关于国土空间规划体系下实用性村庄规划的若干思考.pdf

December 2023 22引言2019 年国务院发布的关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见明确村庄规划为城镇开发边界外的详细规划，是乡村地区开展各项建设活动的法定依据。近年来，为了贯彻落实乡村振兴发展战略，有序推进“多规合一”的实用性村庄规划编制工作，各省市也相继出台了相应的村庄规划编制指南，旨在统筹乡村地区各类资源、优化乡村地区规划管理，指导乡村地区“三生”空间建设。如何编制实用、好用的村庄规划，如何从全域全要素管控角度统筹乡村地区基础设施、公共服务配套、产业发展布局等，是本轮村庄规划编制的重点及难点问题。本文基于江苏省盐城市以及上海市的村庄规划实践经验，对国土空间规划体系下村庄规划编制进行探索，提出一些合理化建议。一、国土空间规划体系下的村庄规划概述（一）村庄规划发展历程从党的十六大提出“城乡统筹发展”到十九大提出“乡村振兴战略”，乡村层面在十多年的时间里，从新农村、美丽乡村到乡村振兴，全国各地开展了一系列类型多样、丰富多彩的村庄建设与规划实践。1从各地实践来看，传统的村庄规划如村庄建设发展规划、村土地利用规划、美丽乡村规划、历史文化名村规划、村庄布局规划等相关规划存在着明显的差异，侧重点各不相同。有的侧重于村内产业布局规划，有的则强调村内人文环境、生态环境的整治规划，相对比较单一，未能统筹考虑全域全要素，因而需要整合编制“多规合一”的村庄规划。2019 年关于统筹推进村庄规划工作的意见，明确指出实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划。在此政策文件指引下，各地积极响应国土空间规划改革的要求，江苏省、浙江省、上海市、安徽省、湖南省、江西省等 15 个省市陆续拟定村庄规划编制技术文件，开展村庄规划工作专项行动，力争“应编尽编”，实现村庄规划全覆盖。北京市村庄规划导则（修订版）要求以明确生态底线为优先，建立村庄全域规划管控思路，在落实刚性管控要求（永久基本农田、生态保护红线）的基础上统筹优化村庄生产、生活、生态三大空间。江苏省 2020 年发布江苏省村庄规划编制指南（试行），要求各地根据指南按需编制村庄规划，规划内容需涵盖村庄发展目标、用地布局、用途管控、耕地和永久基本农田保护、道路交通、公共服务设施、两图两表一库一清单等 7 项基础内容，做到“先规划后建设”，逐步形成村庄规划“一张关于国土空间规划体系下实用性村庄规划的若干思考 摘要 在当前国土空间规划体系下，村庄规划是“五级三类”体系中的详细规划，是郊野地区建设发展的纲领性文件，对乡村发展具有重要指导意义。本文结合江苏省盐城市以及上海市近两年的村庄规划编制实践，分析国土空间规划体系下村庄规划编制过程中存在的普遍性问题，通过总结提炼，提出“多规合一”的实用性村庄规划要求和相关建议，以期为今后的村庄规划编制提供思路参考。关键词 实用性；村庄规划；乡村振兴土地管理文/刘姗姗December 202323图”。江西省 2021 年发布 江西省“多规合一”实用性村庄规划编制技术指南（试行）（2021 修订版），要求采用“菜单式”编制方式，由基本内容、选做内容共同构成村庄规划“内容菜单”，因地制宜地合理确定规划编制内容和深度。上海市 2023 年发布上海市郊野单元村庄规划编制技术要求和成果规范（试行），明确了郊野单元村庄规划编制的法定文件和技术文件要求，作为新一轮郊野单元村庄规划编制的纲领性文件。（二）国土空间规划体系下的村庄规划内涵根据关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，当前国土空间规划体系基本框架为“五级三类四体系”：“五级”是指国家、省、市、县、乡镇组成的五级国土空间规划；“三类”是指总体规划、详细规划和相关专项规划这三种规划类型；“四体系”则是指规划编制审批体系、规划实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系。因此，村庄规划在现行国土空间规划体系中属于乡镇级详细规划的范畴，与城镇开发边界内的控制性详细规划共同构成区域性详细规划。对于城镇开发边界外的乡村地区，可以以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批。（三）实用性村庄规划的编制意义新一轮村庄规划以多规合一、助力乡村振兴为主要目标，与市（县）级国土空间规划内容相衔接，在真正实现一张图指导规划建设上发挥重要作用。首先，实用性村庄规划是落实“三区三线”的重要抓手，村庄规划作为城镇开发边界外规划全覆盖的法定载体，须坚守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，须全面考虑城镇空间、农业空间和生态空间。其次，实用性村庄规划焦点在“实用”二字，从覆盖全域全要素出发，将土地利用、规划、人口、经济发展等政策指引转变为实在的落地方案，为村庄建设提供蓝图。最后，实用性村庄规划为城乡统筹发展提供了重要思路。编制村庄规划时，既要重视村民的意见，又要广泛听取各部门的意见，既保障村民利益，也注重区域、部门协同发展，对于集体经营性建设用地入市、农村宅基地改革管理有重要意义，也为城乡一体化发展提供了新动力。二、现行国土空间体系下村庄规划编制实践与存在的问题本文从江苏省和上海市的村庄规划编制实践出发，通过对两省市现行村庄规划编制要点的分析，提出规划编制过程中存在的现实问题。（一）村庄规划编制思路不够清晰当前各地村庄规划编制尚在探索阶段，从近两年村庄规划编制实践来看，多数村庄规划编制思路尚不够清晰。首先是编制导向方面：村庄规划编制作为具有科学性、实用性及前瞻性的行动性规划，应坚持“目标导向”“问题导向”“政策导向”与“民意导向”相结合，组织编制主体并非真正受益主体，要充分征询村委及人民群众的意见。其次是编制内容方面：村庄是多种要素的复合载体，整合了土地规划，村庄建设规划，历史文化名村保护规划，农、林、水等各类专项规划，编制规划时应协调用地、时序、社会等多元矛盾，同时应与其他专项行动协调推进。最后是编制方式方面：编制村庄规划时应坚持“自上而下”及“自下而上”相结合，作为详细层次的规划，向上可为尚未编制完成的镇级国土空间规划提供编制思路，向下可为乡村建设项目提供规划依据，是国土空间规划体系下重要的实施层面规划。因此，编制思路清晰对于村庄规划编制而言意义重大。（二）村庄规划编制底图未完全统一当前村庄规划在编制技术手段上存在底图不统一的问题，导致规划编制成果“两张皮”，无法做到现状、规划和权属的完全统一。从江苏省及上海市的编制实践来看，上海要求以第三次全国国土调查结果作为基础，以年度土地利用现状变更调查为补充，统一采用 2000 国家大地坐标系绘制村庄规划“一张蓝图”，而江苏省村庄规划编制指南要求以第三次全国国土调查结果为标准，以农村建设用地调查数据为补充，形成比例尺不小于1:5000 的土地利用现状数据和工作底图。工作要求看似一致，但实际操作中，由于江苏省尚未完全启用第三次国土调查结果，实际入库时仍使用第二次全国国土调查结果的年度更新底图，导致土地现状和土地规划数据仍是二调基础上的延伸和更新，与现状情况难以完全统一，不能很好地指导村庄后续建设，导致村庄规划难以真正实现“多规合一”。（三）村庄规划编制内容同质化较严重从当前村庄规划编制成果来看，村庄规划成果“模板化”现象较为严重，未能客观编制体现村庄特色的规划。一是未能“因地制宜”地编制。以江苏省盐城市为例：2022 年，盐城市域内多数乡镇启动了实用性村庄规划编制工作，而盐城市各行政区地理区位差别较大，其村庄结构、村庄发展方向及产业引导方面的差异也较大。就其实际规划成果来看，多数村庄规划仅根据编制指南，按部就班地对村庄基本情况、上位规划情况、村庄发展目标、用地布局、用途管控等必要内容作了阐述，并未对村庄现状条件进行深层次分析评估、对产业发土地管理December 2023 24展方向进行系统规划、对三产融合项目的落地性进行考量，导致不同地区、不同特征的村庄规划内容大同小异。套路化的村庄规划使得村庄发展路径不明确，无法因村庄结构性差异、产业发展特征等而在规划阶段真正做到“一村一品”，无法发挥村庄规划的“实用性”价值。二是村庄规划编制单元选择不合理导致同质化现象。江苏省编制指南及上海市编制成果规范要求乡镇政府根据实际情况，以一个或相邻的几个行政村为单元组织编制村庄规划。而从实践来看，有些乡镇并未选择以相邻的几个行政村为单元统筹编制，而是将镇域内所有的行政村作为单独的编制单元，一次性编制十多个单独的村庄规划。其优点是单个村庄的规划简洁明了，编制完成后可直接“挂图作战”，且今后更易进行规划调整；其缺点是未考虑相邻村庄发展的联动性，无法体现区域间协同发展，并且同一区域一次性编制多个村庄规划难免会导致编制内容“大同小异”，相邻村庄规划编制内容相互参考，失去了村庄规划编制的原始意义。（四）村庄定位对村庄规划编制影响较大镇村布局规划作为村庄规划的上位规划，其自然村组的定位对现行村庄规划编制影响明显。2018 年，中共中央、国务院颁布的乡村振兴战略规划(2018-2022 年)首次将村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类等四种主要类型，并明确要求分类推进乡村振兴，加快形成城乡融合发展的空间格局。2在此背景下，镇村布局规划编制在各地积极开展，如盐城东台市编制的东台市镇村布局规划、上海市编制的村庄布局规划，均依据集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并的思路将各自然村组进行了分类。而国土空间规划编制工作开展后，“三区三线”优化调整，特别是城镇开发边界发生了较大的变化，各个村庄的职能及发展方向也发生了较大变化，因此，过去的镇村布局规划对村庄的分类很大程度上已不再适应现行国土空间规划体系下的村庄发展方向，而其作为村庄规划的上位规划，对村庄规划又有严格的指导作用，导致村庄规划编制存在局限性，无法做到真正的“因村制宜”。（五）村庄规划管理规则弹性不足村庄规划作为国土空间规划体系下面向城镇开发边界外的法定规划，其法定地位逐渐凸显，但乡村建设项目不确定性大，既要符合严格的空间管控规定，也要充分考虑村庄建设与未来发展的实际需求，而现行村庄规划管理规则却缺乏弹性。首先是用地管理方面：江苏省将集体经营性建设用地细分为商业、工业及仓储用地三类，并要求明确集体经营性建设用地性质、位置、边界、容积率和建筑高度等开发控制指标，限制了农村一、二、三产业融合发展项目的新业态，也缩小了用地适度调整的可能性。农业用地布局方面，在充分考虑耕地和永久基本农田保护之余，其他如一般耕地、园地、设施农用地、坑塘水面、牧草地等相互间的协调、转换存在诸多限制，农村特色种植业、养殖业等现代设施农业产业难以扩大发展。其次是实施管理方面：相较上海而言，外省市的村庄规划实施程序弹性不足。上海 4.0 版本的郊野单元村庄规划根据不同规划目的和项目需要设置了简易程序，不改变村域系统性定位、结构、布局变化的局部用地调整，或者设施农用地等单一项目实施引起的局部地块规划条件调整，可通过郊野单元村庄规划专项通道，或者实施深化简易程序，对规划进行局部调整，在实际操作中更加利于资源统筹协调。而外省市的村庄规划暂未放宽规划实施的要求，村庄管理相对紧绷，未考虑局部地块或单个项目发展面临的局部调整需要，管理规则上需要进一步细化及灵活变通。三、村庄规划编制合理化建议（一）村庄规划编制底图需统一统一编制底图。统一的底图底数是建立国土空间规划“一张图”的基础，各省市应在村庄规划编制技术标准中明确村庄规划编制底数是第三次国土调查数据/年度更新数据，同时在实际操作中充分对接第二次国土调查数据、农房调查数据、地籍调查数据等，排摸核实土地权属，编制“多规合一”的村庄规划。（二）村庄规划编制内容需创新村庄规划内容要创新，一是要严格进行现状调研，深度剖析村庄发展方向。为减少模板化的村庄规划，首先要做好基础的村庄基本情况调查，土地管理December 202325包括对村民、人口、经济、自然、集体经济组织等情况的调查，以了解资源禀赋，对村镇进行集体访谈调研，以了解村民需求；其次要在现状评估基础上，深入分析村庄发展优势、劣势、面临的发展机遇和挑战，从而根据特色、优势、需求编制既符合乡镇国土空间格局，又符合乡村未来发展要求的实用性村庄规划。二是要合理确定村庄规划编制单元。郊野地区具有多样性，同一区域内的乡村发展既具有独立性，同时又有一定的关联性。编制村庄规划时应充分考虑上位乡镇国土空间总体规划对村庄的发展定位，以及村庄分类、自然禀赋条件、村庄产业特色、村庄区位优势等，因村制宜选择编制单元。在根据郊野空间现状特性和规划空间结构确定恰当的编制单元后，应在既有框架下，跳出模板化编制思路，有详有略、有重点有虚化，瞄准现实问题，编制可读性强的“多规合一”的实用性村庄规划。（三）村庄布局规划需协同修编为减少村庄规划编制过程中自然村庄分类不确切带来的不利影响，应同步开展上位镇村布局规划修编。镇村布局规划作为村庄规划的上位规划，规定了只有集聚提升类、特色保护类、城郊融合类村庄才能规划新建住宅、集体经营性建设用地、公共服务和公用设施等配套用地，搬迁撤并类和其他一般类村庄只能控制自然村现状用地规模与范围，这大大限制了其发展需求。当前镇村布局规划由于未作修编，未能与新划定的“三区三线”做好衔接，村庄分类并不合理，因此亟需对上一轮镇村布局规划进行调整优化，从而更好地分类施策，指导村庄发展。（四）村庄规划管理模式需完善当前村庄规划编制很大程度是为了统筹农房布局、人居环境整治，以及落实农村一、二、三产融合项目落地，因此在管理模式上需刚性、弹性相结合，建立有效的管理路径。从各省市实践成果来看，上海市于 2012 年开始探索郊野单元村庄规划，其郊野单元规划经历了从 1.0 版到 4.0 版的演进，实现了由专项规划向综合性详细规划的转变，对上承接上位国土空间规划约束性指标和刚性管控要求，对下统筹各类乡村建设行动，充分衔接各类专项规划。34.0 版本的郊野单元村庄规划更是建立了“郊野单元村庄规划+全域土地综合整治+国土空间用途管制”三位一体的规划统筹和实施平台，推动了城市开发边界外郊野乡村地区国土空间迈入精细化管理的新阶段。4参考上海市多年郊野单元村庄规划的编制探索，其他各省市也亟需建立统筹规划、建设、管理三大环节的实施模式，指导乡村地区建设项目精细化管理。以规划引领乡村发展方式转型，统筹土地、政策、项目、资金等各类要素资源的空间配置，挖掘乡村特色，促进城乡融合发展；以用途管控为实施规则，划分要素类型，全方位、全过程实现建设项目管控；以管理平台为载体，理顺政府、市场、社会的关系，通过适度管控、弹性调节方式，最大程度发挥村庄规划作用。（五）村庄规划需建立常态化更新机制郊野地区发展具有内在的不确定性和多样性，村庄规划并不是一编永逸，而是一个开放的、长期的、动态的过程。实用性村庄规划强调随用随编、急用急编，是一个基于近期行动计划并展望未来的行动性规划。因此，为适应乡村地区建设项目不确定性大、调整频繁的特点，建议采取动态管理的方式，建立村庄规划常态化更新机制。如参考上海的郊野单元村庄规划编制规范，建立“郊野单元村庄规划+郊野单元村庄规划专项调整+郊野单元村庄规划实施深化”的模式，不涉及系统性建设和全域设计的乡村单元，或只对某一特定建设内容进行局部调整的，可走简易程序。常态化更新机制符合乡村项目发展特点，应广泛应用于村庄规划编制当中。结语对于国土空间村庄规划的编制，上海乃至全国都还在摸索实践中，编制实用、好用的村庄规划对实现乡村振兴战略目标具有重要意义，对区域经济发展也起着至关重要的作用。本文分析了当前村庄规划编制存在的一些技术上和管理上的问题，提出要深度研判村庄资源、明晰村庄发展路径、考量村庄发展定位、优化村庄规划管理模式，并且统筹安排各类资源，整合全域全要素，通过科学设计、合理布局，优化农村生产生活生态空间，编制真正实用、好用的村庄规划。村庄规划的科学合理编制可保障乡村发展方向明确、建设项目有抓手，从而促进乡村精细化管理，落实目标管理和指标管控，真正实现乡村建设高质量可持续发展。（作者单位：上海市浦东新区规划建筑设计有限公司）参考文献1 孙静.实用性村庄规划的探讨 J.南方农机,2020,51(21):36-37.2 王祝根,朱家宁,刘慧.城镇开发边界对城郊融合类村庄规划的多维影响与应对策略 J.规划师,2023,39(2):133-138.3 顾守柏.上海:引领郊野单元空间治理精细化 J.资源导刊,2023(5):57.4 陈琳,沈高洁.郊野地区空间规划:面向行动管理的上海创新实践 J.城市规划学刊,2022(2):90-95.土地管理