法国养老保险制度发展及其对中国的启示.doc

精品文档就在这里-各类专业好文档，值得你下载，教育，管理，论文，制度，方案手册，应有尽有-法国养老保险制度发展及其对中国的启示周国良 一、法国养老保险制度的发展历程和现状 在法国，退休后生活风险的社会化分摊可以追溯到19世纪初的工人互助组织，但制度化的养老保险是从19世纪中期起步的。从发展历程看，可以分为4个阶段：第一阶段是1850年-1880年，公共部门养老金制度的建立。政府为了使军人和公务员能够为国家忠心服务，制定了退休年金制度（同时还建立了伤残保险制度）。第二阶段是1880年-1910年，行业养老金制度的形成。铁路、矿业、冶金、捕鱼公司等一些大企业从人力资源管理的需要出发为雇员设立了行业互助性的年金制度。第三阶段是1910年-1990年，覆盖全体公民的养老金制度的推进。1910年出现了第一个包含有养老保险的社会保障法律（社会保险法议案）,将养老保险覆盖到所有工商业雇员。二战后颁布了社会保障法，开始实施覆盖全体公民的养老保险计划，并在六七十年代将农业、手工业者和自由职业者纳入范围。第四阶段：1990年至今，制度内调整。主要是提高享受条件，降低给付标准，以缓解随着人口的老年化和预期寿命的增加，养老保险支付增长的压力。 由于历史发展的延续性以及各种既得利益的存在，法国的养老保险体制体现了以下特点： 一是没有建立统一的养老保险制度。法国的养老保险制度就像一幅针对不同利益集团的制度“拼贴画” 。不同归属的部门（如公共部门与私营部门）、不同行业的雇员（如工商业与农业）、不同层次的雇员（如一般职员与管理行政人员）、不同的就业形态（如雇员与自雇人员）之间的养老保险制度都存在一定的差异。除了多行业的基础系统外，还有各行业的增补系统，从而使法国的养老金制度十分繁杂，各种制度高达538种，其中仅适用于公共部门职员（如政府公务员、地铁公司职员）的制度就有近100种（Barbier J.C., 2000）。当然不同的制度之间也存在一定的相似性，也因此可以归结为4大类：1、特殊保障制度，适用于军人、国家公务员；2、普通保障制度，适用于一般工商业雇员；3、农业保障制度，适用于自耕农、农业雇工；4、非农业非雇员保障制度，适用于商人、手工业者、自由职业者等。 二是形成了有一定选择性的多层次保障结构。从纵向看，整个养老保险体系体现为基本养老保险、补充养老保险和补充的补充养老保险3个层次。基本养老保险（rgime gnral）提供基本的养老金，补充养老保险(complementary rgimes)提供附加的养老金。这两部分都通过现收现付制的资金运作模式，由国家立法强制实施。目前，一般工商业雇员，基本养老保险的缴费费率为16%左右，其中雇员承担应保工资的6.55%再加所有工资的0.1%，雇主承担雇员应保工资总额的8.2%再加所有工资总额的1.6%。在缴费年限满40年时，可领取相当于本人工作期间工资最高的25年的月平均工资50%左右的基本养老金，缴费年限不足则按相应比例扣减。法定的补充养老保险缴费率约为工资的10%左右，由雇主、雇员分担，国家给予税前列支的优惠政策。这两部分相加，大约可实现70%左右工资替代率的养老金。补充的补充养老保险实施基金积累制，通过个人自愿的选择加入，由各种互助保险和商业保险组成，缴费率不固定。政府在个人投保时提供税收减免，但退休后收入超过纳税标准的部分，仍要纳税。 三是基本实现了对全体从业人员的全覆盖。1945年以后，法国确定了养老保险普遍化原则，规定任何人员应根据其职业活动加入相应的养老保险制度。经过多年的实践和完善，借助各种各样分属于不同的行业部门管理的养老保险制度，逐步形成了覆盖全民的养老保险体系。其中，最大的养老保险制度-普通保障制度，覆盖了所有私营工商行业工薪人员以及管理人员，占所有雇员的70%，享受养老金的人员达850万，约占60岁以上人口的70%。特殊保障制度则涵盖了450万公共部门的员工，约占所有雇员的20%。此外还通过一些建立在税收优惠基础上的非强制性实施的养老保险制度对自雇、自营等特殊类型的就业人员实现了覆盖。 四是建立了管理规范、监督严格的运作体系。在基金征收上，全国高度集中，强制实施。基金征收由“社会保险和家庭补助征收联合会”负责，授权私营性质的“征收联盟”进行各类社会分摊金（保险费）的统一收缴。企业注册登记后，其雇工人数、工资水平等详细资料均被要求登记入全国统一的企业管理电子信息系统。企业根据雇工人数、工资总额等情况自觉申报缴费，并对雇员承担的部分负责代扣代缴。如不按时缴纳的，则处以每天1的滞纳金。对极个别故意欠缴的，则提起诉讼，采取封账、没收或变卖企业财产等强制措施，负责人还可能因此送入监狱。法国基金征收的总收缴率高达98.5%，其中93%由企业自觉按时缴纳。在基金拨付上，由社会保障中央基金管理局协调安排。每月各地征收联盟将征集到的保险费和财政拨款汇入社会保障中央基金管理局的专门账户。基金管理局根据需求实际，拨付到养老保险全国基金会的专门账户。再由养老保险基金会直接汇入每个投保人的银行账户上，确保了养老金的按时拨付到位。在基金管理上，由独立于国家之外的带有私营性质的公益部门养老保险全国基金会进行经营，实行收支两个机构、两条线管理，各司其职，互相监督和制约。基金会采取理事会的管理形式，工会和雇主委员会联合组成理事会共同管理。 总的来说，法国的模式既不同于以德国为代表的“俾斯麦模式”，又不同于以英国为代表的“贝弗里奇模式”，而是在这两者基础上的混合模式。它继承了俾斯麦模式的原则，实施了社会保险费由雇主和雇员共同承担责任，并根据受益者在职时缴纳社会保险费的多少、个人的参与程度、所承担的责任大小来决定其领取保险金的标准。同时又接受了贝弗里奇模式的思想，肯定了其以行业性互助（solidarit professionnelle）为基础的全国性互助（Solidarit nationale）的思路，继承了互济（mutualiste）的传统。因此，法国的养老保险制度一方面体现了坚守和超越行业性互助、植根于企业和工人之间的传统互助形式，并最终成为相对的自治由相关阶层自我管理，另一方面又体现了通过政府财政支持、全国性互助来实现接近公共权利原则的集中统一。目前，从整个社会保障资金来源看，34为雇员和雇主按工资比例强制性缴纳的社会分摊金（保险费），1/4来自于政府的财政收入。 二、中国养老保险制度的改革 在中国，很早就产生了类似社会保障的思想萌芽，并在历代朝代中得以实践。中国的礼记王制记载：“凡养老，有虞氏以燕礼、夏后氏以飨礼、殷人以食礼、周人修而间用之”。儒家文化的创始人孔子还构想出“不独亲其亲、不独子其子，使老有所终、壮有所用、幼有所长、鳏寡孤独废疾者皆有所养”的“福利社会”。而官员“致仕”（养老）制度则可最早见于奴隶制的商朝，并在周朝逐步形成了制度。新中国的养老保险制度则是从1951年开始建立的，并在50年代形成了分别针对国有企业城镇职工和机关事业单位工作人员的两个相对独立的制度。其主要特征是由国家规定基本统一的养老待遇，单位直接向个人支付养老费用。在农村，则延续几千年以来老年人以自己的劳动和子女提供的收入为养老依靠的家庭保障和个人保障模式。由于国有企业的经营由国家统负盈亏，机关事业单位的经费来源于政府拨款，这实际上是一种享受对象经限定的由国家统一管理并保证养老金发放的养老体系。 到了80年代以后，随着经济体制转轨、国有企业改革以及劳动力流动的日益频繁，中国开始了养老保险制度的改革。到目前为止经历了以下阶段：第一阶段是80年代初-1993年，国有企业退休费用的社会统筹制度的建立与实施。为均衡国有企业退休费负担畸轻畸重的矛盾，80年代初，在一些地方开始推行退休费社会统筹的试点，并逐步在各级政府的推动下，在全国范围内开始了广泛的试点工作。在各地试点的基础上，1991年，为规范各地做法，国务院发布了关于企业职工养老保险制度改革的决定，要求在国有集体企业建立基本养老保险制度，并逐步将统筹层次从市、县级过渡到省级。同年还提出了推进农村社会养老保险试点的设想。第二阶段是1993年-1997年，社会统筹与个人帐户制度的试点。1993年中共十四届三中全会明确提出要建立多层次的社会保障体系以及养老保险社会统筹和个人帐户相结合的原则。之后，各地开始建立统帐结合制度的试点。在各地试点的基础上，1995年国务院发布了关于深化企业职工养老保险制度改革的通知，提出了两个不同的方案供地方选择。同时还发布了关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见。第三阶段1997年-2000年，社会统筹与个人帐户制度的统一与规范。国务院在1997年发布了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定，并在1998年发布了关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知，开始在全国实施建立在省级统筹基础上的统一的养老保险制度。第四阶段2001年至今，开始进行社会统筹与个人帐户分开的改革试点。国务院出台了关于完善城镇社会保障体系的试点方案，决定在辽宁省进行统筹与帐户分开的试点。 从养老保险制度在中国的改革发展看，体现了以下特点： 一是体现了相当的多样性。首先，地区间存在差异。中国的养老保险制度改革一直处于不断探索的过程中，而且这种改革探索的进程典型地体现了“摸着石头过河”的渐进式改革特征。由于中国地区发展的极其不平衡，以及对目标模式的不确定性，放权给省级政府甚至于县市级政府（还包括中央行业系统）进行当地的养老保险改革有一定的合理性，但也带来了养老保险制度在地区间的多样性及差异性（见表1、表2）。虽然中央试图对制度进行统一规范，却受制于本身对目标模式的不明确以及各种现存养老保险制度背后的利益关系 。其次，部门间的差异性。机关事业单位仍然维持了原先的制度形式，按工作年限的长短按比例计算退休待遇。而企业开始实施统帐结合办法，养老金待遇与在职时的缴费直接挂钩。前者的养老待遇平均高于后者50-60%。最后，对象间的差异。对“老、中、新”适用不同的待遇计发办法，对改革前已退休的老人按老制度核算，对新人按新制度核算，对跨度制度改革的人员采用叠加的办法核算。表1、部分省市的月养老金水平（单位：人民币元）月养老金 月养老金 海南 375.44 广东 530.09 山东 698.72江西 455.84 宁夏 565.04 北京 731.33新疆兵团 487.95 江苏 572.17 上海 750.74内蒙古 499.67 青海 692.27 西藏 1001.84表2、部分省市的单位实际承担的养老保险缴费率（%） 单位费率 单位费率 单位费率深圳 7.3 江西 20.5 上海 24.2海南 16.2 天津 21.5 云南 24.8大连 18.5 辽宁 24.1 兵团 37.1（资料来源：2000年全国社会保险统计年鉴） 二是多层次的养老保障体系尚没有建立。虽然国家早就提出了建立多层次养老保障体系的原则和目标，还一直没有出台统一的具体政策，补充保险还处于起步探索阶段。2000年底，企业补充养老保险覆盖的职工仅为560万人。这一方面因为目前已纳入养老保障体系的退休人员享受了具有相当高替代水平的养老金。基本养老金的平均替代率在80%以上，个别地区养老金的平均水平甚至于超过了当地的社会平均工资（见表3），远远高于大多数国家的养老金制度40-60%的水平。另一方面其他的单位和个人连基本的养老保险制度尚未参加，更不用说是补充的养老制度了。表3、若干省市的企业养老金替代水平 1、退休人员 2、在职人员 养老金 月均养老金 月平均工资 替代率 （人民币：元） （人民币：元） （=1/2）甘肃 704.55 618.92 113.8%新疆 705.72 634.25 111.3%山东 698.72 638.00 109.5%山西 539.94 505.42 106.8%河北 591.67 585.17 101.1%河南 517.20 516.17 100.2%内蒙古 499.68 528.92 94.5%陕西 539.13 577.58 93.3%湖北 540.37 582.58 92.8%西藏 1001.84 1080.12 92.7%宁夏 565.04 616.00 91.7%青海 692.27 756.75 91.5%黑龙江 527.49 591.17 89.2%吉林 523.98 596.50 87.8%云南 601.88 689.67 87.3%安徽 472.50 543.00 87.0%贵州 474.40 549.58 86.3%广西 468.62 564.67 83.0%江西 455.82 562.42 81.0%湖南 471.53 605.75 77.8%辽宁 492.72 657.92 74.9%江苏 572.17 764.25 74.9%四川 427.74 604.08 70.8%海南 375.44 572.08 65.6%浙江 612.28 933.42 65.5%重庆 381.81 598.50 63.7%北京 731.33 1171.12 62.4%上海 750.74 1285.75 58.4%福建 459.21 790.83 58.0%天津 530.58 921.33 57.5%广东 530.09 1020.42 51.9% （根据2001年中国社会保险统计年鉴和中国统计年鉴数据计算） 三是覆盖范围相当有限。虽然随着改革推进，中国的养老保险已不再是一种享受对象经严格限定的养老体系，但改革的重点始终仅放在城镇职工，特别是国有集体企业的城镇职工上，机关事业单位仍然基本维持国家统一管理的单位保障制度，农村地区的养老保险制度也没有真正的启动 ，因此，养老保险制度的覆盖范围仍然局限于城镇职工，实际运作中连城镇非国有集体经济中的城镇劳动力也没有完全纳入。1999年末，“三资”、私营企业参加社会保险的比例约30%，个体经营者不到20%。2001年末，全国从业人员7.3亿，其中城镇从业人员2.4亿，但养老保险参保人数仅1.4亿（中国的劳动和社会保障状况，2002）。 四是基金征缴与管理不够规范。养老保险尚停留在省级及以下层次的统筹，征缴法律依据不高，手段有限，单位与个人意识不强。同时，地方政府既承担发展地方经济的职能，又承担征缴养老保险费的职能。由于缴纳社会保险费必然增加企业成本，影响地方经济竞争力，再加上1998年之后，中央政府建立了中央财政对地方养老保险基金缺口的弥补机制，地方政府对基金的征缴也没有足够的激励机制，因此，基金的征缴始终处于不高的水平。即便是仅仅针对已经纳入制度范围内的单位，1995年以来，全国基金征缴率也仅在90%左右，个别地区甚至于低于50%。如果考虑单位应参保而未参保，以及参保的单位还通过少保、漏保工资总额等方式少缴保险费，基金实际征缴与应征缴额之间存在了相当大的差距。在基金管理方面，实施地方政府负责，没有能建立起有效的监督机制，从而存在比如挪用基金由于地方建设、突击提高待遇水平取悦当地退休人员等情况。由于基金征缴管理方面不规范，再加上国有企业减员，人口老龄化等因素的影响，1997年全国5个省区开始出现收不抵支，到2000年扩展到所有省区，当年缺口达300亿，约占养老保险征缴总额的16%。 三、法国养老保险改革对中国的启示 从两国养老保险制度的发展与现状的简单对比看，既存在类似性，又存在差异性。而这种类似性与差异性的存在可以为中国下一步的改革在某些方面提供一些有用的启示： 一是在多样性的基础上进行制度的整合，以适应中国客观存在的地区差距，并支撑劳动力跨地区和部门的流动。虽然法国养老保险制度多样性的根源在于前期作为内部人力资源管理政策在不同行业间的实施，而中国养老保险制度多样性的根源在于各级政府进行试点改革中对不同地区实际情况的选择，但实际的表现是类似的。也即：中国与法国都存在着大量的有不同覆盖对象、不同缴费水平、不同待遇水平的多样性的养老保险制度，而没有能建立起统一的养老保险制度。法国政府也曾经试图建立统一的养老保险制度，但这种利益的调整受到了来自于工会和雇主的共同反对，从而使法国最终保留了多样性的养老保险制度，并在这种行业互助的上层设立了全国养老保险基金会，将多样性的养老保险信息汇总在一起，再通过政府的财政支持解决了制度间流动的问题，从而既保留了制度的多样性又实现了制度整合的目的。在中国，城乡收入差距为2.65:1，城市收入差距4.31:1，直接整合建立在地区差距基础上的养老保险必然会受到类似于法国所遇到的利益调整受制于相关利益群体的情形，近阶段几乎不可能。如何适应地区发展的多样性，而又不制约劳动力跨地区和行业的流动，法国现行的制度安排，至少可以提供给中国养老保险制度改革的一种可供选择的模式。 二是通过立法强制的办法推进制度的层次性。虽然中国尚没有真正建立多层次的体系，但至少国家的目标原则是明确的，而且这也是中国应对人口老龄化，分担基本养老保险支付压力的必然选择。而目前中国养老保险高的替代率仍然几乎完全是由基本养老保险承担的，这已经严重制约养老保险的进一步改革。如何既能降低基本养老保险替代率，又能确保退休人员的待遇水平，是个值得思考的问题。法国将基本养老保险和补充养老保险分成两个制度，又全部通过立法强制，从而确保实现较高的养老金替代水平，同时政府又可将调整重点放在基本养老金方面，并在补充养老金调整方面发挥更多行业自治的作用。这启示中国改革养老保险须注意多层次养老保险的联动，加快补充养老保险的发展，并通过立法强制实行，这样不仅有助于拓展基本养老保险改革的空间，而且有助于培养职工和单位的保险意识，降低政府的责任与风险。 三是通过各种制度的设计来实现覆盖范围的扩大。在法国，社会保障的扩大是渐进推进并伴随着不同制度的实施，体现了既顾及经济发展水平，又考虑社会成员的意愿。中国是一个人口众多的发展中国家，建立覆盖全社会的社会保障制度，更需要一个较长的历史过程。同时由于现有制度的缺陷（如高替代率、高缴费率），在扩大覆盖面的过程中，更不应该简单地将尚没有覆盖的群体整合到现有的制度中。针对不同群体实施不同制度从而逐步实现社会保险全覆盖应该也是中国最终实现社会保险广覆盖的可选择路径。 四是在集中、规范管理的基础上强化基金的征缴和监管。法国对基金征缴管理实施集中化的做法有效地解决了多样化制度下不同利益群体对基金征缴管理方面存在的利益冲突。而在中国，养老保险基金征缴监管的各省市负责制下，基金状况较好的城市拒绝提高统筹层次或拒绝缴纳调剂金，有的城市基于地方利益倾向于降低征收力度或提高支付待遇。从法国的经验出发，要解决中国在基金征缴监管方面的问题，选择一个相对独立于地方政府的机构就显得十分关键。从中国的实际情况看，在征缴方面难以在短期内建立一个全国性的独立于政府的非政府部门，而国家税务局这一由中央政府直接管理的全国性的机构却是一个现成的可以替代的选择。在监管方面，也有必要强化国家层面的对基金的监管，推行收支两条线，杜绝或降低现存的地方政府养老保险支出“软约束”。参考文献:Social Security Programs Throughout the World, 1999，ILO。 Barbier Jean-Claude, The French System of Social Protection: Path Dependencies and Societal Coherence，2000。Feldstein, Martin“Social Security Reform in China,” NBER，1998。 World Bank,1996,The Reform of Chinese Pension System, World Bank Report No.15121-CHA。宋晓梧， 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