福建省“最多跑一趟”改革的扩散机制研究.pdf

管理观察 272 福建省“最多跑一趟”改革的扩散机制研究刘冰 福建师范大学摘要：福建省“最多跑一趟”改革是一个创新政策扩散过程，研究“最多跑一趟”改革扩散因素对拓宽和挖掘“最多跑一趟”改革的宽度和深度，具有理论和现实意义。本文将政策扩散理论与中国公共政策扩散特点相结合，从辖区内部因素、区域扩散机制两个维度探讨福建省“最多跑一趟”改革扩散的影响机制。研究发现：福建省政府的经济实力和信息技术给予改革正向激励；地级市之间的学习与竞争机制和省级政府的政策压力推动了福建省“最多跑一趟”改革的省内扩散。关键词：政策扩散；“最多跑一趟”改革；扩散机制一、问题的提出 建设服务型政府是我国行政体制改革的基本方向，也是政府改革的整体方向。李克强总理在政府工作报告提出，要持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，换来市场活力。可见，深化“放管服”改革，打造服务型政府是新时代政府的职责和使命。“最多跑一趟”是指企业、市民到政府办事，在材料齐全且符合法定办理条件的情况下，最多只需要一次到窗口就可以完成事项办理，因此也称为“最多跑一次”。在福建省的大力推动下，“最多跑一趟”作为一项创新政策快速扩散至全省。那么，“最多跑一趟”改革在福建省内的政策扩散机制是怎样的？影响扩散的不同因素一直是政策扩散理论的重要研究内容。到底哪些因素可以促使政策扩散，推动着福建省实施“最多跑一趟”改革呢？为回应上述问题，本文基于政策扩散理论，探索福建省“最多跑一趟”改革扩散的影响因素。二、文献综述“最多跑一趟”是在中央“放管服”部署下的地方创新，它将“以政府为中心”扭转为“以人民为中心”，提高了政府行政效率和人民满意度，自提出至今，学界对其各方面展开了深刻研究。“最多跑一趟”改革由浙江省率先提出，郁建兴、高翔梳理了浙江省“最多跑一趟”改革的起因、发展与成效，着重讨论了其对推动整体型政府改革的经验总结1。赵光勇从行政审批制度改革的逻辑出发，对“最多跑一趟”改革的经验、问题进行了总结，提出“最多跑一趟”的未来是政府数字化转型2。陈国权认为，政府的高度重视、前期改革、良好的政府社会资本提供了软件支持，互联网的快速发展提供了硬件支持，软硬件的同时发力推动了整体性政府建设，使“最多跑一趟”得到基本履行3。何圣东以“最多跑一趟”改革为案例，探索数字政府建设的路径，并给出提升数字政府建设质量的建议4。总的来说，这些学者大多数都是从以数字技术推动整体性政府建设视角研究“最多跑一趟”改革。还有学者探讨了“最多跑一趟”改革的实质。陈宏彩认为效能建设是政府行政体制改革的永恒主题，“最多跑一趟”改革借助先进的现代互联网技术完成了一场划时代的政府效能革命，其深化路径就是推动系统性整体性协同性改革5。郎友兴认为“最多跑一趟”改革是通过“互联网+政务服务的方式”，使政府权力和责任清单“瘦身”，实质是政府权力边界的再界定，而改革的未来也应该回归到体制改革本身6。夏行认为“最多跑一趟”改革确立了政府自我改革的目标和理念，是转变政府职能的突破口，要以“最多跑一趟”改革撬动经济社会领域改革、政府自我改革7。李一也认为要以“最多跑一趟”改革带动社会其他领域体制机制的改革创新8。总体而言，学界对“最多跑一趟”改革从不同角度和层面进行了探讨，解释了“最多跑一趟”的内涵和实质，挖掘了改革过程存在的问题，对“最多跑一趟”的发展给出相应的路径探索。但对“最多跑一趟”的扩散过程研究较少，研究深度不够，主要表现为目前的研究都是从宏观角度出发，以全国地级市为研究单位，缺少对具体省份“最多跑一趟”改革扩散路径的探索。因此，将政策扩散理论与福建省“最多跑一趟”改革实践结合在一起，显得十分必要。三、理论分析自上世纪六十年代末，国外许多学者开始关注公共政策的扩散现象。发展至今，政策扩散理论在理论解释和研究方法等方面都有了丰富的研究成果，成为研究公共政策变迁的重要理论之一。中国政策学者对政策扩散理论的关注和应用也越来越多，并将中国本土化政策变迁实践嵌入政策扩散理论，在政策扩散理论的空白之处填补了中国经验。（一）理论介绍政策扩散理论始于上世纪六十年代末的美国，美国学者 Walker 研究了美国各州政府之间的创新实践。随后经过Rogers、Gray、Walker 等学者的努力，政策扩散理论在理论2022.03真情 管理观察273 解释上初成体系。Rogers 认为政策扩散就是创新在一段时间内，通过某种渠道，在一个社会系统的成员中被传播的过程。Brown 和 Cox 总结了创新型政策扩散过程的三个规律:区域内出现“领导者-追随者”的层级效应，时间维度上呈现为“S”形曲线，空间维度上表现为“邻近效应”。关于影响政策扩散的不同因素，国内外学界都已经有了丰富的研究结果。Adam J.Newmark 提出三种扩散模型：地域扩散、组织扩散、内部扩散。地域和组织扩散强调州对领先州的模仿性学习使政策扩散得以产生，内部扩散则认为扩散受州本身的政治、经济、社会条件影响。通过因子分析和截面回归分析，Walker 还得出同一区域的各州在政策选择上会有相似的采纳顺序、政治因素对政策创新的影响比经济因素小。Berry夫妇将政策扩散的内部因素和邻近效应综合在一起，并提出内部因素决定模型包括政治、经济、社会，区域扩散模型是指邻近州对创新政策的采纳行为。（二）分析框架Berry夫妇将政策扩散的内部因素和邻近效应综合在一起，并提出内部因素决定模型包括政治、经济、社会，区域扩散模型是指邻近州对创新政策的采纳行为。辖区内部因素和区域扩散效应都是基于改革之外的因素，但政策本身所携带的属性对政策扩散也具有影响，不可忽略。本文综合考虑国内外学者提出的政策扩散理论，结合中国本土化政策扩散特点，从辖区内部因素、区域扩散效应个方面探讨福建省“最多跑一趟”改革扩散的影响机制。1.辖区内部因素内部因素决定模型认为各行政区的对新政策的采纳过程是独立的，政府会依据当地经济、政治和社会条件进行抉择，而非受其他地方政府的影响，从这一维度出发可以考察地区的内在特征对实施“最多跑一趟”改革的影响。一般而言，越发达的地区越容易进行政策创新，如浙江、广东和江苏等地区。经济越发达，民主化进程越领先，城市化程度越高的地区，对创新政策的接纳程度也会越高，或自身更愿意成为政策创新者。2.区域扩散机制回顾国内外学者的研究，大多数都认为学习、竞争、模仿、社会建构、行政指令是推动政策扩散的主要因素。在区域扩散机制中，同一省内各地级市政府之间的学习、交流和相互竞争有利于政策的扩散，自上而下的政策推广是政策扩散的一种重要方式，这些通常都被纳入到垂直方向与水平方向两个扩散机制中。水平扩散机制是指结构对等或位置相邻的政府之间会相互影响。在中国独特的“政治锦标赛”环境下，地方政府存在“相互看齐”的竞争机制，体现为关注同级政府的改革状态，模仿“最佳案例”缩小治理差距。垂直扩散机制分为自上而下与自下而上两种。我国为压力型体制国家，上级政府可以通过政治晋升、问责机制推动地方政府行为。同时，当省级政府积极响应中央政策时，地方政府就会受到来自中央和省级的双重压力，从而更容易采纳某项新政策。四、福建省“最多跑一趟”改革扩散过程2015 年 5 月，国务院首次提出“放管服”改革的概念。“最多跑一趟”改革为企业和市民获得政务服务提供了便利，大大提高了行政效率，推动了经济社会体制全面深化改革，形成了整体性政府的改革理念，也为全国的放管服改革探路。2017 年初，福建省人民政府办公厅关于印发 2017 年省政府工作主要任务分工方案的通知（闽政办 14 号）提出“以最多跑一趟倒逼简政放权、优化服务”要求，就此推动“最多跑一趟”改革在全省扩散。4 月 26 日，再次印发福建省人民政府办公厅关于推行“一趟不用跑”和“最多跑一趟”办事清单的通知（下文简称通知），明确要求各级各部门推进改革。在各市政府网站搜索“最多跑一趟”关键词，将各市首批“最多跑一趟”事项清单的公布时间为实施改革时间，可以总结出福建省“最多跑一趟”改革扩散的两个特征：在同一个省份中，时间维度上的政策扩散趋势呈现快速扩散缓慢扩散放缓扩散的特点，与 Brown 和 Cox 提出的初期采纳者数量少、中期采纳者数量不断增多、饱和期采纳者数量减少的分布曲线略微不同。厦门是福建省“最多跑一趟”改革的先锋地区。其他地区进行“最多跑一趟”改革的时间相差不大，南平市最后实施改革。厦门市是福建省经济发展水平最高的城市，是福建省内最早推行“最多跑一趟”改革的城市，这在一定程度上回应了内部因素决定模型定律。五、福建省“最多跑一趟”改革扩散的激励因素（一）辖区内部因素：省政府经济、信息技术正向激励福建省是我国东南沿海省份，省、市经济发展水平用该年人均地区生产总值即人均 GDP 来衡量。数据来源于中国统计年鉴和各城市国民经济和社会发展统计公报。信息化水平用该省网上政务服务能力得分来衡量。国家行政学院电子政务研究中心 2015 年起，从服务方式完备度、办事指南准确度、在线服务成效度、服务事项覆盖度、在线办理成熟度 5 个方面评估省级政府网上政务服务能力。表 1 报告了福建省 2017 年人均 GDP 和网上政务能力得分，以及在全国 31 省市的排名。由表 1 可知，福建省的经济实力和信息化水平在全国排名靠前，为“最多跑一趟”改革提供了良好的资源和技术保障。管理观察 274 表 1福建省经济、信息化水平描述人均 GDP网上政务服务能力得分数值82677（元）84.3931 省市排名67（二）区域扩散机制：学习、竞争机制加速扩散在区域扩散机制中，相邻省级政府之间的学习、交流和相互竞争有利于政策的扩散，同一个省份中的地级市不仅存在学习和竞争机制，还有来自同一个省级政府的政绩考核压力。浙江省的改革实践已经产生了明显的社会价值回报，吸引了福建省的学习。其次，浙江省已经实施改革，同属于东南沿海省份的福建省的民众诉求也会不断提升，倒逼福建省政府进行外生学习行为。查阅福建省政府发布的各项“最多跑一趟”改革文件，可以发现福建省政府不仅仅要求各市、县（区）人民政府全面推行“最多跑一趟”和“一趟不用跑”事项清单，还将“最多跑一趟”和“一趟不用跑”办事清单完成情况纳入“互联网+政务服务”绩效考核内容，这种同级政府之间的政绩竞争也强有力地的刺激着各下辖市实施“最多跑一趟”改革。六、总结“最多跑一趟”改革对福建省提高行政效率、推进政府职能转变、构建整体性政府等方面有着有力的推动作用，产生了深刻影响。分析了福建省“最多跑一趟”改革扩散的特点和激励因素，有如下发现：经济社会发展能力、学习及竞争机制、与上级政策的高度兼容性都具有强大的正向激励作用，加速了政策扩散。基于研究发现，本文提出以下建议：打造数字化、整体性政府是大势所趋，经济发展和信息化水平越高的政府，更容易进行和接受政策创新，各级政府应不断更新自身的创新理念和现代科学技术。其次，各级政府间要加强沟通交流，营造良好的学习和竞争氛围，倒逼自身进行政策创新。本文的不足之处和未来展望表现为：（1）福建省“最多跑一趟”改革始于2017年，研究时间跨度只有4年，相对较短，未来可以延展时间跨度，追踪“最多跑一趟”改革的实际效果。（2）现实中影响一项创新政策扩散的因素非常之多，未来研究还可以考虑将城市人口规模、产业发展、行政级别和领导干部的学历、专业等因素纳入研究模型。参考文献：1 郁建兴,高翔.浙江省“最多跑一次”改革的基本经验与未来 J.浙江社会科学,2018(04):76-85+158.2 赵光勇,辛斯童,罗梁波.“放管服”改革:政府承诺与技术倒逼浙江“最多跑一次”改革的考察 J.甘肃行政学院学报,2018(03):35-46+127.3 陈国权,皇甫鑫.在线协作、数据共享与整体性政府基于浙江省“最多跑一次改革”的分析 J.国家行政学院学报,2018(03):62-67+154.4 何圣东,杨大鹏.数字政府建设的内涵及路径基于浙江“最多跑一次”改革的经验分析 J.浙江学刊,2018(05):45-53.5 陈宏彩.“最多跑一次”改革:新时代的政府效能革命 J.治理研究,2018,34(03):39-44.6 郎友兴.“最多跑一次”:从问责、监控到政府的再确权 J.浙江经济,2017(13):14-15.7夏行.“最多跑一次”是政府自我革命的全新理念J.领导科学,2017(19):4-5.8 李一.浙江“最多跑一次”改革的实践探索和发展意蕴 J.中共浙江省委党校学报,2017,33(06):70-75.9 王浦劬,赖先进.中国公共政策扩散的模式与机制分析 J.北京大学学报(哲学社会科学版),2013,50(06):14-23.10 朱旭峰,赵慧.政府间关系视角下的社会政策扩散以城市低保制度为例(19931999)J.中国社会科学,2016(08):95-116+206.11 吴宾,徐萌.中国住房保障政策扩散的过程及特征J.城市问题,2018(04):85-93.12 朱亚鹏.政策创新与政策扩散研究述评 J.武汉大学学报(哲学社会科学版),2010,63(04):565-573.13 陈 芳.政 策 扩 散 理 论 的 演 化 J.中 国 行 政 管理,2014(06):99-104.14 郎友兴.“最多跑一次”:从问责、监控到政府的再确权 J.浙江经济,2017(13):14-15.15 周望.政策扩散理论与中国“政策试验”研究:启示与调适 J.四川行政学院学报,2012(04):43-46.16 何显明,张鸣.重塑政府改革的逻辑:以“最多跑一次”改革为中心的讨论 J.治理研究,2018,34(01):92-99.17Exploring The Diffusion Of Innovation Among High And Low Innovative LocalitiesJ.RichardM.Walker,ClaudiaN.Avellaneda,FrancesS.Berry.Public Management Review.2011(1)18State Lottery Adoptions as Policy Innovations:An Event History AnalysisJ.Frances Stokes Berry,William D.Berry.American Political Science Review.1990(2)19AN INTEGRATED APPROACH TO POLICY TRANSER AND DIFFUSIONJ.Adam J.Newmark.Review of Policy Research.2005(2)