监督学第四章人民代表大会的监督.ppt

第四章人民代表大会的监督教师信息姓名：沧小海电话：邮箱：1人民代表大会制度是人民民主专政的政权组织形式，是中国的根本政治制度。在人民代表大会制度之下，国家的一切权力属于人民，由民主选举产生的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关，是国家机构的核心。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。对于人民代表大会监督，我国的宪法和法律都作了明确的规定，在我国的政治法律生活中具有无可比拟的崇高地位。人民代表大会监督的地位和作用2人大监督权是一项保护人民合法权益和国家长治久安的国家权力，在我国监督体系中居于最高层次。人大监督权不直接对具体工作进行干预和纠正，而更侧重于对监督对象起威慑、督促、指导作用。3第一节人民代表大会的监督人民代表大会的监督亦称国家权力机关的监督，简称人大监督，指各级人民代表大会及其常务委员会，根据法定的权限和程序，对各级国家行政机关、审判机关和检察机关的工作，以及宪法和法律的实施情况，所采取的了解、审议、督促和处置的行为。P95人民代表大会的监督有以下特征：1.民主性2.根本性与全局性3.权威性4.公开性5.多样性4第一节人民代表大会的监督一、人民代表大会监督的含义和特征1、含义人大及常委会对国家行政机关、审判机关和检查机关的工作，同级人大常委会、下级人大和常委会的工作，宪法和法律的事实情况，所采取的了解、审议、督促和处置的行为。5案例：郑州市政府工作报告被人大常委会否决2006年10月24日，在郑州市十二届人大常委会第二十四次会议上，郑州市政府有关负责人作了关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题代表议案办理情况的汇报(以下简称代表议案办理情况的汇报)，出人意料的是该报告经表决未获通过。原因在于人大代表认为办理情况汇报太虚，与广大市民的“只要政府重视，没有解决不了的问题！”的心理预期相差太大。6背景郑州市政府之所以要向该市人大提交上述报告，起因是郑州市人大代表刘慕华在长期的基层医疗服务工作中看到，近年来医疗机构收取的检查和治疗费用持续上涨、居高不下，不但低收入的农民和市民感到不能承受治病之靡费和劳困，而且这种势头正在向农村和城市中的普通家庭迅速蔓延，“小病扛、大病弃”已日益成为城乡居民生活中的无奈选择。因此，由刘慕华牵头，十二名郑州市人大代表于2006年2月25日，在郑州市第十二届人大第三次会议中提出了关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题的议案稿，建议：7首先将公益性医院的收入纳入政府财政统一管理，政府财政预算也应承担公益性医院的经费支出，使医务人员的工资和福利待遇得到与教师同样的保障；其次，建议选择三五家医院作为试点，探索这种管理模式；第三，督促有关部门尽快制定具体的改革措施和办法，加快农村合作医疗改革步伐，加强对医疗机构收费标准的监督，公开药价，切实解决好城乡弱势群体看病难、看病贵问题。议案稿随即成为正式议案，郑州市人大常委会经向市政府有关部门、医疗机构、医务工作者征求意见和商讨后，将议案交由市政府办理。8个月后，市政府提交的代表议案办理情况的汇报中充斥着“高度重视”、“加强了”等等官话和套话，以笼统原则之文字，回避症结所在；措施不见踪影，实质问题更只字未提，被代表们评价为“不实在，太虚了”。8点评对政府决策或行为说“NO”，这在西方国家是司空见惯的政治景观，但在现时的中国，依宪法治国的本应成为国家政治生活和社会生活常态的法实施行为，却时不常地成为媒体关注的新闻。郑州市看病难和看病贵的问题由来已久，即使郑州市政府近期采取的试图解决这一问题的种种不得力的举措也是在人大代表提出议案并获得通过后才陆续推出，由此，我们可以看出人大代表的质询权的行使还是非常有限的，而目前仅仅对有关报告划个叉叉以示不满意的做法未免显得幼稚。9现代宪政生活中，行政机关固然权力膨胀，但权力机关的监督也弹性地相随左右，使整个社会发展的决策机制和纠偏机制融会贯通、连机而动。这就要求权力机关的会议应该定期和频繁地召开，在会上行政机关首脑及其各部门的负责人应该广泛地受到经常性地质询，不但接受权力机关质询的行政工作人员范围众多，可被涉及的工作范围也应该不受太多限制。比如，行政机关的预算执行、某些公众事务的筹划和落实、政府绩效与责任追究等待，甚至于行政机关工作人员的有可能涉及社会公共利益的私事也会被问责，比如2005年香港政务司司长梁锦松购车案，议员的纠问和诘责使其最终狼狈辞职。10就本案例，郑州市“医改”过程中出现的问题还不仅仅是收费高和看病难这些表面问题，郑州市某人民医院改制后虽冠名为中西医结合医院，但成为医托、流医诈取钱财的天堂，成为托管企业推销自己药品的媒介，甚至在被卫生部取消二甲资格后一年才被公众和员工知晓。这样长期存在的问题，如果人大代表可以在定期会议上对卫生行政部门尽早地质询和深究，那么社会付出的代价可能要少地多，未来将浮出水面的丑恶和肮脏的交易也可能不发生。真正的审议，还得跳出报告之外，多听取一些民众的声音；真正的审议，应敢于跳出学习或听取之外，该否决时就否决，不应有任何的的顾忌112、内涵（1）监督的主体：各级人大及常委会人大监督权的主体是指人大监督权力的承担者，也就是谁有权去行使人大的监督权。根据法律规定，人大监督权的主体是各级人民代表大会及其常委会。这一主体的显著特点是具有不可替代性，就是说监督权只能由各级人民代表大会及其常委会行使，而不能由其他任何组织或个人行使，人大及其常委会也不能将自己的监督权委托或转让其他组织和个人。12（2）监督的对象：国家行政机关、审判机关和检察机关，人大对常委会的监督，上级人大对下级人大及常委会的监督。根据宪法和有关法律规定，人大监督权的对象主要是由人大产生的国家机构，即本级人民政府及其各组成部门、法院、检察院；由人大及其常委会选举、任命的国家机关领导人员。政府直属部门、公共服务部门、垂直管理部门，虽然不是人大产生的机构，但宪法规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。按照这一规定，上述部门理应接受人大监督。13案例：湖南人大常委会不批准许庆生担任郴州市检察长2007年9月29日下午，湖南省十届人大常委会第二十九次会议闭幕，会议决定不批准任命许庆生的郴州市人民检察院检察长职务。许庆生曾在2007年初郴州市“两会”上被任命为郴州市人民检察院检察长。湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过湖南省人民代表大会常务委员会关于不批准任命许庆生同志职务的决议，决议全文如下：湖南省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议听取和审议了湖南省人民检察院检察长何素斌同志提请本次会议审议的“关于提请不批准任命许庆生同志职务的议案”，决定不批准任命许庆生同志的湖南省郴州市人民检察院检察长职务。14评析上级检察院检察长能否否决下级人大选举出的检察长人选？在本案中，湖南省人民检察院检察长就对郴州市人大选举出的检察长的人选提出了异议，并向湖南省人大常委会表达了自己的意见。湖南省人大常委会尊重省人民检察院检察长的意见，作出了不批准任命的决定。在这个过程中，湖南省人民检察院没有越权，直接否定郴州市人大的决议，而是向省人大常委会提出了自己的意见；湖南省人大常委会亦没有不当地否定省人民检察院的不批准建议。整个过程都合乎宪法和人民检察院组织法规定的程序，这是法治进步的一个具体而实在的脚印。15（3）监督的依据：宪法和法律人大监督权，是宪法赋予的重要职权。我国现行宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法地位决定了人大监督范围广、内容多，监督效力具有最高权威性。16（4）监督的内容：法律监督和工作监督概括起来就是两句话：监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作。按其内容可以分为法律监督和工作监督两个方面。法律监督主要是对行政、审判、检察机关及下一级国家权力机关违反宪法和法律的行为进行监督。工作监督是对“一府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民的根本利益，以及“一府两院”组成人员是否尽职尽责情况进行的监督。17（5）监督的目的：保证宪法和法律的实施，维护人民的利益和法律的尊严。宪法规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等”。但是从近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈下降趋势，尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。选举法从1953年颁布开始，经历过5次的修改，农村与城市代表数从原来的8：1的差距逐步缩小到2004年的4:1，2010年3月14日，第十一届全国人民代表大会第三次会议通过了选举法的决定。此次修改法律最核心的内容是在选举权方面实行城乡居民按照相同人口比例选举人大代表。18存在的问题和差距我国各级人民代表大会是我国的国家权力机关，在推进民主法制建设中发挥了重要作用，但与宪法、法律的规定、人民群众的愿望和依法治国的要求相比仍有较大差距，主要表现在：(一)人大监督的主体地位不突出l首先，从监督的形式和手段来看，方式单一化，强制性监督手段运用少。“会议审议、受理申诉多，调查、质询、罢免和撤职少”l其次，从监督过程和效果来看，程序性监督多，实质性监督少，监督的实效性不强。“两个月召开一次常委会会议”l第三，在监督的处置上，人大监督对事不对人，一涉及到人就为难。19存在的问题和差距我国各级人民代表大会是我国的国家权力机关，在推进民主法制建设中发挥了重要作用，但与宪法、法律的规定、人民群众的愿望和依法治国的要求相比仍有较大差距，主要表现在：(二)人大监督的意识弱化首先，被监督者缺乏自觉接受监督的意识。实践中，有相当一部分国家机关工作人员，不同程度地存在着对人大性质、地位和作用认识不足，特权思想、人治观念还相当浓，自觉地、主动地接受人大监督的意识淡漠。其次，作为监督主体的人大及其常委会主动监督的意识不强。从支持配合方面考虑多，从监督制约方面考虑少203、特征（1）民主性由人民民主选举产生人民代表大会。人大在工作中实行合议制，无论是制定法律，还是就重大问题做出决定，或者是重要的人事任免，都按照民主集中制的原则，充分发扬民主，集思广益，最终通过投票表决的方式进行，以集中和代表人民的意志和利益。例如：根据出席十一届全国人大四次会议代表审议和全国政协十一届四次会议委员讨论提出的意见和建议，国务院对政府工作报告进行了推敲和修改，共修改了九处，其中比较重要的修改有五处，其中包括在“人均预期寿命提高1岁”后面，加上“达到74.5岁”，使人民群众了解这一目标的具体数值。政府工作报告以2778票赞成（反对59票，弃权38票）的高票获得通过。213、特征（2）根本性与全局性人大关注的不是具体领域中单一的、专业性的事务，而是带有全局性的问题。人大的工作实质上是围绕党和国家的工作大局、国计民生、群众的切身利益和社会普遍关注的重大问题进行监督。如：十二五规划纲要、购房问题、如园难问题。（3）权威性人大监督是代表国家和人民所进行的监督，所以是最高层次的监督，也是具有法律效力的监督，因此具有权威性。223、特征（4）公开性人大的监督是公开、透明的，除法律规定的特殊情况之外，人大应向社会公布于监督有关的所有信息，而不能隐瞒相关的监督信息。（5）多样性指人大的监督根据监督对象、内容和目的的不同，采取形式多样的方式进行监督。23二、人大监督的地位和作用（一）人大监督的地位宪法规定，在我国的政治法律生活中具有无可比拟的崇高地位。人大监督是我国各种监督制度中最根本的、层次最高的、最具有法律效力和最有权威的监督。24（二）人大监督的作用1、保证人民当家作主的实现2、促进依法行政3、维护司法公正（案例）4、维护法制统一和尊严5、制约公权力，遏制腐败行为252011年1月11日，有媒体报道，禹州市一农民靠着两套假军车牌照疯狂营运，8个月内两辆大货车免费通行高速公路2361次，偷逃过路费368万余元，最终被判处无期徒刑。从目前的情况来看，可以初步证实，该起事件是全国首例因偷逃高速过路费被判处无期徒刑的案例。媒体计算，时某称赚了20多万元，但逃费就高达360万元，如果不逃费岂不是要倒贴300多万元？26人民代表大会监督的法律框架12 3监督法有关人民代表大会监督的规定监督法有关人民代表大会监督的规定4其他法律法规有关人民代表大会监督的规定其他法律法规有关人民代表大会监督的规定5立法法有关人民代表大会监督的规定组织法有关人民代表大会监督的规定宪法有关人民代表大会监督的规定27三、人民代表大会监督的法律框架宪法有关人民代表大会监督的规定：第第2条条第第3条条第第63条条第第71条条第第73条条第67条第62条第99条第101条第104条28第二节人大监督的范围和内容一、人大监督的范围（一）对行政机关的监督（二）对司法机关的监督（三）对本级人大常委会和下级人大及常委会的监督29案例：人大监督司法一个横行乡里作恶多端的“土霸王”，被山西省晋城市中级人民法院判处有期徒刑30年（合并执行20年）后，山西省高级人民法院二审时，竟减判为3年，并于宣判当日释放。根据群众的举报，山西省人大常委会办公厅对此案展开调查，揭露出省高院审判法官以伪造证据等手段为“土霸王”抹掉或减轻罪行的行为，由此牵出一桩部分法官收受巨额贿赂的“案中案”。30案例：人大监督司法山西省人大介入调查这起由山西省高院办理的违法案件，是人大机关针对特定问题进行个案监督的一个成功案例。假如没有山西省人大的个案监督，山西省高院的二审判决，就将以终审判决的名义发生法律效力，长期危害百姓、劣迹斑斑的“土霸王”，就将大摇大摆杀回乡里继续为非作歹。就这起案件而言，人大的个案监督对于惩治司法腐败、维护司法公正功莫大焉。31二、人大监督的内容（一）法律监督法律监督的含义广义：所有的监督狭义：对法律实施的各个环节的监督1、立法监督2、执法监督（二）工作监督工作监督的含义32第三节人大监督的方式和程序一、人大监督的方式（一）法律文件的改变与撤销（二）法律文件的备案（三）法律文件的审查（四）执法检查（五）听取行政机关、审判机关和监察机关的工作报告（六）听取专项报告（七）审批计划、预决算，听取和审议审计工作报告（八）询问和质询33（九）就特定问题进行调查（十）组织代表视察（十一）受理公民和组织的申诉、控告和检举（十二）提出罢免案、（十三）其他监督方式34二、人大监督的程序程序是主体从事一定行为时须遵循的方法、步骤、时间、顺序等方面的规则及其相互关系的总和。人民代表大会监督的程序，是人民代表大会及其常务委员会作为监督的主体，在实施监督行为时须遵循的方法、步骤、时间、顺序等方面的规则及其相互关系的总和。听取和审议工作报告的程序听取和审议工作报告的程序1 执法检查的程序执法检查的程序2 质询程序质询程序3 特定问题调查程序特定问题调查程序435听取和审议工作报告的程序1.由国家行政机关、审判机关和检察机关向大会报告，报告须由有关机关的负责人口头进行，但同时必须附有正式的文稿。2.人民代表大会代表对工作报告进行讨论、审议。3.意见的整理与报告的修改。4.主席团的审议。5.大会对报告进行表决。36执法检查的程序1.执法检查计划的确定。2.执法检查内容的确定与执法检查组的组成。3.执法检查的实施。4.执法检查报告的整理与提交。5.执法检查报告的审议与处理。37质询程序质询的提质询的提质询的提质询的提质询的提质询的提起起起起起起全国人民代表大会会议期间，一个代表团或者30名以上的代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案。向全国人民代表大会提出的质询案，由大会主席团决定交给受质询的机关，由受质询机关的负责人在主席团会议、有关的专门委员会会议或者有关的代表团会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。受质询的机关负责人在收到质询案后，应依法作出答复。质询案的质询案的质询案的提交提交提交质询案质询案质询案的答复的答复的答复38特定问题调查程序1.调查程序的启动。2.调查委员会的组成。3.调查的实施。4.调查报告的提出。39人大监督存在的问题与对策存在的问题：一、人大监督制度理论立足点“议行合一”彼此之间缺少实质意义上的牵制与制衡，立法机关成了名义上的最高权力机关，行政权出现膨胀与滥用，司法权难以实现独立等。“民主集中制”民主是建立在分权基础上的，由于我国缺乏实质意义上的分权，无分权往往难以有充分的民主；缺乏充分的民主，所谓的“集中”极易形成独断专行，而无法形成必要的监督与制约。40二、人大监督制度的经济及其政治文化因素自然经济和计划经济自然经济物质财富不足计划经济国家借助于权力干预经济权力寻租。在缺乏物质基础的社会，往往使人大监督缺少相应的物质支持，从而必然影响到人大监督的力度。由于我国长期以来以自然经济和计划经济为主导，因而在其传统政治文化中缺少民主、法治、自由以及分权等因子，而更多的表现为专制、独裁、人治、官本位、等级特权等因子。这种传统的政治文化仍然深深地影响着我们今天的社会，制约着我国现代意义上的政治制度的构建与完善，并进而严重地制约了我国人大监督制度的建设。41三、人大监督制度的政治体制因素以自然经济和计划经济为基础的传统政治文化深深地影响了我国政治制度的构建。长期以来，我国政治制度的构建一直以高度集中的中央集权体制为主，强调“大一统”，权力过分集中，而忽视了分权。体现在当代，权力过分集中于党委和个人。这种高度集权的政治体制必然严重制约人大监督制度的建设。1、没有理顺党的领导与人大监督的关系党的领导地位是由我国特殊的历史时期形成的，这种特殊的政党制度必然决定了党与人大及其他国家机关之间存在着特殊的关系。这种特殊的关系往往又成为我国许多问题解决无法绕开的症结所在。之所以没有理顺党的领导与人大监督的关系，主要还在于没有理顺党的领导与人大职权的关系，也即说与人大的关系。在实践中，常常将党的意志凌驾于人大的意志，使作为国家机关的人大却有时成为党的工作部门。422、党政不分、以党代政党委往往成为政府的代名词党委权力无论是直接还是间接地运用政府的行政权力，来干涉司法机关的运行党政不分的政治体制往往是人大监督功能发挥的最直接障碍。3、选举制度的缺陷制约了人大监督职能的发挥人大选举制度存在诸多缺陷，严重制约了国家机关及其领导人权力来源的合理性和科学性，并制约了人大代表的素质提高，进而严重影响到人大监督职能的发挥。党组织机构领导人任免由党内决定，非经人大选举产生，也并不对人大负责。党组织领导人以及与党组织存在诸多关联的行政机关和司法机关经常不把人大放在眼里，更看重的是党组织对其重视程度，党内升迁决定了领导人的政治仕途。在此情形下，无论人大对行政机关、司法机关还是对党委的监督必然面临着障碍，不管是人事监督还是工作监督和法律监督等。43四、人大监督制度的自身运行机制的因素1、人大监督的对象和内容存在制度设计的缺陷人大监督行政机关、司法机关本身并没有错，行政机关、司法机关应当成为人大的监督对象。但问题在于，由于人大与行政机关、司法机关之间是建立在“议行合一”原则和民主集中制基础上的上下级关系，以及党与人大不分的现象，因而人大对行政机关、司法机关的监督常常成为党以人大的名义出现“以党代政”、“以党代法”、“司法不独立”等现象。其次，从人大监督的内容来看。我国目前人大监督的内容主要包括法律监督、工作监督以及人事监督等。如财政监督权规定得远远不够。44l2、人大监督的方式和程序欠缺我国长期以来有着“重实体、轻程序”的传统，由于缺乏程序的保障，往往使实体权利形同虚设或流于形式。在实践中，还常出现有些地方人大常委会同“一府两院”开展联合执法检查，从而混淆了监督对象。l从工作监督来看，目前主要通过听取工作报告和专题报告、审批计划和预算及其执行情况、代表视察以及询问等方式履行监督职能。对此，由于专业知识和审查时间的限制，以及缺乏责任追究制度，常常导致上述监督方式流于形式，而难以起到应有的监督效果。453、人大监督机构很不健全其一，虽然我国人大现有九个专门委员会，但就我国近13亿人口的巨型国家而言，相比较其他许多国家所设的专门委员会在数量上有较大差距，显然不能充分发挥人大监督职能。其二，即使我国现有的九个专门委员会，由于存在着法律地位和职权范围不明确、专门委员会内设机构不健全以及工作人员年龄结构和专业结构不合理（如年龄老化、专业知识行不强）等因素，使得各专门委员会未能充分发挥它们的监督作用。46人大监督制度的对策与建议加强人大监督制度建设不仅要治表，更要治本。唯有如此，才能真正发挥人大的监督功能。一、人大监督制度理论基础的与时俱进我们反对完全照搬西方国家的三权分立体制，但也要学习和借鉴其中的合理成分和有益经验。每个国家都有自己的国情，不可能也不应当完全照搬其他国家的发展模式，无论东西方、何种社会制度的国家均如此。不管如何，民主和法治的国家绝不能否定分权的思想。邓小平曾经说过：权力不宜过分集中。人性的弱点决定了人一旦拥有权力都有腐败的可能性。47二、健全市场经济体制，进一步深化政治体制改革（一）健全市场经济体制，为人大监督提供良好的经济和政治文化土壤（二）进一步深化政治体制改革，为人大监督制度提供制度保障1、改善人大与党的关系，强化人大的监督功能2、改革选举制度，强化人大的监督功能三、建立健全人大监督的自身运行机制（一）进一步完善人大监督的对象和内容（二）进一步健全与完善人大监督的方式和程序（三）建立健全人大监督机构48