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公共卫生法视野下民营医院的现状分析与改善摘要：公共卫生是经济社会最重要的外部条件之一，公共卫生体系的健全可以促进其中的社会成员健康发展。医院是医疗卫生系统的重要职能单元，肩负着保卫社会医疗公共安全的职责。长期以来，我国医疗卫生系统中民营医院的作用不被重视，民营医院发展也存在误区，这在客观上削弱了我国医疗卫生安全。需要尽快调整民营医院的发展方向，督促民营医院正确履行其在医疗卫生系统内的职责。关键词：人民群众观；发展脉络；原创性贡献中图分类号：R197文献标识码：A文章编号：2095-0438（2023）06-0029-03（天津商业大学天津300400）我国对于民营医院的定义较为广泛，诊所、医护站、中医堂等不同形式的民营医疗机构都被涵盖在内，纵观民营医院发展的从无到有，再到今日的日渐繁盛，既得力于我国市场经济的有序繁荣；同时也映射出了居民对于医疗健康的殷切。2009年国家新医改方案明确提出坚持公益性与市场化并重的医疗卫生体制改革原则，社会办医因国家倡导和政策扶持而迅速发展。1民营医院具有的医疗公益性是其作为定位于补充公立医院所固有的，而易于吸纳市场投资则是其最大优势。民营医院的补充作用，本质即利用市场调配资源的手段提升公共卫生医疗服务水平。一、民营医院对于公共卫生体系的补充作用（一）健全医疗服务消费市场。公共卫生需要追求正义与效率的并重是不争的事实，有的学者提出，应当在医疗消费者市场中建立好竞争机制，民营医院与公立医院进行质量竞争、人才竞争与医备竞争，从理论上来说可以在民营医院提高自身管理与诊疗水平的同时，对公立医院形成一定的竞争压力，从而倒逼公立医院更加注重质量与服务的改善，提高自身效率。2也有的学者提出，民营医院要继续走资本扩张道路，推动原来小规模、零散化的小诊所、小医院资源整合，弥补前期资本投入的困难，使民营医院走上标准化、规模化、品牌化的道路。3在广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持社会力量提供多层次多样化医疗服务促进社会办医加快发展实施方案的通知（以下简称 广州通知）中，鲜明的提出要“打造一批国内外知名的医疗服务品牌，培育一批国际化、高端化、专业化、连锁化的大型医疗集团”。上述不同的理论争鸣均反映出了民营医院具备公立医院不具备的专科化、差异化优势，更能满足医疗消费者的多层次需求，同时可以有效地缓解我们现在公立医院过度繁重的医疗任务。早期民营医院发展主要集中于医疗美容、外科整形、母婴护理等高利润、低技术含量的临床科室，对一些需要高超技术、昂贵器械的高风险低收益的医疗内容涉足较少，大部分缺乏长远的发展战略规划，对自身使命和发展愿景没有清晰的认知。但随着针对于民营医院发展的政策支持、资本规模、经营经验的不断提升，上述情形也出现了显著改变，一些专业水平高的具备科研、医疗、服务的综合机构开始出现，如在深圳市，相关政策都明确指出鼓励社会力量举办高水平三级医院和专科医院。对于经评审为三级甲等或三级乙等的社会办医院（包括综合性医院和专科医院），提供不低于50%的基本医疗服务的，分别可获得2000万元或1000万元奖励；社会办医院经评审为二级甲等专科医院的，可获得500万元奖励。4（二）营造社区内的健康生态。公立医院的门诊挂号、急救服务、临床手术等项目均建立在“治病救人”的基础上，相比公立医疗机构而言，非公立医疗机构往往具有更敏锐的社会需求感知力并能做出更快速的行动，更加适应我国目前社会人口比例和疾病谱变化时期的医疗服务需求，5医疗民营医院可以充分发挥和社区居民关系密切，客源熟悉固定的优势，定期开展针对于居民的健康咨询服务、上门问诊、健康讲座等医疗保健成朋收稿日期：2022-11-08作者简介：成朋（1996-），男，内蒙古自治区巴彦淖尔人，天津商业大学研究生在读，研究方向：民商法。第43卷第6期绥 化 学 院 学 报2023年6月Vol.43No.6Journal of Suihua UniversityJun.202329活动，这些都是传统公立医院力所不逮的领域。我国传统医疗文化中强调“良医化之，拙医败之”，公共卫生的价值取向根植于整体健康，医疗是实现健康的手段而不是目的。我国已经步入老龄化社会，如何提升老年人的健康水平成为了公共卫生系统的一大挑战。现已有民营医院开始提供健康保健服务。在海南，就形成了“医养合一”的新型医疗形式，自2011年推出旅游养老项目以来，每年前往海南旅游、养老和医疗的“候鸟”老人数量以每年10%的速度递增，截至2015年底，“候鸟”老人达57.8万人，其中，将近57.8%的老年人将海南作为理想的“医养融合”目的地。6除却“海南模式”，一些社区内的民营医院也开始探索针对于居家医养模式，如上海市提出并建立的“9073”模式，虽然没有完全解决该问题，但是其暴露出的问题，如服务质量、服务人群、服务范围等都值得我们社会关注。各地区的立法工作中也简明扼要地将社会办医作为提升社区养老、育儿、残障人士照顾等公共卫生与医疗结合领域的重要手段，国务院出台的 国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见 中明确指出“提升医养结合服务能力.具备法人资格的医疗机构可通过变更登记事项或经营范围开展养老服务。”意图引导民营医院参与养老服务；各地区也对于鼓励社会办医参与健康服务予以鼓励，内蒙古自治区养老服务条例 第16-20条对于医疗养老服务从内容到方式均予以指引，而 浙江省社会养老服务促进条例（2021修正）中虽然并未提到“民营医院参与养老”，但其第31条“养老机构内设医疗机构的医师、护士、康复技师等卫生专业技术人员，在执业资格、注册考核、专业技术职务评聘等方面，执行与医疗机构同类专业技术人员相同的政策。”指明了养老服务与医疗健康服务的关系。二、民营医院公共卫生漏洞分析（一）偏离公共卫生本位。民营医院对于公共卫生的构建如前文所言优势明显，但是我国民营医院的发展至今所衍生出的问题仍然显著。大量民营医院存在偏离公共卫生定位，过度商业化的问题。笔者认为，医院若过度强调市场要素会势必会导致社会效益被滞后，即在公共卫生定位上明显不足。面对日趋激烈的市场竞争，民营医院受利益驱使，背弃医德，实行过度医疗，刊登虚假广告，误导、欺骗患者，违规甚至于不处理医疗废物，不注重医务人员的安全防护7的现象长期未能改善。民营医院其本质是医院，而绝非一般性的企业，有学者提出，民营医院未来要向社会企业靠拢，作为一种混合型组织，出现在传统的政府、企业和非营利三大部门之交集处8。但是单纯的构建类型体系不是成效，我国民营医院面临的问题是其无法做好一个“社会企业”，而不是不能成为某一类型的企业。目前，我国目前民营医院呈现出与我国经济发展程度关联度高的走向，超过8成民营医院分布在中东部经济较为发达的地区，而西部地区则较少，导致我国民营医院东西部差异越发明显，在分布上并未形成错位竞争的关系9。（二）公共卫生安全责任制度缺失。前文讨论的民营医院参与公共卫生基本逻辑揭示了医疗、卫生与医院的关系，民营医院实现公共卫生安全势必以自身切实实现医疗卫生职能为前提的。我国目前立法工作也是在尊重医疗卫生基本原理的前提下展开的。但反观我们医疗市场，大量存有立法规定相互掣肘牵引，立法不明的状况，立法之间不能形成完整体系，笔者仅以医美行业医师从业资格与安全责任为例，中华人民共和国药品管理法 第52条规定，从事相应医疗服务人员必须有相应的医师资格并取得行业监管部门同意，但是对于使用违禁药品的医师相应的责任制度却还停留在针对于该机构的处罚上。该法第151条规定：“未取得药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证生产、销售药品的，责令关闭，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品（包括已售出和未售出的药品，下同）货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算。”笔者认为，这种只处罚机构却不处罚相应人员的做法过于宽泛，助长了其滥用资质的行为；无独有偶，医疗美容服务管理办法第12-14条也提到了，医疗美容主诊医师护士必须取得相应的资质，但是对于因无资质产生的相关责任却谈之甚少，还需援引其他部门法的规定，陷入了法律责任竞合的误区。医美行业作为新兴的“轻医疗”行业，其暴露出的安全责任是我们当下公共卫生体系中最为鲜明的：法律责任上的不明确会直接导致大量责任事故不能妥善处理，进而影响公共卫生体系的建全。三、公共卫生导向的法律干预（一）建立公共卫生导向的市场准入标准。民营医院未来的发展不应盲目增加数量，更要注重质量的提升。卫生监管部门的监管目的除了保证医疗活动中的公民健康，更应注意优化医疗消费市场，促进公共卫生体系的健全。这就需要卫生监管部门对于辖区内的医疗卫生资源进行分配，妥善配比，保证辖区内医疗卫生水平满足消费者期望。在这一点上，民营医院优势明显，作为社会办医的产物，其可以根据自身条件自由补入医疗卫生体系。医疗机构管理条例（以下简称 条例）的第6条规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门应当根据本行政区域内的人口、医疗资源、医疗需求和现有医疗机构的分布状况，制定本行政区域医疗机构设置规划。”基于民营医院与公立医院在医疗卫生市场上的不同地位，二者本应执行不同的审批手续，但是目前我国在不同类型的医院设立上标准差异并不明显，有的医生指出，条例 虽然对医疗机构具体准入条件作出规定，但也仅有六个条文，规定过于笼统。10条例的粗浅同样增加了地方政府的使用成本，曾在一些观念落后的地方，在民营资本在办理经营许可证时，政府卫生行政机构都会严格地执行每一个环节的审查；相反的，政府在新建医院时，管理机构都会一路敞开绿灯。11笔者认为，当前确立全国性医疗消费市场准入标准实属困难，各地区医疗条件水平差异明显，重庆市医疗机构管理条例 第11条规定，由市卫生计生主管部门负责五百张床位以上的综合医院、三百张床位以上的中医医院、中西医结合医院、一30百张床位以上的专科医院、民族医院、疗养院和康复医院、临床检验中心、急救中心（站）、妇幼保健院（所）、专科疾病防治院（所、站）等医疗机构的设置审批，由区县（自治县）卫生计生主管部门负责本行政区域内前款规定以外的其他医疗机构的设置审批。这种审批方式与云南省完全相反，在 云南省医疗机构管理条例（以下简称 云南条例）中，并未明确规定设立医院的范围。云南条例 第九条规定，县级以上卫生行政部门应当按照医疗机构设置规划和设置标准对医疗机构的设置进行审批。省、州（市）、县（市、区）的审批权限由省卫生行政部门规定，这表明，一定程度上云南全省医院均需省卫生行政部门设立。两地区立法差异源于不同的公共服务水平，全国这样对照明显的立法差异层出不穷，未来全国性的规定条例不应忽视国情，而应在差异基础上确立立法根本基准把握公共卫生系统完善这一民营医院最为核心的设立要件。从政策变迁来看，我国对于民营医院设立已经呈现出不断放宽的趋势，国家立法也应抓大放小，将公共卫生属性作为未来民营医院设立标准之一，具体来说，指导立法应该依据医疗科学参数，确立民营医院是否设立。复旦大学公共卫生学院基于市场导向的社会办医空间布局研究就是该方面的良好探索，该课题组通过分析数据基础、测算医疗资源需求量、绘制基层社会办医引导图等科学参数来认定是否允许民营医院准入市场。12（二）营造民营医院参与公共卫生的市场环境。目前，政府机关对于制定鼓励民营医院发展的优惠政策热情不足。具体制度主要集中在医保报销、财政补贴、人才支援等方面，医保制度长期排斥民营医院的参与，这一方面影响民营的收支平衡，也会影响人们在医疗服务时选择民营医院的积极性，就算进入了医保系统，民营医院进入医保报销范围的数量仍然有限，其医保报销金额的份额也相对较低。13财税方面，各地区对于民营医院的财政补贴仍显不足，在部分地方公共卫生系统欠缺类如心脑血管疾病、地区性高发症之类的急需医疗服务的现状下，不能很好地通过财税手段吸引社会资本；至于人事，民营医院所属的医生在职称评定、荣誉授予方面存有歧视，双方并未按照相同的标准一视同仁。站在公共卫生的角度上，公立医院为主的医院制度是国情所致，民营医院与公立医院虽产权不同，但在医疗卫生体系中同样社会责任重大。任何发达的法律秩序中都存在一种回应的可能，但将这种可能变为现实却有赖于某种政治环境的支持14我国政府也不例外，医疗卫生部门回应消费者的需求，为民营医院营造良好环境势在必行。在2017年出台的 国务院办公厅关于支持社会力量提供多层次多样化医疗服务的意见 中明确了政府对于创办民营医院的责任，多次提到强化政府职能，运用税收、保险、土地等地方资源为民营医院打造平台，有义务在市场准入、银行信贷、税收政策、人员职称评定等方面为民营医院创造公平的竞争环境7。一些地方文件中对于落实民营医院待遇问题也做了长足论证，广州通知 中对于“落实扶持政策”做出了详细规定，在人员、税收、市场准入中均有体现，较好地体现了中央精神与现代公共卫生理念。（三）为监管模式增添公共卫生要素。未来对于民营医院监管模式亦应建立在公共卫生基础上，这与我们当下的监管模式存在出入；目前，我国对于民营医院的监管中行政因素较为明显，民营医院本身是否符合监管规定主要是由监管部门裁定。根据目前 条例 中第40-43条规定，医疗监管的主体为医疗行政机关，负责医疗机构的审批、检查、评审等监管环节。这种监管模式很难在出现新的医疗市场需求时敏锐捕捉。近年来，立法机关不断强调公共卫生中社会力量的参与，笔者认为，上述监管模式应当做出适当改变，即倾向于以公共卫生理念从事民营医院监管，不光要看民营医院是否满足监管条件，还要在监管中添附公共卫生目标作为考核项目。同时，我们目前的监管体制建设还应当坚持，政府需要设立高标准的民营医院发展准则，严格处罚在医疗行业盛行的虚假宣传、过度营销等商业欺诈手段；同时完善医疗质量管理信息公开制度，促进社会办医机构重视医疗质量管理，并利用互联网、大数据分析等新型监管手段进一步增强对民营医院医疗质量监管的效率和有效性15。参考文献：1郁建兴.汪基强.向淼.综合监管时代的医疗机构监管及其改革路径基于浙江省的分析J.天津社会科学，2020（6）.2于良春,甘超.垄断与竞争:中国医疗行业市场效率分析J.经济与管理研究，2020（7）.3程栋,黄蓓.骨科专科连锁医院的集团化运营A/中国民营医院发展报告（2020）.北京:社会科学文献出版社，2021：189.4邓志远.王秋梅.钟淑娜.钟淑君.刘俊.深圳市社会办医院发展趋势研究J.中国卫生产业，2020（7）.5何达.王贤吉.金春林.发展社会办医，促进卫生体系的服务效率与公平性J.中国卫生资源，2017（2）.6黄志萍.吕晖.王峥，等.海南省社会办“医养融合”服务体系的思考J.中国老年学杂志，2016（8）.7向阳,史俊林,许宝华,等.民营医院现状调查及管理对策J.中国卫生法制，2007（1）.8曹建.医院运行的新定位J.中国卫生，2017（4）.9赵彦涛,朱梦蓉.我国民营医院发展趋势和面临的困境与机遇J.医药导报，2019（2）.10叶文玮.论基本医疗服务市场准入法律制度的完善J.南方论刊，2021（6）.11刘小明.我国医疗服务市场结构特征J.经济体制改革，2013（2）.12熊雪晨，周奕男，何世英，等.基于市场导向的社会办医空间布局导引方法研究J.中国医院管理，2019（8）.13吕一星，郑儒春，覃岳香,等.我国社会办医发展现状及对策研究J.中国医院，2021（7）.14P 诺内特，P 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