个人信息保护公益诉讼主体职能行使的障碍与纾困.pdf

一尧问题的提出2021 年 11 月 11 日正式实施的叶中华人民共和国个人信息保护法曳渊简称叶个人信息保护法曳冤第 70 条正式设立了个人信息保护领域的公益诉讼条款袁 明确了人民检察院尧法律规定的消费者组织即消费者协会以及国家网信部门确定的组织可以对侵害众多个人信息权益的行为提起公益诉讼遥 然而该条款既未提及各主体提起公益诉讼范围的职能分工袁也未点明各主体间是否存在提起公益诉讼的职能顺位遥 当侵害众多个人信息权益的行为发生时袁主体间诉讼分工的不明确可能导致多方同时起诉的局面袁引发司法资源的浪费和司法秩序的混乱遥 因此有必要从体系化视角审视个人信息保护公益诉讼条款袁 厘清三个主体提起公益诉讼的关系袁扫清个人信息保护民事公益诉讼的司法实践障碍遥二尧民事公益诉讼主体职能之检视叶个人信息保护法曳第 70 条所规定的三种公益诉讼主体中袁消费者协会和检察院来自于 叶中华人民共和国民事诉讼法曳渊简称叶民事诉讼法曳冤和叶中华人民共和国消费者权益保护法曳渊简称叶消费者权益保护法曳冤的规定袁而网信部门确定的组织由叶个人信息保护法曳特别新设袁在实践层面尚缺乏经验基础袁其职能运行的规则设计也仍待个人信息保护公益诉讼实践的反哺袁并不能指望其在个人信息保护公益诉讼制度出台的初期便堪当砥柱遥 鉴于消费者协会和检察院已在一般公益诉讼领域和消费公益诉讼领域深耕多年袁二者在其他领域的制度和实践经验同时也能指引其在个人信息保护领域公益诉讼运行遥 然而袁检察院和消费者协会的公益诉讼职能各有其分工袁故有必要对检察院和消费者协会在个人信息保护领域之外的个人信息保护公益诉讼主体职能行使的障碍与纾困阴 黄照钦摘要叶个人信息保护法曳第 70 条所规定的公益诉讼主体间存在职能内容不清尧行使顺位不明的问题袁引发了个人信息保护公益诉讼条款的适用障碍遥 通过梳理各主体一般公益诉讼职能的相关法律规定袁明确其各自的公益诉讼职能内容曰进一步从野职能范围不清冶和野行使顺位不明冶两方面阐明各主体职能行使障碍的内涵曰结合检察院尧消费者协会尧网信部门设立的宗旨和职能袁从体系化视角阐明三者各自所保护的公共利益类型尧厘清三者间保护个人信息公共利益的职能顺位袁在法律适用层面为个人信息保护公益诉讼的司法实践扫清障碍遥关键词个人信息保护曰检察公益诉讼曰公益诉讼顺位49既有公益诉讼职能进行检视袁以明确二者在个人信息保护公益诉讼领域中的职能分工遥渊一冤检察院民事公益诉讼职能的明晰叶民事诉讼法曳第 55 条是我国民事公益诉讼制度体系的总领性规定袁1其第 1 款明确了野法律规定的有关机关和组织冶才具有提起民事公益诉讼的资格遥 其第 2 款规定袁对于破坏生态环境和资源保护尧食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为袁在没有法定机关和组织或者法定机关和组织不提起诉讼的情况下袁人民检察院可以提起民事公益诉讼遥 结合叶关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释曳渊简称 叶检察公益诉讼解释曳冤 第 13条袁对于破坏生态环境和资源保护袁食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益袁侵害英雄烈士等的姓名尧肖像尧名誉尧荣誉等损害社会公共利益的行为袁检察院只有在三十天公告期后相关主体仍不起诉时才能提起民事公益诉讼遥 由此可知袁检察院的公益诉讼职能具有兜底性和补充性的特征袁这也印证了学界所认为的检察机关在民事检察公益诉讼中的定位是公共利益的代表者尧诉讼的协助者尧起诉的兜底者之观点遥2野假如有法定的机关或有关组织提起民事公益诉讼袁检察机关就不必亲自提起民事诉讼冶遥3这一论述道出了检察机关野兜底诉讼职能冶之实质遥 归根到底袁检察院仅具有一般性的公益诉讼职能袁不同于法律在特定领域专门规定的公益诉讼组织的专业性和唯一性袁检察机关的公益诉讼职能范围更为广泛袁其公益诉讼职能之行使并不局限于特定领域遥 这也决定了其并不能在特定的领域中承担优先于该特定领域公益诉讼主体起诉的职能行使顺位遥 检察院公益诉讼职能的一般性决定于其作为国家机关袁代表了最为广泛的社会公共利益曰而其公益诉讼职能的兜底性则决定于其作为检察机关在人力尧物力尧财力上的局限性遥 国家机关的职能既是其所享有的履职权力袁也是其应当承担的履职责任遥 在已经存在专门主体的情况下袁若法律仍规定检察院优先于该特定主体起诉袁则检察院的法定优先起诉的职责不仅会导致其本身承担较重的诉讼负担袁也会实质上架空后顺位主体的起诉职能遥 因此袁检察院行使兜底的公益诉讼职能更为合理遥渊二冤消费者协会民事公益诉讼职能的明确根据叶消费者权益保护法曳第 47 条袁省级以上消费者协会可以对侵害众多消费者合法权益的行为提起消费公益诉讼遥 结合叶最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释曳第 1 条之规定袁消费公益诉讼所保护的公共利益为众多不特定消费者的合法权益遥此外袁我国消费者协会的宗旨是对商品和服务进行社会监督袁保护消费者的合法权益袁 引导广大消费者合理尧科学消费袁促进社会主义市场经济健康发展遥 叶消费者权益保护法曳第 37 条所规定的消费者协会的公益性职责皆以服务尧 保障消费者为核心遥 由此可见袁消费者协会提起的消费公益诉讼也只保护来自于众多消费者合法权益的社会公共利益遥 并且袁在涉及食品药品安全领域的消费者公共利益保护袁 消费者协会提起公益诉讼的顺位高于检察院遥三尧个人信息保护公益诉讼主体职能行使的障碍叶个人信息保护法曳 第 1 条明确了其保护个人信息权益的立法目的遥 因此其所有的规范设计都应当围绕实现野保护个人信息权益冶这一立法目的而展开遥 同消费公益诉讼制度所保护的众多消费者合法权益一样袁个人信息保护公益诉讼制度所保护的公共利益本质上也应生发于众多野个人冶所享有的法治天地50信息权益袁应当具有浓厚的个人信息权益属性遥 叶个人信息保护法曳第 70 条虽然规定了三种具有起诉资格的主体袁但相关主体保护公共利益的范围并不相同袁并且在提起诉讼的资格顺位上亦有差异遥 然而袁第 70 条对三类主体职能行使的具体内容分工与顺位皆语焉不详遥 相关规定的粗糙也将引发个人信息保护公益诉讼制度的运行障碍袁具体体现为个人信息保护公益诉讼主体职能范围不清和职能行使顺位不明两方面遥渊一冤三类主体行使公益诉讼职能的范围不清叶个人信息保护法曳第 70 条规定袁人民检察院尧法律规定的消费者协会和由国家网信部门确定的组织均可以对侵害众多个人信息权益的行为提起公益诉讼遥 一方面袁此三类主体属于完全不同的机关或组织袁有各自独特的宗旨和职能曰另一方面袁个人享有的信息权益因个人身份的不同而归属于不同的主体或产生于不同的环节袁具有不同的属性遥 如消费者协会以保护消费者利益为宗旨袁若认为其能够对所有的个人信息保护公益诉讼均享有主体资格袁即可以对非来自于消费环节尧不具有消费属性的个人信息进行公益诉讼保护袁可能违背消费者权益保护法的规定遥 个人信息保护公益诉讼条款仅规定三类主体统一地行使个人信息保护公益诉讼职能袁其存在进一步优化的空间遥渊二冤 三类主体行使公益诉讼职能的顺位不明有学者认为袁依据叶民事诉讼法曳第 55条和叶检察公益诉讼解释曳第 13 条袁检察院在个人信息保护公益诉讼中也应当居于兜底和补充的地位遥 尽管现行司法实践中绝大多数公益诉讼案件都是由检察院提起袁但是不能违背检察监督的谦抑性袁检察机关仍应在没有适格主体或者适格主体不起诉时才能提起个人信息保护公益诉讼遥4体现在个人信息保护公益诉讼中袁只有消费者协会和国家网信部门确定的组织均不提起诉讼时袁检察院才能提起诉讼遥 也有学者认为袁应当依照新法优于旧法尧特别法优于一般法的原则袁叶个人信息保护法曳 第 70 条应当优先于叶民事诉讼法曳第 55 条适用袁而叶个人信息保护法曳所规定的检察院尧消费者协会尧网信部门确定的组织的立法表达顺序就是三者提起公益诉讼资格的顺位遥5然而袁前一种观点实际上变相弱化了检察机关的公益诉讼职能袁无法满足实践中个人信息公共利益保护需求遥 在个人信息公益诉讼制度初始发展阶段袁国家网信部门规定的相关组织仍然缺位袁消费者协会个人信息保护公益诉讼职能有限袁而实践中侵害众多个人信息权益现象频发袁尤其需要检察院主动承担起公益诉讼职能袁如此才能回应实践的需求遥 第二种观点认为应当依据法条表述的顺序确定三类主体的诉讼顺位袁 实则是一种简单粗暴的野解释论冶袁该种观点仅将视线停留在法律表达的形式上袁而忽略了三类主体行使公益诉讼职能的法理实质曰仅以法律之新旧尧一般与特殊来确定适用关系袁其实并未触及到确定三类主体职能行使顺位的实质标准遥四尧个人信息保护公益诉讼主体职能行使的纾困渊一冤三类主体行使公益诉讼职能范围的明确1.检察院的个人信息保护公益诉讼职能范围根据叶民事诉讼法曳第 55 条的规定袁法律规定的机关和有关组织可以提起民事公益诉讼遥 因此袁检察院因为叶个人信息保护法曳第 70 条的明确规定而成为了野法律规定的机关冶袁 进而直接享有了个人信息保护的公益诉讼职能遥 检察机关属于公共利益的代51表袁 其并不刻意保护某一特定的公共利益遥由此可知袁 就个人信息保护的公益诉讼袁检察院应当享有完整的起诉职能遥2.消费者协会的个人信息保护公益诉讼职能范围叶个人信息保护法曳第 70 条规定消费者协会为个人信息保护公益诉讼主体资格的立法表达为野法律规定的消费者协会冶遥 观点之一认为袁不同于个人信息保护法对检察院主体资格的直接规定袁此处在消费者协会前规定了野法律规定的冶作为定语修饰袁意在将本条文的适用引至 叶消费者权益保护法曳对消费公益诉讼制度的规定遥 叶消费者权益保护法曳第 14 条规定了消费者在购买尧使用商品和接受服务时享有个人信息依法得到保护的权利袁系个人信息保护在消费领域的体现袁是相较于叶个人信息保护法曳的特殊法遥因此袁当消费领域众多消费者的基于其个人信息权益所享有的社会公共利益受损时袁消费者协会当然可以依据 叶消费者权益保护法曳提起消费公益诉讼遥 然而袁就叶个人信息保护法曳所规定的公益诉讼条款而言袁公共利益是否落入其保护范畴只取决于该公共利益是否生发于众多个人的信息权益袁而并不追问所谓众多个人的具体身份如何遥 当众多消费者个人与消费有关的信息权益受损袁即使没有 叶个人信息保护法曳 第 70 条的规定袁消费者协会仍然可以依据叶消费者权益保护法曳提起消费公益诉讼遥 如此而言袁叶个人信息保护法曳第 70 条额外规定野法律规定的消费者协会冶 的公益诉讼资格并无必要遥还有一种观点认为袁若野消费者协会冶因为叶个人信息保护法曳第 70 条的规定也同时成为了叶民事诉讼法曳第 55 条所规定的野法律规定的组织冶袁 从而直接具有个人信息保护公益诉讼资格袁则意味着并无必要再行区分所谓个人信息权益之个人的具体身份袁消费者协会对各种类型的个人信息保护公益诉讼均具有起诉资格遥 然而袁该种解释路径一方面不当扩大了消费者协会的职能范围袁违背了其保护消费者合法权益的宗旨袁不利于消费者协会制度架构的一致性曰另一方面将消费者协会完全置于与检察院同样的职权范围袁亦更加无法区分二者所保护的个人信息公共利益的内容分工遥 相较于第二种解释路径袁第一种观点因保全了消费者协会的设立宗旨和消费公益诉讼的制度目标而具有实质上的合理性遥因此袁应当认为消费者协会只能就消费者领域的个人信息公共利益损害行为提起个人信息保护公益诉讼遥3.网信部门确定的组织的个人信息保护公益诉讼职能范围依据叶网信部门行政执法程序规定渊征求意见稿冤曳第 2 条袁网信部门是指国家互联网信息办公室和地方互联网信息办公室遥 诚然袁社会组织提起公益诉讼拥有较公权监管更低的成本优势尧较私人维权更高的胜诉可能袁可以作为公权监管和私人维权之补充遥6然而袁上述理念优势的规范载体仍然较为粗糙遥 一方面袁叶个人信息保护法曳授予了国家网信部门指定公益诉讼主体的职权袁其并未言明其所指野国家网信部门冶是否仅限于中央层面的国家互联网信息办公室曰 另一方面袁对于所指定主体的范围尧层级尧指定的程序等相关的具体配套规定皆尚付阙如遥 这也就意味着袁国家网信部门指定公益诉讼主体的立法和实践都仍处于初期探索阶段袁其所确定的组织的公益诉讼职能范围亦无法明确袁仍待配套法律制度的陆续跟进以及国家网信部门本身的积极探索遥渊二冤三类主体行使公益诉讼职能顺位的明晰法治天地52叶消费者权益保护法曳 规定了消费者享有个人信息受保护的权益袁消费者的个人信息权益同时也受叶个人信息保护法曳之保护遥当众多消费者的个人信息权益受到损害袁消费者协会和检察院均可以依据叶个人信息保护法曳第 70 条之规定提起公益诉讼遥 然而袁一方面检察院因叶个人信息保护法曳的规定而直接取得了个人信息保护公益诉讼的原告资格袁不再局限于兜底诉讼地位曰另一方面该个人信息公共利益因归属于众多消费者而属于消费公益诉讼保护范畴袁 而消费公益诉讼又应当适用检察院只能兜底诉讼的相关规定遥 本文认为袁 一方面应当承认检察院依据叶个人信息保护法曳所取得的直接提起个人信息保护公益诉讼的资格遥 叶个人信息保护法曳和叶民事诉讼法曳同属于一般法律袁因此根据叶民事诉讼法曳第 55 条第 2 款的规定袁检察院可以依据叶个人信息保护法曳的规定而成为能够提起公益诉讼的野法律规定的机关冶遥 另一方面袁 也应当严格遵守检察院兜底诉讼的公益诉讼职能行使顺位袁 同时保障消费者协会保护消费者利益专门职能的优先行使遥由于消费者协会仅能对侵害众多消费者个人权益的情形提起公益诉讼袁其相较于一般的个人信息侵权袁因消费者的特别身份而具备了特殊侵权的性质遥 消费者协会作为专门保护消费者权益的组织袁其对消费者权益的保护更具专业性遥 因此袁应当优先认可消费者协会就不特定的个人消费信息保护公益诉讼的职能遥 同理袁在涉及检察院与国家网信部门确定的组织之间袁也应遵循检察院兜底诉讼的原则袁国家网信部门确定的组织应当具备优先于检察院提起公益诉讼的资格遥 在消费者协会与国家网信部门确定的组织间袁也应当认为消费者协会具备优先于检察院和国家网信部门确定的组织优先提起个人消费信息保护公益诉讼的资格遥综上袁应当以个人信息是否具有消费属性为依据判断公益诉讼的原告及其职能行使顺位遥 其一袁若众多不特定的消费者的个人消费信息权益遭受损害袁则应当关注该个人信息的消费者权益遥 此时消费者协会应当具有优先于检察院提起公益诉讼的资格袁国家网信部门的公益诉讼资格顺位后于消费者协会袁检察院起兜底公益诉讼的职能遥 其二袁若众多不特定的非消费者与消费无关的个人信息权益遭受损害袁因为该种情形下的公共利益并不生发于众多的消费者权益袁消费者协会已全无职能行使之基础遥 则此时网信部门确定的组织可以优先于检察院提起诉讼袁检察院可以依法支持起诉遥参考文献院1刘璐.消费公益诉讼的法律构造J.法学,2013(07):123.2庄永廉,李浩,胡卫列等.如何做好新时代公益诉讼检察工作J.人民检察,2019(23):41.3陈瑞华.论检察机关的法律职能J.政法论坛,2018,36(01):11.4田海鑫.个人信息保护民事公益诉讼理念及实施研究J.时代法学,2022,20(05):87.5张陈果.个人信息保护民事公益诉讼的程序逻辑与规范解释要要要兼论个人信息保护的野消费者化冶J.国家检察官学院学报,2021,29(06):36.6王锡锌,彭錞.个人信息保护法律体系的宪法基础J.清华法学,2021,15(03):6-24.渊作者单位院西南政法大学经济法学院冤揖责任编辑院张卓铱53