城市管理体制.pptx

城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材城市管理学城市管理学（第二版）（第二版）杨宏山杨宏山 编著编著第4章 城市管理体制城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材重点问题西方国家城市自治制度西方国家市政体制类型议会经理制优缺点分析大都市区公共治理变革中国市政体制的特征省领导县体制的含义中国城市管理体制改革2024/4/17 周三3城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材第4 4章 城市管理体制4.1 国外市政体制概述4.2 国外市政体制比较4.3 中国城市管理体制4.4 城市管理体制改革2024/4/17 周三4城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材41 4.1 国外市政体制概述4.1.1 国外城市自治制度城市政府的治理地位 城市政府的治理地位是指城市政府在府际关系中所处的行政地位，它反映了城市政府在公共事务治理中的自主程度。城市政府的治理地位受制于国家的结构形式。国家结构形式有单一制和联邦制之分。在不同的国家结构形式下，城市的治理地位具有很大差异。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材联邦制国家是由若干政治实体（州、省、共和国）经过联合而形成的主权国家。在联邦制国家，联邦政府与各成员政府实行法定分权，各成员政府具有相对独立的政治地位。由于设市是州政府的专有权力，不同州政府的制度取向不同，因此，联邦制国家的市政体制具有多样性特征。（典型：美国）单一制国家是由若干行政区域组成的主权国家，全国所有地方政府都必须接受中央政府的统一领导。在单一制下，地方与中央的关系不是法定分权关系，而是命令和服从关系。包括城市政府在内的所有地方政府，都必须执行中央政府政策，接受中央政府的统一领导。（典型：英国、法国）城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材西方国家的城市自治制度 城市自治，是指中央(联邦)政府或上级政府依法将城市公共事务的治理权力交给经城市居民直接选举产生的自治机关，由该自治机关对城市公共事务实行自主管理。各国城市自治制度的共同特点：依法划定城市自治机关的自治职权。市自治机关由城市居民直接选举产生。市政府负有推行城市自治和执行中央政令的双重职责。市政府有权通过法律手段抵制中央越权干预。不同城市在法律关系上处于平等地位。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4.1.2 国外市政体制的类型 市政体制，亦称市政组织形式，是关于城市政府的组织结构、职能配置、管理方式和运行机制的总称。1、议会市长制（弱市长制）实行议会市长制(council-mayor form)的城市，其议决机构和行政机构分设，市议会在与市长的关系上处于优势地位。市长只有一些礼仪性的职权，包括主持议会会议、出席重要庆典活动、会见重要宾客、授予荣誉称号等。典型：日本各城市、美国一些中小城市和少数大城市（如芝加哥、洛杉矶）弱市长制的优点是有利于市议会监督市政府的工作，其缺点是市议会对市政府工作不适当的监督可能会降低行政效率。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材城市选民城市选民市议会市议会市长市长警察警察 消防消防 教育教育 公共工程公共工程 街道街道 卫生卫生 公园公园 规划规划市长主持议会市长制组织结构图城市选民城市选民市议会市议会市长市长警察警察 消防消防 教育教育 公共工程公共工程 街道街道 卫生卫生 公园公园 规划规划市长主持市长主持城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材2、市长议会制（强市长制）实行市长议会制（mayor-council form）的城市，其议决机构和行政机构分设，市长在与市议会的关系上处于优势地位。法国所有城市都实行市长议会制，市长在每次市议会选举后由议员选举产生，市长不仅是议会的议长，也是中央政府的代理人和代表。市长虽然由议会选出，但市长一旦任职，议会便无权罢免，只有中央政府有权撤销市长的职务。典型：法国所有城市、美国多数大城市（如纽约、底特律、波士顿）市长议会制的优点是市政府由行政首长进行统一指挥，有利于提高行政效率；其缺点是由于市长大权在握，市议会的制约力较弱，容易引起市长专权并激化府会矛盾。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材市长议会制组织结构图城市选民城市选民市议会市议会市长市长警察警察 消防消防 教育教育 公共工程公共工程 街道街道 卫生卫生 公园公园 规划规划市长有否决权市长有否决权城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材3、市议会制市议会制（council form）由市议会兼行议决权和行政权，市议会就是市政府。典型：英国各城市、加拿大大多数城市市议会制的优点是有利于维护市议会的权威性，有利于市议会对城市管理的监督，有利于减少议决机构与行政机构的矛盾；其缺点是市长没有实权，不能对市政管理实施统一指挥，不利于协调各部门工作，对行政效率也可能产生不利影响。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材选民议会（市长由议会推选，礼仪性职权）警察消防教育公共工程街道卫生公园规划市议会制组织结构图市议会制组织结构图城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4、市委员会制市委员会制(commission form)类似于市议会制，即由市委员会兼行市政管理的议决权和执行权。市委员会制与市议会制的区别在于，市委员会的成员并非都是由市民选举产生，部分成员可能由上层政府任命产生。典型：美国有3的小城市采用这种体制，人口在25万-50万的城市只有3个采用此制。市委员会制的优点是有利于精简机构和人员，有利于议决权和行政权的统一；其缺点是缺乏统一指挥，经常出现协调困难。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材市委员会制组织结构图市委员会制组织结构图选民委员会（市长主持会议）警察消防教育公共工程街道卫生公园规划上层机构城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材5、议会经理制议会经理制（council-manager form）起源于美国弗吉尼亚州的斯汤顿（Staunton）市，1908年该市议会制定一项法案，决定设立“总经理”一职。该制在组织结构上与私人公司相似，由市议会聘任一位市经理，把行政权授予市经理行使，市经理对城市公共事务进行专业化管理。典型：美国部分中等城市和多数小城市实行这种市政体制。议会经理制的优点是：能够更广泛地招揽优秀专业人才负责市政管理，有利于实行专业化管理，节约财政资金，有利于将政府的“掌舵”职能与“划桨”职能分开。缺点是：市经理无法帮助市议会有效聚合各种利益和正确把握政策方向，且不直接对选民负责，选民只能通过间接途径对政策执行施加影响，它在一定程度上影响政府的回应性。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材议会经理组织结构图城市选民城市选民市议会市议会市长市长市长是市议会成员市长是市议会成员/市长主持议会市长主持议会 城市经理城市经理任命任命警察 消防 教育 公共工程 街道 卫生 公园 规划城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4.2 4.2 国外市政体制比较4.2.1 西方国家市政体制要举1、美国的市政体制美国市政体制主要有市长议会制(强市长制)、议会市长制(弱市长制)、市委员会制和议会经理制四种类型。其中，实行市长制(包括强市长制和弱市长制)的城市约占43%，实行市委员会制的占3%，实行市经理制的占51%。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材美国大城市普遍采用市长制，市长和市立法机构的议员均为全职并有薪金。强市长制的特点是市长的权力较大，市长掌握全部行政权，而市议会的权力较小，市议会只有立法和代议职能。此体制常见于大城市。弱市长制的特点是市议会是决策性机构，市长的实际权力是礼节性的，如出席礼仪活动、会见重要宾客等。这种市政体制常见于中小城市。市委员会制将城市分成几个区域，每个区域选出一个代表进入市委员会，该委员会集议决权和执行权于一身。中小城市采用市经理制的比重较大。市经理制将城市公共事务的管理权集中于市经理，市议会和市长并不履行具体管理职能。该制实际上是把企业管理制度运用于市政管理。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材市议员选举的三种方式分区选举（15%）划分选区，每个选区选出一个议员。不分区选举（65%）即在全市范围内选举议员。混合选举（20%）部分议员由分区选举产生（2/3），部分议员由不分区选举产生（1/3）。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材2、英国的市政体制英国是议会民主和地方自治制度的发源地，城市普遍拥有自治权。城市自治并不意味着市议会在所有事务上都有自主权。市议会掌握属于城市自治事务的自由裁量权，也有些城市事务由中央政府设立的派出机构直接管理。可见，英国城市自治是在法律范围内的有限自治。英国城市很早就设有议会，城市议会集立法权和行政权于一身，实行议行合一体制，行政权由议会内部设置的若干行政委员会行使。市议会由选民直接选举产生的议员组成。议会领导人为议长，由全体议员选举产生，议长通常就是市长。市长任期一年，连选可连任。市长除主持市议会事务外，多数活动是礼仪性的，并不比其他议员拥有更多的权力。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材英国市议员均为兼职，并且不领取薪金。城市行政职权由议会授权各委员会行使，委员会根据议会的授权自行处理主管事务。市议会委员会主要有两类：一是法定委员会，即根据法律规定为处理特定事务而设立的委员会其地位受法律保护。法定委员会的职责范围非常明确。法定委员会主要有警察、财政、卫生、消防、教育等方面的委员会。二是常设委员会，其职责是处理市政日常事务，如公用事业、环境卫生等行政事务。此外，市议会还设有临时委员会。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材3、法国的市政体制在法国地方行政体制中，市镇是基层行政单位。根据法国法律，所有的居民共同体，不论人口多寡，均为市镇，享有市镇的法律地位。市镇拥有公法人资格，具有独立的行政地位，拥有独立的预算和财政体系，对辖区内的行政事务拥有决策权。法国城市议会由市民普选产生。市议员职位是无报酬的，也不享有司法豁免权。大城市的议会议员具有一定职务津贴。法国市议会负责设立和组织市行政机构，决定市预算并监督执行，决定公共工程及实施方式，领导城市建设规划，审议市长签订的合同等。市议会有权创建和组织公共事业。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材市长的角色市长既是市议会议长，又是城市的行政首脑，全面领导市政管理工作。市长由市议会在其成员中选举产生。市长任职期间没有薪俸，但领取职务津贴。法国市长具有双重身份：既是城市的最高行政长官，又是中央政府在城市的代理人。法国市政管理越来越多地实行委托管理和企业化运作。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4、日本的市政体制城市分类 日本的地方政府均称地方公共团体，均实行地方自治。日本地方自治法规定，地方公共团体是具有法人资格的公法人。现行地方自治体制采用“都、道、府、县”和“市、町、村”两级制。日本城市分为两大类：一类是一般的市，另一类是政令指定市。一般市和政令指定市的设置标准有所不同。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材城市政府 城市政府由议决机关和执行机关（即议会和地方公共团体的行政首脑）组成。市议会是市政府的最高权力机关，由选民直接选举产生。议会设有议长和副议长，从议员中选举产生。市议会还设有若干个委员会。实行定期会议制度。城市政府的执行机关为市长及其工作机构。市长由辖区选民直接选举产生，任期4年。市长代表执行机关，负责全面领导和处理该市的行政管理事务。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4.2.2 西方市政体制的共同特征城市政府为基层行政单位城市政府普遍享有自治权力议会在城市管理中扮演重要角色实行公共产品的多中心供给体制城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4.2.3 大都市区治理改革1、大都市区的形成和发展稳定的社会经济联系碎片化的治理结构大城市地域迅速扩散和膨胀，与周围市镇逐渐连接，融为一体。大都市区形成城市聚集城市扩散从20世纪50年代开始，发达国家城市的发展模式发生变化。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材2、大都市区的治理创新西方国家的普通城市一般不下辖区，实行市县分治，市政府与周围的乡镇政府也没有辖属关系。随着城市化的高度发展，大都市区存在多个相互独立的市镇。由于城市管辖区不大，不同市镇各自独立行使自治权。州政府对城市行使监督权，但却无权干预市镇政府的自治决策。城市管理出现许多新问题:一部分基础设施和公用事业具有规模经济效益，需要跨越自治市镇的管辖地区提供服务;各市镇也面临一些共同问题，如环境保护、社会治安、公共教育等，需要通过政府间合作进行处理。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材大都市地区治理改革的两种类型成立统一的大都市区政府少数大都市区建有统一的大都市政府，市政府下辖区政府，彼此分工协作管理城市公共事务。美国的纽约，法国的巴黎、马赛和里昂，日本的东京和政令指定市城市之间分立合作具体合作形式 签订合作协议 都市政府联合会 成立特别功能服务区城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4.3 4.3 中国城市管理体制4.3.1 中国城市管理体制的历史沿革1、中国城市管理体制的创设 中国城市发展具有悠久的历史，但是市建制的出现却相对较晚。直到清朝末年，中国才仿效西方国家的地方治理制度，在行政上设立了市建制。1909年1月，清政府制定并颁布了城镇乡地方自治章程，在历史上第一次以法律形式对城镇区域和乡村区域进行划分。1914年，袁世凯下令停止地方办自治，市组织被解散。1921年7月，北洋政府颁布了市自治制，9月颁布了市自治制施行细则，规定市分为特别市和普通市两种。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材1928年7月，中华民国政府制定并颁布了特别市组织法和市组织法，分别规定了特别市和普通市的组织形式。1930年5月，中华民国政府颁布了新的市组织法，将市分为行政院辖市和省辖市两类，均为自治单位。1943年，中华民国政府修改市组织法，简化了设市标准，“市以下设区，区之内编为保甲”。至此，我国形成了省、县二级市建制体系，这标志着我国市政管理体制已基本成型。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材2、新中国城市管理体制的演进1966新政权诞生之初第一届全国人大决策失误和自然灾害“文化大革命”时期1949195419581961市人民政府组织通则宪法、地方组织法调整市镇建制，缩小城市郊区，市领导县体制停止推行 市人大和区人大名存实亡，“革命委员会”取代市政府和市辖区政府改革开放以来1978以后地方各级“革命委员会”恢复为各级人民政府。通过新的地方组织法。改革地区行政公署体制实行地市合并、市领导县体制。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4.3.2 城市行政等级制度建制市行政级别副省级市县级市地级市直辖市城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4.3.3 当代中国城市管理主体1、城市管理的权力系统中共市委城市权力机关城市行政机关城市司法机关城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材2、城市管理的非权力机关民主党派组织和政治协商会议人民团体居民委员会营利性企业非营利组织市民参政城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4.3.4 当代中国市政体制的特征中共市委居于领导核心地位市政组织设置具有同一性城市法律地位具有非自治性城市行政地位具有等级性城市管理职能具有全面性城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4.3.5 城市纵向组织结构1、市区街道体制在纵向组织结构上，中国市政管理实行市区街道三级管理体制(市区街体制)。所谓市区街体制，即市政府领导区政府，并在区政府之下设置街道办事处作为派出机关，负责履行政府交办事项、指导居民委员会工作、反映居民意见。目前，市区街体制有两种类型：一是设区的市实行市、区和街道“两级政府，三级管理”体制，设市、区两级政府，区下设街道办事处作为区政府的派出机关，直辖市、副省级市和多数地级市属于此类；二是不设区的市实行“一级政府，两级管理”体制，即在市下设街道办事处作为市政府的派出机关。少数地级市和所有县级市属于此类。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材20世纪90年代以来，中国许多城市对传统的市区街体制进行了改革，主要改革举措有:适当合并市辖区和街道，扩大市辖区和街道的辖区规模。适当扩大区政府和街道办事处的管理权力。市政府、区政府和街道办事处的职权划分出现法制化趋向。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材2、街道居委会体制 在城市基层治理中，中国实行街道居委会体制（简称“街居制”），即依靠街道办事处和居民委员会开展城市基层管理工作。街道居委会体制的问题 首先，街道办事处运作缺少法律依据。其次，街道办事处普遍存在“责大权小”的问题。最后，街道居委会体制管理与居委会的法定地位存在矛盾。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材城市基层治理的改革探索在居委会的改革上，学界的争议不大，人们普遍认同其作为“基层群众性自治组织”的法律定位。关于街道办事处的改革，学界的争议较大，主要有四种观点:主张把街道办事处建成一级政府，实行“三级政府，三级管理”体制。是主张把街道办事处变成政权实体，把区一级变成派出机关。主张维持街道办事处派出机构的性质，把重点放在简政放权、理顺关系、强化职能上。主张取消街道办事处，把区的管辖范围划小，由区政府直接指导社区建设，实行“二级政府，二级管理”体制。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材撤销街道办事处的积极意义：有利于减少行政层级有利于降低行政成本有利于提升公共服务效率在现行体制下，撤销街道办事处需要进行配套性改革。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材3、市领导县体制所谓市领导县体制，即由地级市以上的市政府领导县级政府的管理体制。它规范了在直辖市、副省级城市、地级市政府与县政府之间的上下级关系。为解决大城市的蔬菜和副食品供应，大范围地推行“市领导县”体制。建国初期大跃进时期改革开放后 由于“大跃进”和自然灾害造成国民经济出现严重困难局面，许多城市撤销了市领导县体制 随着城市和农村经济的迅速发展，市领导县体制在全国各地全面推开。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材市领导县体制的弊端增加了管理层次，降低了管理效率，增加了管理成本。不公平竞争加剧了市县矛盾。城乡合治不利于农村基本公共服务供给。市领导县体制缺乏宪法依据。市领导县体制只是一种过渡性的行政体制，城乡分治、市县分治是发达国家治理的基本经验。城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4.4 4.4 城市管理体制改革4.4.1 中国城市管理体制的主要问题政社部分、政事不分政府间权责配置不对称政府机构设置较多公共服务能力有待加强城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材4.4.2 城市管理体制改革的基本方向合理界定市政职能科学设置市政机构合理设置行政层级推动城市治理法治化城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材关键术语城市管理体制 议会市长制 市长议会制 强市长制 弱市长制 市议会制市委员会制 大都会区 人民代表大会制 市区街制 街居制 市领导县体制 省领导县体制 市县分治 行政层级2024/4/17 周三47城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材复习思考题西方国家城市自治制度有哪些基本特点?什么是市议会制?什么是议会经理制?美国的市政体制有哪些类型?简述法国市政体制的基本特点。西方国家市政体制有哪些共性特征?西方国家大都市区治理改革主要有哪些模式?当代中国市政体制的基本特征有哪些?中国城市有几个行政层级?哪些城市属于副省级城市?什么是“市区街”体制?什么是“街居制”？什么是市领导县体制?它存在哪些弊端？联系实际，试论改革市领导县体制的基本思路。简述中国市政体制存在的问题和解决对策。2024/4/17 周三48城市管理学（第二版）21世纪城市规划与管理系列教材Thanks