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浅议行政复议与信访的衔接
白 敏
近几年来，由于法律法规的普及，公民的法律意识增强，行政复议和信访已逐渐被民众所知晓和运用。但公民在具体运用这两种法律时存在诸多误解，导致在行政复议工作实际中，时常会遇到信访人对信访答复提出行政复议申请的情况。本文就行政复议与信访工作的区别、联系及如何搞好两者的衔接谈谈自己浅显的见解。
行政复议工作是对行政机关及其工作人员依法行使职权的保障和监督，是一种内部监督机制，是一种上级行政机关对下级行政机关违法的或不当的具体行政行为的纠错机制。而信访工作是各级党委、政府解决人民内部矛盾的重要工作，是群众采用书信、电话、走访等形式，向有关部门反映情况，提出意见、建议和要求，进行投诉等活动。虽然行政复议与信访工作有着明显的区别，但两者是并行不悖的关系，特别是将信访工作中群众反映的有关问题引导到行政复议渠道上解决，这对于依法行政、解决人民内部矛盾、维护社会和谐稳定具有重大作用。
一、行政复议与信访的区别
行政复议与信访同作为行政救济制度，行政复议的受案范围、参与主体、受理时限、处理程序、处理结果等由法律严格规定；而信访规定就相对比较宽泛，法定性也不是非常严格。因此，行政复议与信访是两种不同的行政救济制度。
（一）行政复议与信访的主体不同
政复议申请人必须是具体行政行为施行结果的利害关系人，即认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织。而信访人的范围既可以是行政管理相对人，也可以是与行政行为无关的人员。凡是提出意见、建议或者投诉请求、反映情况的公民、法人和其他组织都是信访人。行政复议被申请人是除国务院以外的各级行政机关和法律、法规授权的组织。信访针对职务行为的主体不仅包括行政机关及其工作人员，而且包括具有管理公共事务职能或提供公共服务的组织和单位及其工作人员，也包括社会团体或企事业单位中由国家任命的人员，甚至还包括村委会、居委会及其成员。行政复议审理的对象是法人，而不是自然人；信访审查的对象可以是法人，也可以是自然人。行政复议审查的客体是行政机关工作人员的职务行为；信访反映问题所指的对象不仅是职务行为，还可以是个人行为。行政复议机关及工作机构是县级以上人民政府和所属的工作部门；信访机构既可以在各级人民政府及其工作部门设立，也可以在各级党委、人大、法院、检察院设立。
（二）行政复议与信访受案范围不同
《行政复议法》规定，行政复议范围仅仅是对行政机关的行政行为不服的可以申请复议，对企事业单位及个人是不能申请行政复议的，而且有60日时效性限制。而《信访条例》规定的信访事项的范围基本涵盖了所有公共管理与公共服务领域。不但对行政机关和法律、法规授权组织的行政行为不服可以信访，而且对所有企事业单位和村（居）委员会及其工作人员行为不服可以信访，即对所有单位及其工作人员行为都可信访。另外，信访人还可以对所有单位及人员的职务行为反映情况、提出建议、意见。由此可见，行政复议范围相对有限，信访范围则十分广泛。《信访条例》对信访事项的时限未做具体规定，没有明确的时效，信访人对近期和远期的信访事项都可以提出信访。
（三）行政复议与信访的办理程序和处理结果不同
行政复议案件审理的程序由法律严格规定，分为申请、受理、审查、决定、履行等，自受理行政复议申请到作出决定的时间最长不得超过90天。政复议案件审结后，行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。而信访部门对信访案件的处理主要是协调，批转或酌情处理，基本程序是受理、处理、复查、复核等。《信访条例》对办理信访案件的期限虽然有明确规定，但由于对信访终结意见不服没有明确规定信访人的接续救济途径，所以对信访案件期限的规定就显得约束力不强。
二、行政复议与信访工作的联系
由于行政复议制度是从信访工作中提炼出来的一种制度，政复议与信访同属于行政救济制度。虽然这两种制度有所区别，运行程序有所不同，但都是公民、法人和其他组织为主张其合法权益，向有关部门提出投诉请求或反映情况，由有关部门依法解决争议或问题的工作制度，其最终目的都是为了维护公民的合法权益，督促行政机关依法行政，为社会稳定和经济发展创造良好的氛围和秩序。因此，行政复议与信访工作有许多共同点，主要表现在：一是二者都是国家设立的解决群众与行政机关之间矛盾的一种机制，对群众而言是一种行政救济手段，对行政机关起到的则是监督作用;二是其发生的方式都是通过群众主动投诉，从而启动机制的运行;三是受理后都要给群众一个合法合理的说法。
三、行政复议与信访制度应该紧密衔接
在解决问题的过程中，信访具有“短、平、快” 的特点，信访人普遍使用。“短”是指信访人同各级行政机关及其负责人可以短距离接触，有些信访人直接拦路挡车见各级领导人；“平”是指信访人与各级行政机关及其负责人可以平起平坐，进出办公室毫无顾忌；“快”是指解决某些信访事项不需要经过法定程序，只要领导一句话立即可以解决。由于信访工作的特点，也决定了信访工作及信访制度存在缺陷：一是信访考核不科学。由于信访维稳考核因素，导致各级领导非常重视，领导越重视，信访人就越“嚣张”，在举办大型活动或开展重要工作期间，为了实现“零上访和零越级访”的工作任务，上级领导给下级领导压力，各级各部门大力开展信访稳控工作。从而给信访工作部门增加了工作量和工作压力，也给没有实质性信访事项的信访人或以上访为乐的上访人提供上访的条件，甚至存在有些上访人进京赴省越级上访只是等待基层政府派人接回，享受“半公费旅游”而达到上访目的；二是信访复查复核机制不规范。目前的信访机构只作为受理转送信访事项，没有赋予实质性复查复核的职权和人员配置，往往将实质性的复查复核又转送给出具《信访意见书》的原来单位，造成了复查复核流于形式，应该解决的信访事项没有得到有效纠正；三是信访处理意见不平衡。按照《信访条例》的规定，凡信访事项合法合理的应当给予解决，合理不合法的要做好说服教育工作，不合理不合法的不能给予解决。但在信访实践中，迫于越级上访因素的压力，不但对合理不合法的给予解决，甚至对不合理不合法也给予解决，从而造成处理不平衡，引发新的信访事件，出现花钱买不了平安的情况。要有效缓解这种局面，就要把符合行政复议管辖范围的信访案件引入行政复议程序，保证信访工作走上法制化的轨道，使行政复议与信访工作从源头上开始衔接、制度上得到“接轨”。
一是建立相互学习制度，加大对《行政复议法》及《信访条例》的学习和宣传力度。
复议人员和信访人员相互学习与对方工作有关的法律和相关规定，了解复议与信访异同点。信访人员熟悉《行政复议法》及与行政复议相关的法律法规，掌握行政复议工作的受理范围和办理程序，对群众的信访，要综合运用行政复议、诉讼、仲裁、信访、调解等渠道去解决，而不局限于其中某一种。行政复议人员要知晓《信访条例》和信访工作的有关规定，对不符合行政复议受案范围的，法律救济途径已走不通，但通过信访有可能解决的，应告知申请人信访的方法，引导其通过信访渠道的方法解决问题。信访接待部门在信访中遇到可以通过行政复议解决的问题，要向上访人宣传行政复议有关知识，鼓励和引导上访人去申请行政复议，既减轻自身工作压力，又有利于当事人有效解决问题。行政复议机构要加行政复议制度的宣传力度，积极受理行政复议申请，依法办好每一个行政复议案件，力争把矛盾化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。通过信访部门和行政复议机构对《信访条例》、《行政复议法》等相关法律法规的宣传，使群众知道行政复议是一种便民、快捷、公平、经济的行政救济机制，消除他们的陌生、畏惧、不信任心理，鼓励他们拿起行政复议这个法律武器，依法维护自己的合法权益。
二是在信访部门和复议机构之间建立信访、复议联络员制度。
在实际工作中，很多时候信访接待人员告知信访人去申请行政复议，经过行政复议人员的审查认为不属于行政复议受理范围或已经明显超过行政复议期限不能受理等情况，出现了信访人员来回跑，不利于问题的处理。行政复议人员向申请人说明行政复议不受理，告知走信访渠道解的方法，申请人却认为行政复议机关相互推诿，不利于问题的处理，从而产生不良的社会影响。建立联络员制度，把两个接待室放在一起，就可以使信访部门和有关行政复议机关互通信息，及时联系。如信访部门接到属于行政复议范围的信访案件，可及时与有关的复议机构联系，经确认归其管辖，再引导上访群众到复议机构申请复议。如复议机关收到的行政复议申请人的复议申请不符合行政复议法的规定，也可以与信访部门及时联系，将其引导到信访渠道，这样可以减轻申请人、来访人负担，有利于问题的解决和维护社会的稳定。

作者：白敏
单位：黄平县纪委案件审理室
职务：案件审理室主任
电话：[phone]
地址：黄平县纪委案件审理室苗木供应合同书

甲方：
乙方：周至县哑柏镇绿星苗圃
经甲乙双方协商同意， 　（以下简称甲方）从周至县哑柏镇绿星苗圃（以下简称乙方）购买银杏苗木，（用于渭政办发[2010]205号文件，渭南市区绿化），并就相关事宜达成以下协议：
一、 苗木数量：
二、 苗木规格：胸径15cm以上，主干通直，树头完整，枝条匀称、丰满，无病虫害，树形美观。
三、 苗木价格：每株计人民币
四、 该价格包括：苗木费、挖掘费、包装费、装车费、拉运费五项。合计人民币（ ）
五、 付款方式：任务完成后，10日内一次付清。
六、 有关事项：
1、 土球规格苗木所带土球直径1.2米以上，厚度60cm以上，卸车前完整不破裂。
2、 包装规格：土球包装腰带无间隙宽度12cm以上，纵扎草绳间隙在2cm以下。绳杆高度40cm，缠冠高度2米。
3、 所有苗木必须是播种培育，均为本苗圃苗木，严禁从外省、外地调动，由此产生的不良后果，由乙方负责。
4、 乙方必须按照甲方时间、地点、数量要求按时送苗。（送苗地点，渭南市城区）并保证我县任务完成居全市前三名。
5、 苗木结算数量以接收方接收单上的数据为准，因不符合合同条款中苗木规格要求的，接收方拒绝接收的苗木由乙方自行处理。
六、本合同未尽事宜，甲乙双方同意协商解决。
七、合同条款违约，造成经济损失，由造成损失方全额赔偿。
八、本合同一式两份，甲乙双方各执一份，自签字盖章之日起生效 二0一0年十二月

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