有与履行政府采购活动相适应的资金、熟悉采购操作程序的工作人员、工作场所和良好的从业记录，属于行业特点明显的商品或者服务采购，可以在购买社会代理机构服务时在需求中增加相关行业交易经验的内容。
第四，供应商。供应商是在政府采购中经依法确定，向政府采购人提供商品或者服务的单位或者个人。供应商参与政府采购的，享有下列权利，承担下列义务：（一）获得政府采购信息；（二）公平参与政府采购竞争；（三）提出询问、质疑和投诉；（四）如实提供采购相关资料；（五）按照规定签订采购合同并严格履行；（六）配合采购项目验收；（七）接受有关质疑、投诉的调查取证；（八）履行社会责任，接受有关部门的监督与管理；（九）提出改进、完善政府采购的建议和意见。按照什么标准选择政府采购供应商，这是政府采购的关键内容。根据国家采购法规定，可以分为一般条件和特别条件。供应商参加政府采购活动应当具备下列一般条件：（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件。采购人可以根据采购项目标特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。同时，采购法规定采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据该法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。
第五，评审专家。评审专家是指在政府采购活动中，依法鳞选的利用专业技术知识对投标文件进行评价，提出评审意见、建议或者直接决定候选供应商的人员。在现在，专家被受诟病的时代，防止专家成为砖家，保证政府采购评审质量是建立健全专家制度的关键。作为评审专家必须具备一定的专业知识，熟悉市场商品与服务信息，这是专家的专业要求，也是专家应当具备的专业素养。作为政府采购的专家还必须具有专家的道德修养，要有尊重科学、尊重事实、秉公理事的情怀。同时，评审专家应当具备履行职务的权利义务，要有职有权。评审专家参与政府采购的，享有以下权利，履行下列职责：（一）查看相关文件材料的权利；（二）询问相关当事人的权利；（三）独立评审，不受干扰的权利；（四）对采购中的违法行为进行投诉的权利；（五）遵守评审工作纪律，提供独立、客观、公正的评审意见；（六）发现违规行为的，应当及时报告；七）解答有关评审工作的询问或者质疑；（八）提出改进、完善政府采购的建议和意见。
第六，检验机构或者检验人员。检验机构和检验人员是否是政府采购参加人，争论很大。一种意见认为政府采购在采购人之外不存在另外的检验机构或者检验人员，认为政府采购的验收是采购人的事，由采购人承担。另一种意见认为政府采购中可能存在独立的检验机构或者检验人员，认为政府采购一般的商品与服务可能由采购人或者集中采购机构组织验收，但对于技术含量、检验危险程度高或者法律、法规规定要求专业机构进行检验的，应当由专业技术机构代理或者代表采购人验收。在后一种情况下，验收机构虽然是采购人的代理人，适用民法中代理行为的一般规范，但对于从事验收的检验机构或者检验人员也应当像集中采购机构和社会代理机构一样确认其法律地位，并明确其权利义务。我认为第二种意见是正确的。检验机构和人员享有下列权利，承担下列义务：评审专家参与政府采购的，享有以下权利，履行下列职责：（一）查看相关文件材料的权利；（二）询问相关当事人的权利；（三）独立检验，不受干扰的权利；（四）对采购中的违法行为进行投诉的权利；（五）遵守检验工作纪律，提供独立、客观、公正的评审意见；（六）发现违规行为的，应当及时报告；（七）解答有关验收工作的询问或者质疑；（八）提出改进、完善政府采购的建议和意见。
接受政府采购人委托从事验收的专门检验机构或者检验人员一定是具有专门技能或者技术的专门组织或者人员，以其验收行为对采购人负责，其验收行为的后果由采购人承担。检验机构或者人员如果在验收中有违法行为导致采购人损失的，应当向采购人承担赔偿责任，违反相关法律、法规构成行政违法或者刑事违法的，依法承担相应的行政法律责任或者刑事责任。
四、政府采购方式问题
政府采购采取什么方式进行，关系政府采购的质量、效率。政府采购方式是政府采购制度的重要内容。由于我们处于尊尚改革与创新的时代，创新成为当今社会文化的主流，全国各地采购主管部门和集中采购机构在改革采购方式方面风起云涌，成果层出不穷，如公开招标、邀请招标，分段招标、竞争性谈判、单一来源、竞价、商场供货、预选供应商、跟标采购等。在政府采购立法中如何吸收创新成果，在众象中梳理、总结出采购方式的规律性东西出来，困难不小，争论颇多。
政府采购方式分类有很多标准。以公开程度标准可以分为公开程序和非公开程序。公开程序包括公开招投标等；非公开程序包括单一来源、邀请招标、竞争性谈判等。
以行为方式不同，可以分为招标与谈判，招标分为公开招标和邀请招标，谈判分为单一来源和竞争性谈判。公开招标是政府采购的主要方式。
以行为阶段为标准可分为分阶段采购与全程采购。分阶段采购就是把一个采购行为分成若干个阶段由集中采购机构或者采购人分别进行的政府采购行为，分阶段采购一般适用于通用商品或者服务的采购。集中采购机构通过公开招标等方式，以明确商品或者服务规格、品牌、质量和价格等因素确定预选供应商名单，由采购人根据预选供应商名单以协商或者竞价等方式确定最后供应商的政府采购方式。这种方式解决了公开招标时间长，时效性不足的问题。全程采购，顾名思义就是依法律规定程序一次性完成政府采购活动的采购方式。对于有特殊要求或者个性化明显的政府采购一般按全程采购方式进行。
以采购组织主体为标准可分为集中采购和自行采购。自行采购是指采购单位依据采购法律、法规规定组织的采购商品与服务的活动。集中采购是指集中采购机构根据采购人委托按照采购人的需求按照采购法律、法规规定组织的采购活动。政府采购以集中采购为主，自行采购为辅。
还有以对象为标准分为服务采购和商品服务等分类方法。
政府采购方式多种多样，随着社会发展，人们对政府采购方式的不断创新，政府采购还会出现新的种类。现在就政府采购中常见的方式作系统介绍。
（一）公开招标采购
公开招标是采购人或者采购中心依法发布招标公告，提出采购需求，潜在供应商按照招标公告参与投标，经评审专家评审确定政府采购中标人，并由政府采购人购买中标人相关商品或者服务的采购方式。公开招标是政府采购的主要方式。一般情况下，政府采购应当采用公开招标的方式进行。
适用公开招标方式采购的，应当遵循下列规定：一是招标机构应当在投标截止十日前公布招标公告和招标文件；二是供应商在投标截止五日前有权要求采购人对招标文件作出澄清；三是对招标文件进行澄清或者修改的，招标机构应当在投标截止三日前通知所有已收受招标文件或者已响应招标的供应商，并可以延长投标截止时间；四是供应商应当按照招标文件要求提交投标文件，招标机构应当对投标人的资格条件进行核查；五是招标机构应当在投标截止日前组成评审委员会；六是评审委员会对投标文件进行评审并出具书面评审报告或者根据采购人的授权确定中标供应商；七是采购人根据评标定标分离的原则在评审委员会推荐的候选中标供应商范围内确定中标供应商或者对评审委员会根据授权确定的中标供应商予以确认；八是招标机构应当将中标结果公示，公示时间不少于三日；九是采购人与中标人应当自中标通知书发出之日起十个工作日内签订政府采购合同；十是采购合同履行。
除有特殊情形终止采购外，因作出有效投标的供应商不足三家而公开招标失败的，应当重新组织公开招标，或者经主管部门批准转为非公开招标方式采购。
根据现行法律规定，可以不采用公开招标方式的情形还包括以下几种情况：一是数额较少的政府采购，采用公开招标的方式可能成本太高。如建设工程招投标法规定300万元以下的建设工程。还如我市采购政策规定10万元以下的非通用类政府采购商品或者服务。二是涉及国家秘密的保密工程、商品或者服务。政府采购所涉及的商品或者服务主要用于涉密工程或者涉密工作，不宜向社会公开。三是抢险救灾应急工程、商品或者服务。因为抢险救灾应急工作具有极强的时效性和紧迫性，不可能通过公开招标的方式购买相关商品或者服务。四是法律、法规规定的其他具有复杂性、专门性、特殊性的项目，且只有唯一供应商的商品、服务。如对原工程的改建、扩建，对特定商品的维护或者维修，需要服务的连贯性和一致性，其他服务商或者供应商无法提供或者虽能提供但服务质量达不到要求，而只能由原服务商或者供应商提供相应的服务。
应该公开招标的项目，以非公开招标方式采购的，应当经同级主管部门批准。法律、法规规定的其他具有复杂性、专门性、特殊性的项目，且只有唯一供应商的商品、服务，适用非公开招标方式采购的，应当经公示且无异议后方可批准。
（二）邀请招标采购
邀请招标方式是指采购人或者采购机构通过随机方式选择三家