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第九讲 公共物品管理

第一节 公共物品的涵义与类型
一、公共物品的涵义
公共物品（Public Goods）是相对那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人物品（Private Goods）而言的共享性物质产品和服务项目。私人物品在消费上具有可分割性，比如牛奶、面包。典型的公共物品例如国防，准公共物品如公路、高等教育等，增加一个人对它的消费所花费的边际成本是很低的，要想阻止某些人对它的消费可以通过收费的办法来解决。
还存在着另一类公共物品，比如消防队，邮政也是如此。公共物品日益增多，公共部门的范围越来越广，公共物品和服务项目也在不断地丰富，如公路、桥梁、路灯、城市绿地、城市公交、天气预报、广播电视、国家安全、基础教育、职业培训、自然科学与公共技术成果以及其他社会福利项目。

表10-1公共物品与私人物品的消费模式比较
类别
项目
公共物品
私人物品
衡量产品的难易度
相对难以衡量产品的质和量
相对容易衡量产品的质和量
消费者人数
同时由许多人共同消费
一般只能由单个人消费
不付费的排除
难以排除不付费的消费者
可以排除不付费的消费者
个人消费的选择权
不存在个人选择消费与不消费
存在个人选择消费与不消费
消费的个性化
一般没有个性化消费内容
消费内容大量存在个性化特征
付费与消费的关系
付费与消费关系不密切
付费与消费关系密切
行政程序的调节余地
可以用行政程序调节消费
一般不能用行政程序调节消费
萨缪尔森给出过公共物品的定义：纯粹的公共物品指的是这样的物品或劳动，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少。
二、公共物品的特性
（一）效用的不可分割性
效用的不可分割（Non-divisibility），是指公共物品是向整个社会共同提供的，具有共同受益或联合消费的特点，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或厂商享用。或者说，不能按照“谁付款，谁受益”的原则，限定为由付款的个人或厂商享用。例如，国防提供的国家安全保障就是对一国国内的所有人而不是针对某个人提供的。
（二）消费的非竞争性
消费的非竞争性（Non-rivalness），是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。增加一个新消费者，其边际成本等于零。具有非竞争性的物品的例子有：不拥挤的桥梁、非满载的火车车厢、未饱和运转的计算机等。
（三）受益的非排他性
受益的非排他性（Non-excludability），是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。任何人都不能用拒绝付款的办法，将其所不喜欢的公共物品排除在其享用范围之外。
四、公共物品的类型
①同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品；②同时具有排他性与竞争性的纯私人物品；③具有非排他性与竞争性的公共资源；④具有排他性与非竞争性的准公共物品。
像国防这样严格满足上述某些或某个特征的公共物品称为纯公共物品。有些公共物品不严格满足上述特征，被称为准公共物品。道路就是一个准公共物品的例子。技术发展、私
增加消费者的边际成本
高边际成本
排
除
的
必
要
性
低边际成本
公共保健国防
不拥挤的公路高速公路
灯塔
消防
拥挤的高速公路
公共生产的私人物品
私人物品

人资本规模的扩大、更先进融资手段的出现、营销方式的现代化和个人经济利益实现形式的多样化等，都会在一定程度上削弱某些公共物品的垄断性、消费非排他性或收费困难，使一些纯公共物品变为准公共物品，准公共物品变为私人物品。例如，广播、电视节目。
表10-2公共物品及其分类
纯公共物品
准公共物品
国防、外交、公共安全、罪犯改造、法律法规、宏观经济政策与宏观经济信息、货币发行、环境保护与生态平衡、传染病防治、消防服务、基础科学研究、意识形态传播
基本农产品、能源、交通、通讯、城市公共服务、教育、广播、电视、社会保障、产品质量认证、企业信誉评价、地质勘探
现实生活中的公共物品也可以大体分类三类：第一类是实物性的公共物品，比如国防、防洪工程、交通设施；第二类是精神性的公共物品，如制度、理想和文化；第三类是信息，由于信息本身可以复制，比如天气预报、政府提供的经济运行报告等。从对国家的作用看，有些公共物品的提供对国家的续存具有重要意义，比如制度。
五、私人部门供给的无效率
市场机制不能导致该物品的供给和需求达到有效率的水平。
（1）使用这种物品的任何收费，都会阻止人们消费这种物品。
（2）在消费是竞争性的而排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起另一种效率损失，即它可能导致公共物品的供给不足。
上述两方面的效率损失，意味着公共物品领域资源配置的市场失灵。公共物品的供给出现市场失灵的情况下，提供社会公共物品，便成为市场经济条件下政府的基本职能。
第二节
（一）政府是公共物品的供给主体
如果由私人部门提供公共物品，不可能保障有效的公共物品供给。假如有一私人生产者，像生产和提供私人物品一样生产公共物品，由于公共物品消费的非排他性，只要这种物品出现以后，每个人都可以从中受益，而不用支付成本，这样就不会有任何人成为公共物品的购买者。结果是，要么由私人生产者自己负担全部成本，要么就一点也不生产。每个私人都希望别人生产、别人为其付费，自己免费使用，结果是没有人愿意生产，供给为零。所以说，公共物品不能由私人生产和供给，私人交易市场不能实现公共物品的最优配置。
（二）公共物品的规模供给
（三）公共物品的无差异供给
公共部门一般都大规模、标准化地生产公共物品，难以考虑消费者的个性特点，如花色、品种、型号、规格，以满足不同类型、层次的消费者的个性特点。公共环境、公共交通等都是典型的无差异供给的公共物品。
（四）公共物品的非均衡供给
公共物品的供给总是会滞后或超前于市场需求，如果说存在公共物品的供给等于需求的情形，也只能是一种例外。
二、官僚主义与公共物品的供给
西方学者们用追求公共机构权力的最大化来解释政府机构和政府官员的行为。在他们看来，政府官僚机构提供公共物品同私人部门提供私人物品是有着很大差别的：
（1）在政府官僚机构中，并不存在提供同种公共物品的竞争，缺乏竞争意味着缺乏刺激，从而会降低公共部门的服务效率。
（2）政府机构的官僚们并不以利润最大化作为其工作目标。由于追求利润必然致力于降低成本，不以营利为目的的政府机构所提供的公共物品，则往往与相对较高的成本相伴随。
（3）公共物品通常不以价格形式出售。因此，社会成员在对公共部门的工作进行评价时，其敏感程序肯定低于市场价格。追求公共机构权力的极大化必然带来政府预算规模的极大化。官僚们对政府预算极大化的追求，必然导致公共物品或服务的供给量过剩，而高于其最佳的产量水平。
四、混合物品
政府提供的物品中更多的还是仅具有公共物品的部分特性的物品，即所谓的混合物品或广义的准公共物品。
从考察混合物物品的性质出发，可以将混全物品分为拥挤性的公共物品和价格排他性的公共物品两类。
1、拥挤性的公共物品
拥挤生的公共物品（Congestible Public Goods）是混合物品的一种。所谓拥挤性的公共物品，是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共物品或服务。
2、价格排他性的公共物品
价格排他性的公共物品（Price-excludable Public Goods）是另一种混合物品。所谓价格排他性的公共物品，是指那些效益可以定价，从而可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。它的效用名义上向社会提供，即谁都可以享用；另一方面，它在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。如公园游览、公办的学校和医院。
（二）混合物品的供给
两类混合物品或服务来看，它们的一个共同特点，就是既可以由私人部门通过市场提供，也可以由政府部门利用给予补助的办法通过市场提供。
1、拥挤性公共物品的提供
市场的供给和政府的供给便都是可以选择的方式。至于实践上是以政府的供给为主，还是以市场的供给为主，则可以视具体情况而定。如公路、桥梁并由公共部门经营。电影院、剧场、体育设施一方面来源于向使用者收取的费用，另一方面也有可能来源于政府给予的补贴。所以，在这类物品或服务的供给中，市场的因素与政府的因素兼而有之。
2、价格排他性公共物品的供给
价格排他性的公共物品，可以在技术上实现排他，但其生产或消费很可能会产生外部效应，而且是正的外部效应。这类物品或特务，如果由私人部门通过市场提供，由此而带来的外部正效应，必须由政府给予补贴，否则很可能会出现供给不足。如果由公共部门直接出资经营，往往也需要通过市场上的销售渠道，利用市场价格机制。无偿（免费）供给的情况是不多见的。一些国家的私人医院或公共医院、学校、大型交通设施等方面的供给，就属于这种情况。
第三节 公共物品管理中的政府行为
一、政府提供公共物品的方式
（一）政府提供不等于政府直接生产
“政府提供”简单地理解为完全由政府投资、经营生产是不对的。准公共物品的生产需要政府投资，但并不是说必须完全由政府投资，即便是开始阶段是由政府投资的，经过一段时间的运营后，可以转让给企业经营。
（二）政府供给的两种方式
一是政府直接生产，二是政府间接生产。西方，造币厂和中央银行都是由政府直接经营的，邮政服务、电力、铁路、保险业、军工、医院、自来水和煤气等在有些国家也是由中央政府直接经营的。地方政府经营的公共物品主要有：保健事业、医院、警察、消防、上下水道、煤气供应、图书馆、博物馆、中小学教育、公路系统等。
政府间接生产公共物品，指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品生产。
1、政府与私人签订生产合同
政府选择私人厂商的方式一般是公开招标，借助于投标者的竞争把价格压到经济合理水平。政府在诸多企业提出的一揽子服务方案中选取收费最低者，或者在接受政府方案的厂商中选取要求补贴最少者。
2、授权经营
适合这种方式提供的是那些外在性明显的公共物品，如自水供应、电话、供电、电视、广播电台、航海灯塔、报纸杂志、书籍出版发行。
3、出让经营权
有些公共物品生产的初始投资量巨大，但随后的经营需要的资本数量较少，具有竞争性，政府可以在完成初始投资后把经营权通过适当的形式转让给法人企业，转让形式有承包、租赁、出售。
4、政府经济资助
主要适用于那些盈利性不高、只有在未来才能盈利、风险大的公共物品。国家政府资助的主要领域有宇航、生物工程、微电子技术等。由政府资助的另一个领域是教育。
5、政府参股
主要适用于初始投资量大的基础设施项目，如桥梁、道路、发电站、高速公路、铁路、电信、港口、机场以及高科技。
公共物品的供给，不得不涉及中央与地方政府的分工问题。能够由地方政府提供的公共物品，就应该尽量放权给地方。这样做的好处是，让纳税人更清楚地知道自己纳税收入的具体用途，监督和影响财政支出结构以及官员行为，使政府财政支出决策中更多地包含纳税人的个人偏好。具体而言，我国中央和地方政府事权可作如下划分：中央政府负责国家与社会安全、宏观经济管理与信息、部分社会保障、跨地区交通、通信设施建设、大型能源、原材料基地建设、基础教育和部分高等教育、高新技术产业、基本农产品供给保障等地方政府负责地方性交通、通信设施、城市公共服务系统、地方性卫生、保健、娱乐设施与服务、部分社会保障等。目前，我国中央政府包揽的事过多、过细，应把涉及地方目标的公共事务交给地方办理，以发挥地方的积极性。
二、改革政府在公共物品管理中的行为
（一）应有进有退，以进为主，合理调整政府的经济活动领域
政府应从绝大多数私人物品直接生产领域退出，通过拍卖和股份制改造等方式，将国有资产转移到教育、科学、安全秩序和社会保障等公共物品领域，增加这些领域的政府投入，以改变公共物品领域政府进入不足、公共物品供给短缺的现状。尤其是：
（1）必须对意识形态倾注更多的政府关注。这里所说的意识形态是指包括政治、法律、道德、艺术、哲学、宗教在内的社会观念。
（2）政府必须对货币稳定、国际汇率、利率、金融和信贷体制的稳定与信心等问题投入更多的公共资源，加强金融规制以防范金融风险，特别是因加入WTO可能带来的额外风险。
（3）对于具有战略意义和高风险的新技术产业（生产技术、网络经济、数字化技术、空间技术），政府不仅应增加投资并带动民间投资，更应增加有助于其发展的规则和管理的供给。
（4）政府应努力通过法制建设和社会保障体系的完善，保障社会成员的自由、公正权利，保障社会成员的基本食品、医疗及教育，实现“特宣扬平均主义”，缓解收入分配不均的负面影响。
（二）应完善公共物品的提供方式
（1）对于那些具有规模经济效益的自然垄断性的公共物品，如桥梁、高速公路、铁路、港口和机场等，政府可以通过参股方式向私人企业提供资本和分散私人投资风险，与私人企业共同承办。
（三）应使公共物品生产主体多元化
公共物品生产的主体（投资主体）应多元化，尤其是允许和鼓励私营企业生产和经营公共物品。尤其是政府财政紧张的情况下。
（四）应将市场机制引入公共物品的供给领域
引进市场机制和竞争机制，在公共物品提供的行政方式中植入竞争方式，强化公共物品生产和供给竞争性，政府只保证公民所获得的最终的公共物品，不必事必躬亲、亲自经营，可以大力采用招标、承包、租赁等方式对将公共物品的提供尽可能多地交给市场化、商业性的公司机构去做。
（五）应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制
应根据公共物品的公共性程度和规模经济的大小，明确各类公共物品应由哪一级政府负责提供，明确中央政府和地方政府的事权和财权划分。
（1）宪法应明确规定分别由中央政府和地方政府具体负责的社会经济事务。
（2）进行司法组织体制改革，建立中央和地方司法双层结构，并根据案件性质（法律归属）而非案件大小来划分中央一层和地方一层的司法职责。现有的地方一层司法只裁判本地内的纠纷，跨省纠纷由中央一层的司法机构处理。
（3）中央政府主要负责提供涉及整个社会的安全、规则、福利的公共物品，包括国防、社会保障、宏观经济稳定、铸造货币、信息传播、基础教育等。
（4）地方政府主要负责提供只涉及当地福利的公共物品，包括治安、消防、交通、卫生、保健、环境保护等。
（5）通过各地方政府的竞争机制，消除政府部门的垄断，提高政府工作效率。