税收执法风险座.ppt

税 收 执 法 风 险 讲 座1.目 录第一讲：税收执法风险的成因与防范第二讲：党风廉政教育与防范廉政风险长效机制建设2.第一讲：税收执法风险的成因与防范一、税收执法风险定义二、强化税收执法风险意识的重要性三、税收执法风险的成因分析四、防范税收执法风险的对策3.一、税收执法风险的定义与特点定义：税收执法风险主要是指在税收执法过程中，因为执法主体的作为（主要指不当）和不作为可能使税收管理职能失效以及对执法主体和执法人员本身造成损害的各种不利后果或不利影响。特点：（一）在公务活动中职责所需;产生的条件和范围 (二)执法主体不当的行政作为;国家、税务部门、所有税务工作者 （三）产生执法过错;结果 （四）导致税收管理职能失效与执法人员受到追究。损害发生4.二、强化税收执法风险意识的必要性（1）近十年来，我国税收收入增幅超过国民经济增长，引起了人们的广泛关注。（2）我国税制结构中的深层次问题不断显现，增值税转型、内外资企业所得税合并、个人所得税制度的调整都增加了我国未来税收收入增长中的变数。（3）随着市场经济的建立和完善，纳税人的维权意识不断增强，各种名目的税收筹划方兴未艾，最终都会冲击税收收入的增长和对税收执法的刚性提出挑战。（4）网络经济、地下经济的迅速兴起对政府部门的税收征管水平提出了挑战。因此，国家税收风险的存在成为不可回避的现实。而其中，执法风险作为一个重要的组成部分，需要引起我们更多的关注。5.三、成 因 分 析（一）税收法律级次偏低，权威性较差（二）税收制度设计的缺陷与滞后（三）税收计划管理体制诱发执法风险（四）税务执法人员的素质带来的风险（五）外部环境存在诸多不和谐因素6.（一）税收法律级次偏低，权威性较差1、我国立法法规定，税收立法权不属于法律绝对保留的事项。也就是说，国家立法机关虽然拥有专属的立法权，但在特定情况下可以授权行政机关立法。7.2、现行税收立法状况 目前由全国人大或其常委会制定的税法只有四部（企业所得税法、个人所得税法、车船税法、税收征管法），其余均为国务院制定的行政法规及其主管部门财政部或国家税务总局制定的规章等，法律级次较低，权威性差。而且政府既是税法的制定者，又是税法的执行者，政府权力在税收领域过度行使，必然导致税收立法程序简单、税收法律变换频繁、税收执法规范性较差等问题，不能有效指导税收征管活动。有些方面由于法规没有具体而明确的规定，致使税务机关在行使征税权时的自由裁量权过大，滥用自由裁量权时有发生。这违背了税收的法定主义原则，加大了执法风险。8.（二）税收制度的缺陷与滞后 1 1、税收程序法有些规定过于原则，不利于操作。2、税收制度的科学化程度不高，导致自由裁量空间大。3、税收政策前后不一致，互相打架，企业的经营模式多元化、复杂化造成执法难度加大。9.（三）税收计划管理体制诱发执法风险 1、税收计划多年来都是按照上年税收完成数和计划年度预计的经济增长速度来制定，由上级税务局和当地政府在年初确定，层层下达执行。此计划为税务机关的硬性指标，各级税务机关必须坚持“以组织收入为中心”，追求的是完成税收任务，向上级和当地政府交上一份满意的答卷。这种计划管理的模式与“应收尽收”的组织收入原则是相悖的。10.2、在这种管理体制下，刚性的任务指标弱化了刚性的税收执法，实质上形成对法律尊严的自我践踏。同时，大面积的超常征收掩盖了税制的运行质量和真实的税收负担程度，导致国家预决算失真，组织收入工作的秩序被打乱，在不利于宏观调控的同时，税收执法中的不确定性也大量增加。这种不确定性主要表现为各种主客观因素造成的税务执法作为与不作为，危及国家税收利益及纳税人权利。11.（四）税务执法人员素质的影响在税收执法过程中，依法行政是关键，执法人员素质不高将直接导致执法风险发生。而在现阶段，税收执法人员的素质不容乐观。主要体现在以下几个方面：1.1.执法风险意识亟需加强由于税收执法机关作为执法者兼管理者的强势地位客观存在，一些纳税人不愿和税收执法人员“较真”，使执法人员没有切实感受到税收执法风险的压力，一定程度上还存在“权治”思想。12.2.2.执法业务水平有待提高影响业务水平的因素有两个：执法人员自身水平的高低和执法的难易程度。目前，税务人员水平参差不齐，整体素质不高，综合性管理人才和高级专业人才尤其欠缺。人员自身水平不高，直接制约着业务水平的提升。同时，由于税收执法的依据散见于复杂的税收实体法和程序法中，行政规范性文件大量存在并不断修订更新，税收执法人员难以全面、准确把握，规范执法难度较大，以致执法业务水平受到影响。13.3.3.执法道德水平需要进一步提高有的人员工作态度不认真，草率行事；有的执法人员法治意识淡薄，滥用职权，以权谋私，以权代法，出现渎职行为或腐败现象，严重损害了税法尊严，无法保证税收公平、公正、正确，从而埋下风险隐患。14.（五）外部环境存在诸多不和谐因素1.1.税收执法受到地方利益的驱动石河子处于沙湾、玛纳斯的交汇地带，加上八师垦区大部分农牧团场均在上述地区的管辖范围，各基层政府由于地方利益驱动（如为了招商引资、搞活地方经济等），私自出台各种税收优惠政策，导致各地税收执法不一，互相争抢税源的现象时有发生。15.2.2.税收立法与我国法律体系之间不协调 税法与其他法律法规的衔接不通畅，造成相关部门协税护税意识不强，尽管征管法规定了，但协税护税网络没有形成，影响了税收法的实施效力，容易形成执法风险。16.3、公民的纳税意识不强 由于公民纳税意识不强，偷、逃、抗、骗税的行为时有发生，有的人为了达到少缴、不缴税款的目的，通过各种方式托人情、找关系，用不正当的手段贿赂税务干部，为税不廉的事件在税务部门还有发生。一方面是当前我国仍处于社会主义初级阶段，历史上长期处于封建专制统治，公民的民主和法制意识淡薄，依法纳税的意识有待进一步提高;另一方面由于税法宣传的深度和广度还不够;17.四、防范税收执法风险的对策（一）建立健全税收法律体系，保证税收执法依据的可靠性 （二）完善税收计划管理体制（三）努力提高税收执法人员素质（四）优化税收执法环境，建立社会综合治税体系（五）建立防范和化解税收执法风险的长效机制18.（一）建立健全税收法律体系，保证税收执法依据的可靠性1.1.规范税收立法，建立符合国情的税收立法框架协调完备的税收立法是依法治税之本，它不但决定税法的形式，也决定税法的本质。要以立法法为依据，借鉴国外立法的有益经验，完善税收立法，建立以税收基本法为主导、税收实体法和程序法并重的立法框架，解决税收实体法法律级次偏低的问题。19.2.2.增强立法的系统化和规范化提高税收立法质量，增强系统性；法规明确具体，强化可操作性，并且注意法规之间的相互衔接。20.（二）完善税收计划管理体制 科学组织税收计划管理，建立科学的税收指标考核体系。首先，必须深化对税收与经济相互关系的认识，做好经济税源调查与分析，制定合理的税收计划。其次，在税收计划管理工作中强化比例原则，并运用法学和经济学等相关理论对其进行科学量化。其中，比例原则又称“过度禁止原则”，是指执法主体在行使权力时，要在保护与平衡的意义上，斟酌国家与公民利益的失衡度。如果税收计划易使税收执法对纳税人造成超过征税目的价值的侵害，则应重新审视税收计划和税收指标考核体系。21.（三）提高税收执法人员素质1.1.树立正确的执法理念 在治税观念上，从“收入导向型”向“法治导向型”转变；从治税方法上，从“整治”向“服务”转变。坚持法律至上，克服侥幸和麻痹心理，正确处理合法行政与合理行政，自觉规范和约束自己的执法行为。22.2.2.强化专业知识学习 税务人员应不断提高业务能力和执法水平，避免因执法不规范、不到位或越权执法给税收征管工作带来不良后果。同时应强化执法过错追究及对违规、违纪、违法行为相关处理规定的学习，纠正重权力轻责任、重实体轻程序的倾向，以税务人员的高素质确保税收执法的高质量，控制和防范执法风险。23.3.3.建立健全监督制约机制 建立规范的、相互制约的执法运行机制，规范税收执法行为，以减少、杜绝税收执法风险行为的发生；税收执法机关内部要建立比较完善的管理制度，并落到实处，防微杜渐。在日常执法工作中，从定岗定责、设计工作流程入手，对执法岗位实施有效的责任考核，强化日常税收执法监督，从而降低执法中的风险和不确定性。24.（四）优化税收执法环境，建立社会综合治税体系 加强税收宣传，力求取得社会各界对税收执法工作的理解与支持，减少税收公正执法中的干扰和阻力。完善税收执法部门协助机制，协调税务部门同各级政府和相关部门的行动，建立社会综合治税体系，这也是平衡税收执法中多方利益关系，取得税收博弈各方共赢的关键。25.（五）建立防范和化解税收执法风险的长效机制 从根本上讲，政府和纳税人之间不是零和博弈，政府获取的税收未必就是纳税人的损失。政府部门税收风险的化解，有利于国家财政实力的巩固、公共产品质量的提高和纳税人市场环境的优化，从而最终有利于降低广大微观经济主体的纳税风险。26.1.1.建立纳税服务机制 发达国家税收流失率之所以比较低，除了税收征管体制比较健全之外，还在于他们对纳税人的服务意识比较强，税务征管部门将良好的纳税服务看作是搞好税收征管工作的基础。良好的纳税服务，一是有助于纳税人准确理解税法，从而避免纳税人无意识的税款流失；二是为纳税人尽量提供纳税便利，降低纳税人的纳税成本，自然提高了纳税遵从度；三是维护纳税人的权利，充分尊重纳税人，以消除其抵触情绪。27.当前纳税服务中还不同程度地存在着不当行为：一是对纳税人的参与权、知情权缺乏充分尊重，税务机关解答纳税人的咨询还欠缺及时和准确。目前在基层征收中还普遍存在税务机关对纳税人的隐瞒欺骗行为，比如纳税的起征点、所得税的免税扣除额和扣除项目都不告知纳税人。二是回避权未能得到很好的落实。三是侵犯纳税人的信赖利益保护权。比如，对纳税人的同一行为，主管税务机关和稽查部门往往意见不一，相互矛盾，使纳税人无所适从；对于下级税务机关的执法行为，上级税务机关在检查工作时，往往以纠正错误为名进行“秋后算账”，让纳税人感到税务机关出尔反尔，这既损害了纳税人的信赖利益，又影响了税务机关的诚信执法形象。28.2.2.切实提高税款使用效率 税收从其经济本质来讲是一种社会再分配。从法经济学的视角来看，税收执法的价值取向不仅应包含公平正义，同时也应强调效益，体现之一便是税款的使用效率。29.在政府税收汲取能力既定的情况下，税款的使用效率将直接或间接影响纳税人的纳税行为，影响未来税基的变化，从而影响未来政府收入的汲取情况。因为税款使用效率的高低直接决定着公共产品成本的高低，最终决定着广大公众对公共产品的需求以及他们愿意为公共产品支付的税收价格。30.2.2.切实提高税款使用效率税收征管人员往往片面地理解税收的“无偿性”特征。从单个纳税人的角度来看，缴纳税款后政府并不支付对价，日后也不再归还，似乎确实是无偿的。但从纳税人整体来看，纳税人缴纳了税款必然要求政府提供同等数量和质量的公共产品，包括基础设施、文化教育、医疗卫生、社会保障、国防等诸多领域。否则，政府的合法性将受到质疑，执政地位将受到威胁。从这个意义上讲，在现代社会，政府和国民都应树立“税收有偿”的观念。对于政府来说，坚持税收的有偿性，可以促使政府增加公共政策的透明度，提高税款的使用效率；对于国民来讲，则有利于增强纳税意识，提高纳税遵从度。这两方面都有利于降低税收执法风险。31.第二讲：党风廉政教育与防范廉政风险长效机制建设一、基层税收管理员面临的廉政风险与原因分析二、基层税务机关防范廉政风险的主要措施三、强化“六种转变”，实现反腐倡廉工作“四个融入”32.一、基层税收管理员面临的廉政风险与原因分析 （一）基层税收管理员廉政风险的表现形式从基层税收征管的情况来看，税收管理员管理的户数，少则几十，多则上百，加之税收管理员享有一定的自由裁量权，其可能出现廉政风险的机率较其他税收执法岗位也更大，主要表现如下33.一是失职。在税收征管、税源管理过程中，不认真履行职责，管户责任不清，形成税收漏征漏管户。二是枉法。在税收执法过程中，不按法定程序、法定依据办事，执法不规范，乱征、乱罚、乱减免。三是渎职。自身业务素质低下，对政策、业务操作不熟悉，税收执行结果有偏差，不征或少征税款。四是徇私。经商入股收好处、暗箱操作失公允，徇私舞弊收“人情税”、“关系税”。五是贪占。利用职权向纳税人借钱借物或者无偿占用其财物，让纳税人报销应由个人支付的各种费用等。六是受邀。擅自接受纳税人的宴请，吃喝旅游高消费，接受纳税人的礼金、礼品和有价证券。34.（二）基层税收管理员廉政风险的原因分析 一是监督制约不力所致。在现行税收管理员管户制度下，税收管理员和所管理的纳税人已形成了点对点的关系，即从开业调查、资格认定、纳税辅导到注销清算等涉税事项，均由相同的税收管理员一管到底。容易造成税收管理员根据其思维定势各自为政、弹性执法、人情执法。同时也容易造成税收管理员权力过于集中，对其违纪、违法行为难以进行全方位的有效监督。35.二是缺乏综合激励机制。对税收管理员的考核更多侧重于工作量的比较，而根据每一事项完成情况所进行的工作质量评分尚缺乏科学性，没有从工作数量、工作效率、工作质量、工作难度等因素进行客观公正的绩效考核，难以实现奖罚相当。对于违反廉政纪律的，必然严格考核；做得好的干部，却没有相适应的奖励标准。36.三是人员结构比例失衡。以我局为例，现有税收管理员 名，承担着全市 户企业及个体纳税人的税收征管任务，人均管户 多户。其中45岁以上干部 名，队伍结构老龄化现象凸现。因此容易造成部分税收管理员对新业务和新事物接受能力弱，对廉政风险警惕性不高，对工作安于现状、明哲保身，导致执法检查用力不均、监督失衡，廉政风险增加。37.二、基层税务机关防范廉政风险的主要措施 为加强税收管理员的监督管理，进一步提高对权力运行的监督制约，促进党风廉政建设，我们要采取以下措施防范廉政风险。（一）严把“四个环节”（二）健全“四项机制”38.（一）严把“四个环节”1 1严把宣传教育环节 对内，通过组织专题讲座，参加廉政征文、廉政文化成果展览、观看警示教育片，以及通过开展纪律教育学习月等教育养廉、文化兴廉、活动促廉的手段，提高税收管理员参与廉政的主动性和自觉性，变被动监督为主动守廉。对外，向社会和纳税人广泛宣传开展税收管理员廉政建设的目的意义、方法步骤、具体要求，扩大社会倡廉的影响。39.2 2严把税收执法环节 要求各税收管理员对所分管片区内的纳税人税收管理情况全部建立“一册”、“一帐”和“一卡”，即税收管理员工作手册、税款征收台帐和信息传递卡，减少税收执法工作的盲目性和随意性。同时，重点对税收执法权运行过程中容易发生问题、滋生腐败的重点环节，主要包括：税收的减免退税审批、所得税前扣除审批、个体定额、发票增减的初审管理、日常检查以及日常涉税事项中的审核审批事宜推行重大涉税事项集体审理制度，规范税收执法权，制约不廉行为的发生。40.3 3严把监督制约环节 组织税源管理部门负责人年终述职述廉，对税收管理部门工作作风、业务水平、廉洁自律等方面的情况进行现场测评；聘请特邀与兼职监察员、发放廉政监督卡、召开特邀监察员座谈会等形式，虚心听取社会各界对廉政和行风建设的意见和建议，增强税收管理员勤政廉政的公信力；全面推进办税公开，将涉及纳税人切身利益和纳税人普遍关心的有关事项、容易出现不公平、不公正甚至产生不廉洁行为的环节按规定予以公开，加强民主监督，提高税收执法的透明度和办税效率。41.4 4严把整改落实环节 结合文明创建活动、税收执法考核管理信息系统应用、日常执法检查等一系列考核管理制度，科学设置考核指标，定期不定期对税收管理员进行税收执法检查和执法监察。把廉政测评结果纳入干部个人廉政档案，与年度公务员考核、评先评优挂钩。在考核中，做到标准公平合理、工作严格认真、结果真实透明、奖惩及时兑现。很大程度上提高了税收管理员廉政勤政的能动性和自律性，有效地防止税收管理员“不作为、慢作为、滥作为”和“吃、拿、卡、要、报”等腐败行为的发生。42.（二）健全“四项机制”1 1健全制度规范机制 健全切实可行的工作规范及相关配套实施办法。县局应结合税收执法“两制”（即税收管理员岗位责任制和执法责任制）的落实情况和征管工作实际，制定实施税收管理员制度工作方案标准化税务所建设方案等，进一步完善领导分工负责制、税收执法制度、行政管理制度，切实完善了党风廉政建设责任制、重大事项集体审理制、廉政谈话制以及税收执法责任制等制度，为税收管理员勤政廉政指明了方向。43.2 2健全预警防范机制 依托来信来访、问卷调查、明查暗访等途径，不断拓展税收管理员规范执法、廉洁从税预警信息收集渠道。层层签订廉政建设责任书，加强以行风廉政、执法风险、效能建设等主题的日常学习活动，不断提高管理员执法风险和廉政意识，做到关口前移，防范在先。44.3 3健全反馈报告机制 按照税源精细化管理和落实税收管理员制度的要求，建立税收管理员执法和廉政信息反馈制度，对管理中发现的税源风险进行集体解剖、开放式讨论、集体研究对策，及时调整纳税服务方式，采取纳税辅导、政策解读和个性化服务，防范和化解可能存在的税收风险，做到在纳税服务中化解税收风险，在税收风险应对中优化纳税服务。45.4 4健全内控管理机制 为进一步强化源头治理，深入推进惩治和预防腐败体系建设，积极探索完善内控机制建设的良策，实行党组统一领导，一把手负总责，分管领导分工负责，相关部门各负其责，纪检监察部门组织协调，全体干部职工积极参与，对全局重点岗位中的税收业务关键环节的风险点进行逐一排查，将内控机制建设融入领导班子建设、干部队伍建设、税收业务建设和税收文化建设之中，完善制度，降低风险，及时纠正和解决问题，防范失职、渎职和不廉政行为的发生。46.三、强化“六种转变”实现反腐倡廉“四个融入”（一）强化“六种转变”在加强教育、健全制度、强化监控的基础上，我认为还应当实现“六种转变”，促进反腐倡廉工作与税收征管业务工作有机结合，以廉政强责任，以廉政促管理，以廉政助征收，走出一条符合石河子地税实际的党风廉政建设的新路子。1 1、述职述廉由对内向对外转变 2 2、廉政承诺由单向向双向转变 3 3、考核目标由重惩治向重奖励转变 4 4、管理方式由定岗向轮岗转变 5 5、税源管辖由粗放型向集约型转变 6 6、廉政管理措施由分散要求向统一规范转变47.（1 1）述职述廉由对内向对外转变 定期邀请纳税人代表、特邀监察员和当地党政部门、纪检监察部门的领导，组织税收管理员向纳税人述职述廉活动，公开接受纳税人的监督和评判，对纳税人提出的税收疑难问题，由参会负责人面对面接受纳税人的咨询和质询，释疑解惑，真正做到用真心、使真情、动真功，使社会监督机制不流于形式。48.（2 2）廉政承诺由单向向双向转变 廉政承诺由面向上级垂直签署责任书，扩大为面向所有纳税人发出廉政执法誓言。将廉政誓言写入廉政承诺书，由税务机关统一设置廉政勤政承诺书式样，将文明服务、税容风纪、纳税辅导、税收宣传、遵纪守法、廉洁自律等方面列入承诺内容，依据相关管理制度规定和岗位职责细化承诺标准，在税收管理员下户检查时送达所辖纳税人。49.（3 3）考核目标由重惩治向重奖励转变 税收管理员作为税收征管工作的第一责任人，其工作实绩应当与利益相匹配。要制定严格的考核方法和评分标准，切实体现以岗定人，以人定责，以责定分的考核目标。建立“能者多劳、多劳多得”的精神与物质奖励制度，按管户数量、规模、复杂程度、完成质量兑现奖惩，真正发挥奖优罚劣的作用，建立公平合理的奖惩机制。50.（4 4）管理方式由定岗向轮岗转变 创新轮岗理念和办法，科学合理划分管理责任区，结合本地的实际情况，每三年组织税收管理员进行岗位轮换，调整管户，使干部动起来，岗位活起来，一方面丰富税收管理员管户经验，优化税收操作技能、提高工作效率；另一方面改变税收管理员过去“一人统管”的状况，避免“人情税”、“关系税”等不良现象的发生，保持队伍的清正廉洁。51.（5 5）税源管辖由粗放型向集约型转变 改变以往按片管户的税源管理机制，实行分重点税源企业和分行业分类集中管理模式，促进税源管理由地域化向专业化、科学化、精细化、规范化转变，建立“以风险管理为导向，以科学分类为基础，以信息管税为依托”的税源专业化管理税新模式。选配业务骨干形成优势兵力，重点强化业务培训和廉政监管，以高素质税源管理团队集中管理重点税源的高风险点，促进税源监控更集中、税收执法更规范。52.（6 6）廉政管理措施由分散要求向统一规范转变 目前，全系统还没有规范性文件对税收管理员廉政建设的具体要求加以统一和明确。各基层局在税收管理员廉政建设实践中，有的依据税收管理员制度（试行）中廉政建设的条文及廉洁自律的工作规定，制定出一些对一线干部的廉政制度要求，但没有集中统一，只是散见于其他制度中，造成大量廉政规定不具体，且制约效率低下。建议由市局统一制定石河子地税收管理员廉政管理制度，体现统一的法规制度体系的科学性、严谨性和高效性。53.（二）实现党风廉政建设“四个融入”党风廉政建设54.谢谢大家！20112011年年7 7月月55.