共同富裕的进路选择——基于民生视角的突破与抓手.pdf

14耳努力探索共同富裕的实践进路。我国是在人均收人不高，城乡地区差异大等因素制约下地区差异大，在城乡人口基数大，资源约束，以及特有的历史、传统、文化等情况。概言之，85698元，折合美元1 2 2 42 元，人均可支配收人为3 6 8 8 3 元，折合美元5 2 6 9 元。我国还客观存GDP）为指出，作为第二我国人均收人水平并不高。2 0 2 2 年人均国内生产总值二大经济体，也是人民的热切期待。需要共同富裕是实现中华民族伟大复兴和现代化国家的必然选择，点，着力维护和促进社会公平正义，着力促进全体人民共同富裕。十大则明确要求，党的“坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚促进“共同富裕”开始构建新的百年奋斗目标，实现民族复兴和现代化国家。2 0 2 2 年1 0 月，通过全面深化改革开放，足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展党的十九届六中全会提出，要“立我国已经实现全面小康的社会发展目标。2 0 2 1 年1 1 月Jul.15 2023ChinesecurityReview2023年7 月1 5 日Vol.7,No.4社会保障评论卷第4期第共同富裕的进路选择基于民生视角的突破与抓手丛树海摘要贫困是人类社会的顽疾。反贫困始终是古今中外治国安邦的大问题。我国于2 0 2 0年胜利完成脱贫攻坚任务、全面建成小康社会，现在已步入扎实推进共同富裕的新征途。要实现共同富裕，必须进一步巩固和拓展脱贫攻坚已取得的成果，进一步关注相对贫困人群，进一步扶助“弱势群体”，进一步提升公共服务均等化水平，进一步完善社会保障体系。唯有如此，才能按照国家既定的目标与路径，在共同富裕的历史进程中不断取得明显的实质性进展。关键词共同富裕；实践进路；相对贫困一、进一步巩固脱贫成果2021年2 月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，“我国脱贫攻坚战双得了全面胜利，现行标准下9 8 9 9 万农村贫困人口全部脱贫，8 3 2 个贫困县全部摘帽，1 2.8 万作者简介1丛树海，上海财经大学公共经济与管理学院教授、博士生导师。主要研究方向：社会保障与财政。习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，新华网：http:/ 0 月2 5 日。15.Vol.7,No.4社会保障评论第7 卷第4期个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务”脱贫攻坚取得全面胜利之后，如何保持和巩固脱贫成果就成为今后一个阶段，我国能否顺利实现共同富裕和社会主义现代化国家的一个关键问题，也是一个难点问题，这是由于我国长期以来城乡差别大、农村经济发展落后、农民收人低的历史和现状所决定的。2015年全国居民人均可支配收人为2 1 9 6 6 元，其中城镇居民人均3 1 1 9 5 元，农村居民人均11422元，城乡比为2.7 4：1。该比值近年在脱贫攻坚的影响下持续下降。2 0 1 8 年全国居民人均可支配收人为2 8 2 2 8 元，其中，城镇居民人均可支配收人3 9 2 5 1 元，农村居民人均可支配收入14617元，城乡比下降为2.6 9：1。2 0 2 1 年全国居民人均可支配收人进一步增加为3 5 1 2 8 元，其中，城镇居民人均收人为47 41 2 元，农村居民为1 8 9 3 1 元，城乡比继续下降为2.5 0：1。2022年全国居民人均可支配收入上升为3 6 8 8 3 元，其中，城镇居民为49 2 8 3 元，农村居民为20133元，城乡比又下降为2.45：1。但总体看，我国农村居民收人仍然明显低于城镇居民收人水平，城乡居民人均收人比仍然为2.5：1 左右。巩固脱贫成果任务的重点仍然在农村和农民。从收人分层情况考察，根据国家统计局将居民五等份即按2 0%的比例将不同收人水平的居民分为低收入、中间偏低收人、中间收入、中间偏高收人和高收人进行考察，可以看到我国农村居民的低收入和中间偏低收入人群，其收人水平极低。表12015一2 0 2 1 年全国五等份居民人均可支配收入情况（元年）组别2015年2016年2017年2018年2019年2020年2021 年低收人5221.25528.75958.46440.57380.47868.88332.8中偏下收入11894.012898.913842.814360.515777.016442.718445.5中间收入19320.120924.422495.323188.925034.726248.929053.3中间偏高收人29437.631990.434546.836471.439230.541171.744948.9高收人54543.559259.564934.070639.576400.780293.885835.8资料来源：参见国家统计局：中国统计年鉴整（2 0 2 2），中国统计出版社，2 0 2 2 年。首先看全国居民人均可支配收入的整体情况。上述可见，2 0 1 5 年全国居民人均可支配收人为2 1 9 6 6 元，表1 显示的低收入者和中间偏低收人者的人均收入分别仅占全国人均水平的23.8%和5 4.1%。2 0 1 8 年全国人均收人水平上升到2 8 2 2 8 元，低收入和中间偏低收入者的人均收人仅分别占全国人均水平的2 2.8%和5 0.9%，进一步下降。到2 0 2 1 年全国人均可支配收人继续增长到3 5 1 2 8 元，低收人和中间偏低收人者的人均收入分别占全国人均水平的2 3.7%和52.5%，虽然比2 0 1 8 年有所回升，但仍在2 0 1 5 年的水平。也就是说，从低收入和中间偏低收入群体看，他们的收入水平比全国人均水平在2 0 1 5 年至2 0 2 1 年间并未见好转，即收人水平的相对地位未变。需要指出的是，此6 年间是我国对农村脱贫攻坚大量投入的关键时期。再从五等份的城镇居民人均收入水平与农村居民人均收入水平的比较看，2 0 1 5 年低收入组城镇居民人均收人与农村居民人均收人之比为3.9 6：1，2 0 1 8 年为3.9 2：1，2 0 2 1 年为3.45：1。数据来源于国家统计局发布的2 0 1 5 年国民经济和社会发展统计公报。数据来源于国家统计局发布的2 0 1 8 年国民经济和社会发展统计公报。数据来源于国家统计局发布的2 0 2 1 年国民经济和社会发展统计公报。数据来源于国家统计局发布的2 0 2 2 年国民经济和社会发展统计公报。16.共同富裕的进路选择同样，在中间偏低收入组，2 0 1 5 年城镇居民人均收入与农村居民人均收入之比为2.9 7：1，2 0 1 8年为2.9 2：1，2 0 2 1 年为2.6 0：1。情况虽有好转但同样不明显，即在最低收人组（穷比穷）收入水平相差2.5 至3 倍，在次低收入组（次穷比次穷）收人水平相差1.5 至2 倍。由此可见，巩固脱贫成果不仅要将重点放在农村农民，更要将关键点放在农村最低收入和次低收人者及其家庭。表22015一2 0 2 1 年城镇与农村五等份居民人均可支配收入对比（元年）2015年2018年2021年组别城镇农村城镇农村城镇农村低收人12230.93085.614386.93666.216745.54855.9中偏下收入21446.27220.924856.58508.530132.611585.8中间收人29105.210310.635196.112530.242498.016546.4中间偏高收入38572.414537.349173.518051.559005.223167.3高收人65082.226013.984907.134042.6102595.843081.5资料来源：参见国家统计局：中国统计年鉴（2 0 2 2），中国统计出版社，2 0 2 2 年。从五等份农村贫困地区居民人均可支配收入情况看，农村贫困地区低收入组的人均收入水平，2 0 1 5 年只相当于同年全部农村低收人组（更穷比穷）的7 4%，2 0 1 8 年更是只相当于69%。显然，从2 0 1 5 年至2 0 1 8 年的情况看，贫困地区低收人组的人均收入与全国农村低收人组的人均收入相比，其水平也在下降。这表明，贫困地区的低收入组人群和次低收入组人群是巩固农村脱贫攻坚成果的重中之重。表32015一2 0 1 9 年贫困地区五等份农村居民人均可支配收入（元年）组别2015年2016年2017年2018年2019年低收入22732391266525313410中间偏低收入48535329581663457272中间收人66877335805487599833中间偏高收人90009908109351194213208高收入1545017295194112227224113资料来源：根据历年中国农村贫困监测报告整理所得。进一步巩固脱贫攻坚成果，首先要激发贫困地区和贫困人群自我发展意识和自我发展能力，调动他们因地制宜发展经济，在外部政策、科技、资金支持下开拓生产，发展产业链，开展多种经营，政府为农村生产提供必要的设备条件和产品销售条件。其次要在各级政府推动下，努力提升义务制教育和医疗卫生水平，加快基础设施建设。再次要在对口支援方面继续发挥中国式扶贫的作用，并在长期坚持的基础上，改资金物资援助为主为经营管理、科技普及、人才支持为主。最后还要在法治建设、政府治理和基层组织方面持续改进，以提升农村治理能力和改善农村治理环境。总之，进一步巩固脱贫攻坚成果是我国实现现代化建设和共同富裕最基本、最有效，也是最不可或缺的一个环节和关键一步，只有扎扎实实做好巩固脱贫攻坚成果的各项工作，才能更为坚实地走向共同富裕。习近平总书记在全国脱贫攻坚表彰大会上的讲话指出“胜非其难也，17Vol.7,No.4社会保障评论第7 卷第4期持之者其难也。我们要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。”习近平总书记要求对易返贫致贫人口加强监测，做到早发现、早干预、早帮扶；对脱贫地区产业要长期培育和支持，促进内生可持续发展；对易地扶贫搬迁群众要搞好后续扶持，多渠道促进就业，强化社会管理，促进社会融人；对脱贫县要扶上马送一程，设立过渡期，保持主要帮扶政策总体稳定；要坚持和完善驻村第一书记和工作队、东西部协作、对口支援、社会帮扶等制度，并根据形势和任务变化进行完善。习近平总书记说，“党中央决定，适时组织开展巩固脱贫成果后评估工作，压紧压实各级党委和政府巩固脱贫攻坚成果责任，坚决守住不发生规模性返贫的底线”。二、进一步关注相对贫困如果说扶贫救助和脱贫攻坚主要针对国家制定的“贫困线”以下人群，那么在脱贫攻坚取得全面成效、国家全面实现小康的情况下，进一步关注“相对贫困”人群，就成为建设社会主义现代化强国、实现共同富裕进路中一个不可回避和不可忽略的重要问题。党的十九大对我国现代化国家建设的2 0 3 5 年目标是，“人民生活更为宽裕，中等收人群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共同富裕迈出坚实步伐”。在历史性转换中，“相对贫困治理的提出必然是对中国发展的新挑战，也是新机遇”2一般情况下，相对贫困是指家庭虽然基本获得了食品物资需求的满足，但无法进一步得到其他较高一级“发展”需求的满足，当然这种“较高一级的发展需求”因时因地而异，是社会公认的一种必要开支，包括饮食和其他较舒适生活条件的必需。经济合作与发展组织（OECD）曾在2 0 世纪7 0 年代提出用收人比例法确定贫困标准，将一国或地区人民经济收入的中位数的5 0%作为“贫困线”，这显然是一种“相对贫困”，即低于中位收入1/2 为“相对贫困”。其衡量的是一个人的收入或一个家庭的收人水平在全部人员的收入中或全部家庭的收人中所处的“地位”，低于该“地位”的为贫困。显然，这样的贫困是相对于平均收人水平或中位收入水平距离的一种相对差距，因而称之为“相对贫困”。由于经济合作与发展组织成员国主要是发达国家，其标准也相对较高，将相对贫困定位于中位收入的5 0%。相应地，以中位收入的1/2 作为标准的“相对贫困”，其群体比较庞大。世界银行将收人少于平均收人1/3 的社会成员定义为相对贫困群体。这是由于世界银行面对更多的发展中国家，其制定的“相对贫困”标准比之OECD成员国较低且更现实，更能适应大多数发展中国家的情况“相对贫困”涉及人民的“发展”需要，具有一定的“舒适生活”需求的因素。因而，“相对贫困”事实上也与一些非收人因素相关联，这些因素包括教育、卫生、营养、生活环境、公习近平：决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利-一在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告，新华网：http:/ 0 1 7 年1 0月2 7 日。林闽钢：巩固拓展脱贫攻坚成果，前瞻研究相对贫困治理问题，人民日报，2 0 2 0 年1 2 月2 8 日第1 2 版。18：共同富裕的进路选择共设施等。所以，现实中，世界银行采用多维贫困指数，来监测全球层面消除多维贫困的进展情况，包括收人消费、受教育机会和水电基本服务等3 个维度。联合国开发计划署（UNDP）和牛津贫困与人类发展中心（OPHI）则用烹饪营养、教育、电力、卫生体系等多个变量来测量贫困水平。这些多维度的思考和测量，为我们关注“相对贫困”问题带来启发，具有指导意义。事实上，我国对贫困测量的实践中，也采用了货币收入标准与非货币的实物标准相结合的多维标准。在货币收入方面，2 0 1 1 年，国家将贫困线按2 0 1 0 年不变价，设定为年人均纯收人2 3 0 0 元。之后，每年根据物价变动予以相应调整，2 0 1 8 年为3 5 3 5 元，2 0 1 9 年为3 7 47 元，2 0 2 0 年为4000元。在非货币收入方面，2 0 1 1 年，中共中央、国务院印发中国农村扶贫开发纲要（2 0 1 1 一2 0 2 0年）（简称扶贫纲要），提出了相应标准。扶贫纲要制定的总体目标规定：“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势”。其提出了不愁吃不愁穿的“两不愁”、保障义务教育、保障基本医疗、保障住房安全的“三保障”，以及基本公共服务等非现金收入指标；提出了1 2 个方面的扶贫具体任务，包括：保障人均基本口粮田，实现1 户1 项增收项目，饮水安全保障程度和自来水普及率进一步提高，全面解决无电人口用电问题，实现村村通班车，群众的居住条件得到显著改善，基本普及学前教育、义务教育水平进一步提高、普及高中阶段教育，群众获得公共卫生和基本医疗服务更加均等，基本实现县有图书馆文化馆、乡镇有综合文化站、行政村有文化活动室，农村社会保障和服务水平进一步提升，人口均衡发展；森林覆盖率比2 0 1 0 年底增加3.5 个百分点。1由此可见，我国在设立货币收入扶贫标准的同时，还设定了“两不愁”，“三保障”等作为非货币目标，以及1 2 个方面的主要为非货币的扶贫任务。两种方法有机结合有助于更全面地识别和帮助贫困人口。需要特别指出，以收人比例法确定的“相对贫困”，不管经济发达到何种程度，其“相对贫困”将永远存在，换言之，“相对贫困”不是问题，也无法“消除”。但“相对贫困”群体的存在是现实，是需要给予关注的群体，本质上是相对较低收入群体。因此，我国现代化建设进程中不管如何确定“相对贫困”标准，“相对贫困”都是客观存在。考虑到我国仍然是一个人均收入水平不高的发展中国家，我国在未来的现代化建设进程中不宜将“相对贫困”的收人比设定过高。重要的不是比例，因为无论如何划分收人比例，其相对较低收入人群都是客观存在的，重要的是经济发展和收人水平的整体提高。只有在更高水平上的整体收人水平和非货币供给水平提高，才能使相对贫困群体不真正“贫困”。正如习近平总书记指出，“中等收人群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现”。?我国所需要的是，在经济持续增长和人民收人水平不断提高的前提下，中等收人群体体量逐步增大，城乡区域差距逐步缩小，基本公共服务渐进均等。中共中央、国务院：中国农村扶贫开发纲要（2 0 1 1 2 0 2 0 年），国务院公报2 0 1 1 年第3 5 号。2习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告，新华网：http:/ 0 月2 5 日。19Vol.7,No.4社会保障评论第7 卷第4期表420152022年全国居民人均可支配收入情况（元）年份全国居民人均可支配收入收入的1/3201521966732120162382179392017259748657201828228940820193073310243202032189107282021351281170820223688312293资料来源：根据历年国民经济和社会发展统计公报整理所得。从2 0 1 5 年到2 0 2 2 年，我国全体居民人均可支配收人由2 1 9 6 6 元，增长为3 6 8 8 3 元，2 0 2 2年人均可支配收入是2 0 1 5 年的1 6 7.9%，年平均增长9.7%。若以人均可支配收入的1/3 作为“相对贫困线”，则2 0 1 5 年人均可支配收入低于7 3 2 1 元的人群为“相对贫困”人口，2 0 2 2 年人均可支配收入低于1 2 2 9 3 元的人群为“相对贫困”人口。若以2 0 2 1 年国家第七次人口普查发布的全国平均每个家庭人口2.6 2 人计算，2 0 1 5 年家庭年收入低于1 9 1 8 1 元、月收入低于1 5 9 8元为“相对贫困户”，2 0 2 2 年家庭年收人低于3 2 2 0 8 元、月收入低于2 6 8 4元为“相对贫困户”另根据中国统计年鉴（2 0 2 2），2 0 2 1 年我国2 0%低收入组家庭人均可支配收入为8 3 3 2.8 元，20%中间偏下收入组家庭人均可支配收人为1 8 445 元，以同年低于1/3 平均收入的标准1 1 7 0 8元估算，大约有2 5%一3 0%的家庭处于“相对贫困”状态。表52015一2 0 2 2 年城镇和农村居民人均可支配收入情况（元）城镇居民人均农村居民人均年份收入1/3收入1/3可支配收入可支配收入2015311951039711422380720163361611204123634120201736396121301343244772018392511308214617487220194235914118160215340202043834146101713157102021474121580218931631020224928316426201336710资料来源：根据历年国民经济和社会发展统计公报整理所得。在分析全体居民人均可支配收入1/3 标准下的相对贫困人群和相对贫困户情况下，下面进本文以世界银行标准，即不足人均可支配收人的1/3 作为相对贫困。国家统计局、国务院第七次全国人口普查领导小组办公室：第七次全国人口普查公报（第二号）一全国人2口情况，中国政府网：https:/ 0 2 1 年5 月1 1 日。参见国家统计局：中国统计年鉴（2 0 2 2），中国统计出版社，2 0 2 2 年。20共同富裕的进路选择一步考察这一标准的城乡差别。从表5 可见，2 0 1 5 年城镇居民人均可支配收人为3 1 1 9 5 元，2 0 2 2 年城镇居民人均可支配收入上升为49 2 8 3 元，增长5 8%，年均增长8.3%，城镇居民人均可支配收入2 0 1 5 年低于10397元为“相对贫困”，2 0 2 2 年低于1 6 42 6 元为“相对贫困”，同样，2 0 1 5 年城镇每个居民家庭年收人低于2 7 2 40 元，月收人低于2 2 7 0 元为“相对贫困户”，2 0 2 2 年城镇居民每个家庭年收入低于43 0 3 6 元，月收人低于3 5 8 6 元为“相对贫困户”2015年农村居民人均可支配收人为1 1 42 2 元，2 0 2 2 年农村居民人均可支配收人上升为20133元，增长7 6.3%，快于城镇居民约1 8 个百分点，年均增长1 0.9%，快于城镇居民2.6 个百分点。农村居民人均可支配收入2 0 1 5 年低于3 8 0 7 元为“相对贫困”，2 0 2 2 年低于6 7 1 0 元为“相对贫困”，2 0 1 5 年农村每个居民家庭年收入低于9 9 7 4元，月收人低于8 3 1 元为“相对贫困户”，2 0 2 2 年农村居民每个家庭年收人低于1 7 5 8 1 元，月收人低于1 46 5 元为“相对贫困户”8年间，在农村人均可支配收人增长快于城镇居民人均可支配收人1 8 个百分点，年均增长快于城镇2.6 个百分点的情况下，城乡差别依然明显。以2 0 2 2 年为例，城镇居民人均可支配收人低于1 6 42 6 元为“相对贫困”，家庭年收人低于43 0 3 6 元、家庭月收低于3 5 8 6 元为“相对贫困户”；农村居民人均可支配收人低于6 7 1 0 元为“相对贫困”，农村家庭年收入低于1 7 5 8 1 元、家庭月收入低于1 46 5 元为“相对贫困户”。两相比较，农村“相对贫困”居民的人均可支配收入仅为城镇“相对贫困”居民的40.8%。因此，“相对贫困”在农村所占比例更高，实际规模更大，表明农村“相对贫困”问题更严重，需要各级政府给予更多的关注和帮助。同样根据中国统计年鉴（2 0 2 2），2 0 2 1 年我国城镇2 0%低收人组家庭人均可支配收人为1 6 7 45 元，农村2 0%低收入组家庭人均可支配收人为48 5 6 元，2 0%中间偏下收入组家庭人均可支配收人为1 1 5 8 5 元，都低于同年1/3 平均收入的标准1 1 7 0 8 元。换言之，大约1 5%的城镇低收入家庭、超过40%的农村低收人家庭和中间偏下收人家庭处于“相对贫困”状态。关注和帮助“相对贫困人群”，其实质是要不断扩大中产阶层规模。根据我国城乡实际情况，应采取具有针对性的政策措施。在城市，应重点从增加就业、提高最低工资水平和增加所得税扣除项目入手。就业是民生之本，在发展经济、搞活企业的基础上，不断发展和壮大经济，特别是给予民营企业以更大的发展空间、给予国有企业以更大的自主权。企业有活力才能使经济有活力，经济的持续增长可以带来稳定的就业。逐步提高最低工资水平具有“新时代”经济高质量发展的代表性意义，是勤劳收入水平得以提高的最基本途径，虽然会增加企业成本，却是共同富裕道路上不可或缺的要素。再分配环节基于劳动者生活水平的逐步提高，国家财政需要持续给予相应的政策支持，渐进式增加劳动者收入纳税的生活抵扣项目，这是一种针对性强、效率高、具有现实意义的政策措施。在农村，应重点从发展集约化农业产业、提高义务制教育质量和公共卫生水平以及农村基础设施建设人手。提高农业劳动生产率是我国农业进一步发展面临的紧迫任务，需要通过集约化经营和农业生产经营体制改革实现，需要布局和逐步形成农产品和农副产品深度加工的产业参见国家统计局：中国统计年鉴（2 0 2 2），中国统计出版社，2 0 2 2 年。217/Vol.7,No.4社会保障评论第7 卷第4期链实现。进一步提高农村教师和卫生人员待遇，逐步提高和完善农村中小学校及公共卫生设施建设，是提升农村义务制教育水平和公共卫生水平的关键因素，地方政府和财政部门加大对农村教育卫生和基础设施建设投人是解决农村贫困问题的重要途径。总之，“我国未来反贫困与社会发展中将更加重视社会公平，更加重视缩小收人和生活差距。”三、进一步扶助弱势群体弱势群体有时也被称为脆弱群体，是社会中一些生活困难、能力不足或受到边缘化影响的一类特殊人群。所谓弱势，通常是指他们由于各种主客观原因而在社会竞争中处于相对不利的地位，即缺乏竞争力。本文所指弱势群体，主要是指生活困难的低保人员、残疾人、大病患者和城市流动人口。共同富裕进程中，必须高度重视对这类特殊群体的关注和帮助，包括就业帮扶、社会保障制度、社会救助等。2022年，全国城市低保人数为6 8 2.8 万人，农村低保人数为3 3 49.3 万人，城乡特困救助供养人数为46 9.5 万人，合计45 0 2 万人，另有临时救助人数为1 0 8 3 万人，总计超过5 5 0 0 万人，约占总人口近4%。从近年我国城乡低保救助情况看，低保救助是一项长期任务。也就是说，即便是在农村专项扶贫工作取得历史性成就与我国人民群众已经全面实现小康之后，包括临时救助在内，全国仍有超过5 0 0 0 万人由于各种原因，其基本生活甚至是最低生活水平得不到应有的保障，需要各级政府予以长期或者临时性救助。事实上，这种部分人群需要救助的状况是一种“常态”，即便是在经济发达国家也概莫能外。45004045.240003519.13455.43620.83474.53500300025002000126115001007860.9805.1737.81000492.3482.7468.6477.4470.1500020172018201920202021城市低保农村低保城乡特困图1 22017一2 0 2 1 年我国城乡低保救助情况（万人）资料来源：2 0 2 1 年民政事业发展统计公报，民政部官网：https/ 0 2 1 年第1 期。民政部：2 0 2 2 年4季度民政数据统计，民政部官网：https:/ 0 1 5 年联合国通过2 0 3 0 年可持续发展议程，要求以平等和不歧视原则为核心，特别关注边缘化群体，“不让任何人掉队”，以减少不平等现象，促进包括残疾人在内的所有人的社会、经济和政治融合。党和政府历来重视残疾人事业。我国业已形成以宪法为核心，以残疾人保障法为主干，以残疾预防和残疾人康复条例残疾人教育条例残疾人就业条例无障碍环境建设条例等为重要支撑的残疾人权益保障法律法规体系。党的十八大以来，我国将残疾人事业纳人国家经济社会发展总体规划，推动残疾人权益保障的体制机制持续完善，残疾人社会保障制度和服务体系不断健全，残疾人基本民生得到稳定保障，残疾人公共服务水平有了大幅提升，残疾人平等参与社会生活的环境和条件不断优化，残疾人的获得感、幸福感、安全感显著增强，我国残疾人事业取得历史性新成就。我国“十四五”规划纲要第5 0 章第4节为“提升残疾人保障和发展能力”，要求“十四五”期间做好6 个方面的工作。第一，健全残疾人帮扶制度，帮助残疾人普遍参加基本医疗和基本养老保险，动态调整困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴标准。第二，完善残疾人就业支持体系，加强残疾人劳动权益保障，优先为残疾人提供职业技能培训，扶持残疾人自主创业。23Vol.7,No.4社会保障评论第7 卷第4期第三，推进适龄残疾儿童和少年教育全覆盖，提升特殊教育质量。第四，建成康复大学，促进康复服务市场化发展，提高康复辅助器具适配率，提升康复服务质量。第五，开展重度残疾人托养照护服务。第六，加强残疾人服务设施和综合服务能力建设，完善无障碍环境建设和维护政策体系，支持困难残疾人家庭无障碍设施改造。在“十四五”规划纲要基础上，国务院专门印发“十四五”残疾人保障和发展规划，要求到2 0 2 5 年，残疾人脱贫攻坚成果巩固拓展，生活品质得到新改善，民生福证达到新水平；多层次的残疾人社会保障制度基本建立，残疾人基本民生得到稳定保障，重度残疾人得到更好照护；多形式的残疾人就业支持体系基本形成，残疾人实现较为充分较高质量的就业；均等化的残疾人基本公共服务体系更加完备，残疾人思想道德素养、科学文化素质和身心健康水平明显提高；无障碍环境持续优化，残疾人在政治、经济、文化、社会、家庭生活等各方面平等权利得到更好实现；残疾人事业基础保障条件明显改善，质量效益不断提升。到2 0 3 5年，残疾人事业与经济社会协调发展，与国家基本实现现代化目标相适应；残疾人物质生活更为宽裕，精神生活更为丰富，与社会平均水平的差距显著缩小；平等包容的社会氛围更加浓厚，残疾人充分享有平等参与、公平发展的权利，残疾人的全面发展和共同富裕取得更为明显的实质性进展。“只要人人都献出一点爱，世界将变成美好的人间”。残疾人是人民的一部分，从这个意义上，他们是一个普通群体，社会要保障他们的平等权利尤其是教育权和就业权。残疾人有身体、智力和精神的长期损伤，从这个意义上，他们又是一个特殊群体，社会要给予他们更多的关爱和照料。在迈向现代化国家的建设和实现中华民族伟大复兴过程中，“健康人”和“残疾人”一个都不能少。大病患者是另一种特殊的“弱势群体”。一般理解，重大疾病是指严重影响患者健康、影响患者正常工作和生活、直至危及患者生命的严重疾病。患病前后，患者身体健康状况出现明显变化，通常需要花费大量的时间、精力、财力治疗疾病，经常因为健康和疾病原因无法正常工作，生理上精神上难以忍受，经济上消耗巨大。大病患者经常因为无法坚持工作而病退或遭遇辞退，失去经济来源，不仅给家庭带来巨大的精神痛苦，也带来了巨大的、有时是无法承受的经济负担。因而，“因病致贫”是难以回避的现实问题。“大病”是一个极其复杂的现实问题，由于病患存在一个“从小到大”“从轻到重”的发病过程，其危害程度也因为个人的免疫力、发现时间，以及治疗的及时性、科学性，使得同样的疾病产生不同的结果，可能“小而化之”或“小而养大”，最终可能初发治愈，也可能成为大病。所以，对大病的概念似乎人人都懂、人人明白，但却无法律标准和判断的科学定义。尽管如此，从全社会角度看，大病患者是弱势群体的一个组成部分，仍然可以成为人们的共识。2020年1 1 月，中国保险业协会发布了修订版的重大疾病保险的疾病定义使用规范，用于商业保险对重大疾病保险合同约定的疾病、疾病状态或手术，将原有2 5 种重疾定义完善扩展为2 8 种重度疾病和3 种轻度疾病。大病救助的对象主要是城市低保对象、农村低保对象、农村五保户对象、城镇特困职工及其家庭成员等特殊困难群体。“要继续完善医疗救助体系，包括加大对基本医疗救助的投入，切实做好对困难群众在医疗方面的兜底保障；通过医疗救助基金支持困难群众参加大病补充保24.共同富裕的进路选择险；进一步完善大病补充救助制度”根据全国第七次人口普查数据，2 0 2 0 年我国城镇居住人口达到9.0 2 亿人，占总人口63.89%。与2 0 1 0 年第六次全国人口普查数据相比，城镇人口增加了2.3 6 亿人，占比增加1 4.2 1个百分点。从流动人口情况看，2 0 2 0 年全国人口中，人户分离人口达4.9 3 亿人，其中流动人口为3.7 6 亿人，而流动人口中，跨省流动1.2 5 亿人，省内流动2.5 1 亿人。2本文所指城市流动人口，主要是农村进城的“打工族”。改革开放以来，伴随我国经济的快速发展和农业劳动生产率提高，进城打工的“离土”农民越来越多。在农业劳动生产率提高和城市工业化加大劳动力需求的进程中，农民特别是年轻农民进程务工，就成为我国经济起飞的一个重要的有利条件，即所谓的“人口红利”，这也成为我国经济快速发展中的一个基本特征。然而，在现有城市管理制度和模式下，相对于城市本地的户籍居民，城市流动人口在各方面都可能面临一定程度的“不公平待遇”，从而成为本文所指的“弱势群体”我国城市以“农民工”为基本特征的流动人口，其现状大致可概括为：规模大、占比高，一些城市流动人口的数量甚至超过了户籍人口；时间长、代际连续，取得就业的流动人口在城市居住时间普遍较长，很多已经两代人，有的甚至有了第三代，他们事实上已经是城市“准户籍人员”；集聚度高，越是经济发达城市特别是经济发达的大型城市，由于其对就业人口吸纳程度高，使得流动人口增长幅度更大。35000300002422325000200001500010000500002010201120122013201420152016201720182019202020212022全国农民工外出本地图2全国农民工规模和结构情况（万人）资料来源：根据历年国民经济和社会发展统计公报整理所得流动人口的快速增长对城市经济社会发展和城市管理带来双重影响。一方面，城市流动人口对城市经济社会发展具有重要的积极作用。人口进入多、年轻人比重高，给城市带来活力，是城市快速发展的劳动力供给源。例如，2 0 2 0 年上海市常住人口数为2 48 8.3 6 万人，其中户籍关信平：相对贫困治理中社会救助的制度定位与改革思路，社会保障评论2 0 2 1 年第1 期。国家统计局、国务院第七次全国人口普查领导小组办公室：第七次全国人口普查公报（第七号）一一城乡人口和流动人口情况，中国政府网：https/ 0 2 1 年5 月1 1日。25：Vol.7,No.4社会保障评论第7 卷第4期人口数为1 47 5.6 3 万人，户籍人口占比5 9.3%，户籍人口中6 0 岁以上人口占户籍人口36.08%，表明上海户籍人口的老龄化程度高达1/3 以上。根据全国第七次人口普查数据，2020年上海市常住人口2 48 7 万人，6 0 岁以上人口占比2 3.3 8%。显见，分别以户籍人口和常住人口计算的人口年龄构成相差1 2.7 个百分点，常住人口的老龄化远远没有户籍人口老龄化表现得严重。这也同时表明非户籍常住人口的年轻化，给上海城市的进一步发展带来活力和潜力。另一方面，流动人口的急剧增加也给城市带来了不容忽视的消极影响。这包括，流动人口快速增长可能形成对城市传统文化的冲击，城市管理在非户籍情况下可能产生一定的困难，信息系统、数据库需要进一步补充和完善，一时找不到工作没有稳定收人的人员可能产生焦虑和冲动行为，违法犯罪可能有所上升，城市救助需要可能增加，长期以户籍人口规划建设的教育机构、医疗机构、垃圾处理等公共设施可能出现不足或短时间内无法充分满足，人均绿化水平可能下降等。从宏观和社会发展态势看，城市化率进一步提高是我国现代化建设进程中不可逆转的大趋势，这决定了以农民工进城为主要特征的人口流动，还会持续很多年。我国城市管理模式包括户籍管理制度需要进一步改革和完善，城市治理水平尚需持续提高。进城农民工与城市户籍人员相比存在一些生存和发展劣势，因而本文将其作为“弱势群体”的一个组成部分。事实上，农民工的工资水平明显低于城镇就业人员。虽然大多数农民工在文化水平、知识技能方面存在不足，他们所从事的工作性质更倾向于体力劳动和简单劳动。本文无意于讨论城市企业劳动工资制度，同时也将企业的劳动工资制度是合理的作为前提。即便如此，两类人员的实际收入水平的差异是客观存在，并由于这种差异的存在就决定了这部分低收人者成为相对“弱势群体”O表62017一2 0 2 1 年农民工与城镇单位就业人员工资水平差异（人月）城镇单位就业农民工与外出农民工本地农民工农民工平均年度人员平均城镇人员相比(1)(2)(3)(4)(3):(4)201738053173348561931:1.78201841073340372168681:1.85201944273500396275421:1.90202045493606497281151:1.99202150133878443289031:2.01资料来源：根据历年农民工监测调查报告和中国统计年鉴整理所得。相当一部分农民工家庭在城市里处于相对贫困或低收入状态。事实上，消费的相对贫困程度比收入相对贫困更严重，“拖家带口”的流动人口相对贫困程度更深。流动人口获得的公共资源更少。例如，农民工在所在城市进人公办幼儿园比例更低，许多农民工家长反映在城市上学面临升学难、费用高等问题。参见上海市统计局：上海统计年鉴（2 0 2 1），中国统计出版社，2 0 2 1 年。国家统计局、国务院第七次全国人口普查领导小组办公室：第七次全国人口普查公报（第三号）一一地区人口情况，中国政府网：https:/ 0 2 1 年5 月1 1 日；国家统计局、国务院第七次全国人口普查领导小组办公室：第七次全国人口普查公报（第五号）一一人口年龄构成情况，中国政府网：https:/ 0 2