同级管理中消除不和谐因素实施首长负责制调研分析报告.doc

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同级管理中消除不和谐因素实施首长负责制调研分析报告

同级管理中消除不和谐因素实施首长负责制调研分析报告
同级管理中消除不和谐因素实施首长负责制调研分析报告
【关键词】完善/行政首长/责任制
认真学习贯彻党的十六届六中全会精神，进一步增强构建和谐企业，促进社会和谐的政治责任感。通过对本企业本单位不和谐因素的调查分析与研究，进一步明确构建和谐企业的工作思路、工作重点和切入口，努力将调查分析研究的过程成为改进作风、改变方法、改善环境的过程。
我公司从5月17日开始对单位不和谐因素可能存在的表现进行了调查研究，坚持立党为公、密切联系群众，转变工作作风的基本途径。抓住群众关心而又带普遍性的问题开展调查研究，发动公司全体职工进行调研，并与5月22日收到不和谐因素预控工作措施表27份。
在这里我们对同级管理和实施首长负责制方面的问题进行一些调研。
突出的是现象归纳如下：
企业内部的同级横向公共管理机构关系复杂，产生多头管理，机构重叠，业务机构重复，专业业务管理不对口；
产生不和谐的原因分析：
企业内部的同级管理机构，产生了多头管理，机构重叠，其原因在于企业内部各部门分工不同、专业知识不同，横向公共管理机构不可能有那么多的专业人材，在专业技术指挥上及容易产生失误；
企业内部公共关系复杂多样，纵横交错。有自然状态和社会状态的关系，有个体之间、群体之间的各类关系，也有个体、群体与组织之间的诸多关系。综合概括，主要包括人际关系、权力关系、信息关系、竞争关系、利益关系五大类别。内部公共关系建立在同一个组织群体内，具有紧密性、稳定性、可控性、逆向性四大特征。内部公共关系应是传递信息、促进沟通、增进员工凝聚力和协作精神的桥梁，才能够在组织中发挥着重要的能动作用，具有导向、规范、激励、辐射、凝聚五大主要功能。内部公共关系运作是组织根据内部公众环境，建立内部公共关系，并维护内部公共关系的一系列活动，其实质是通过某些途径，借助一定手段对内部公众行为、情感、心理活动有意识的引导和调节的过程。
内部公共关系对内部公众心理、行为的引导和调节，不是靠行政的强制手段，而是需要内部公众从知觉、感官、体念和认知上，对组织的行为、群体文化产生认同和共鸣，从而使内部公共关系向良性的健康方向持续发展。为此，内部公共关系的建立应以增加内部公众对组织的认知、正确引导内部公众意识行为、紧密内部公众与组织的利益、激励内部公众动机四个方面为切入点。
企业内部公共关系的建立、维护必须要以沟通为基础，良好的公共关系也需从沟通开始。组织内部沟通包括组织营运信息的传递，以及组织内部员工情感的交流，其目的在于增加管理透明度，加快经营决策信息的传递及员工信息的反馈，协调内部公共关系，增强组织内部凝聚力和吸引力。
企业内部的同级管理，其缺陷在于任何个人的知识、能力、精力都是有限的,一旦由于工作繁忙,就难免出现差错,不利体现出现代管理的民主性。集体合议制的优点在于比较好地体现了管理的民主性,能够做到集思广益,考虑问题更周到,决定事情更稳妥,还能做到相互监督,避免徇私舞弊。企业内部的同级管理，其缺陷在于权不专一,责任不分,只要效益不要管理中的规定，越权办事，常常是因不懂专业业务流程，而争论不休,议而不决,决而不行,容易造成相互扯皮,相互排斥,争权夺利，而不能遵照各尽所能、建立高效、公平、激励的机制，在企业的发展中获得收益。
综上所述：企业内部的同级管理机构，产生了机构重复、多头管理，同时削弱首长（局长）负责制；首长负责制是科学的管理体制，实行首长负责制，可以减少矛盾和扯皮，提高工作效率。建议全公司范围内通盘规划，实行专业对口管理；
消除不和谐因素工作着力点
俗话说，“千里之堤，毁于蚁穴”。企业组织内部的同级管理机构产生的不和谐的因素，正如堤中潜伏的白蚁，刚开始可以在内部追求“和而不同”，在某些因素的作用下，相互之间也可以妥协。但是，我们往往没有注意到，如果他们的根本利益和价值观有着本质的不同他们为之努力的方向就会不同。因此，原本可能被用来平衡的力量，掌舵人到最后也总会有驾驭不了和失控的局面，可能因一件看似平常的小事，就直接导致了系统的全面“雪崩”。如果我们不关注企业组织内存在的不和谐因素，一旦超过企业体系能够承受的临界点，一旦遭遇突然的外力挤压，那么，我们经营管理者又如何化解来自于市场以及内部的风险？卓越的经营管理者，在平时，其实就是一个保健医生，要防微杜渐，细致地做好各项工作；在非常时期，则要迅速成为一个技术高明并且能够动大手术的医生，能够稳定局面，甚至于力挽狂澜!
行政首长负责是和集体领导负责制相对应的，就是行政首长个人对其所在的国家行政机关职权范围内的事负有处理的全权，并承担相应的责任。行政首长负责制是指重

大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。
首长负责制（集体领导负责制）的优点在于:责任明确,权力集中,能建立起强有力的行政指挥系统;能保证指挥灵活,行动迅速,能有效地保证行政管理的高效率,也易于保密。首长负责制是科学的管理体制。实行首长负责制，可以减少矛盾和扯皮，提高工作效率。中国共产党章程总纲规定，我党的组织原则是民主集中制，第10条第5款又具体规定：”党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定”实行首长负责制，定义1：首长负责制是指首长可以对法定职权内的重大事务在集体讨论的基础上根据现行政策、国家规定、上级意见结合实际作出决议和处理的一种领导体制。定义2：首长负责制是指在组织中首长一人具有最终的决策权力,并负有全部行政责任的组织体制。
对于供电系统来说，纵向分解是贯彻直线首长负责制。将上一级首长的目标逐级分解到下一级首长；也就是将上一级党委（公司经理）的集体目标分解到下一级党委（公司经理），再由下一级党委（公司经理）按首长分工负责制，将党委（公司经理）的集体目标分解到各级党支部（公司经理）。其中横向分解是贯彻职能部门负责制。行政首长负责制具有事权集中、权责明确、指挥灵敏、行动迅速的优点。它对克服各个同部门工作中责任不明、随意插手指挥同级部门的正常业务、由此产生人浮于事、互相扯皮和效率低下的状况起到了积极作用。
对于供电系统而言，将凡是与某一项目标有关的职能部门联系在一起，明确各职能部门的责任，并指定项目负责单位（或负责人），以保证该证项目实现。各基层部门的领导者是以处理决策性事务为主要职责的组织代表。他们在组织中处于特殊地位，对内部公共关系的工作效率和效果起着最为直接的影响。要求领导者具有强烈的公共关系意识，善于采取有利于公共关系推进的领导方法（比如：注重收集员工意见，建立积极进取的激励机制，推行民主管理等），通过在组织内营造一种团结、拼搏、和谐的人文氛围，使内部公共关系得到凝聚和升华。

市中心管理问题调研的报告

根据根据根据**人大常委会的安排，城建环境委组织了有市发展计划委、市建设局、市规划局、市国土资源局、市环保局、市水利局、**区人大常委会等单位和部门参加的专题调查组，在市人大常委会副主任刘必贵的带领下，围绕城市规划（包括如何解决城中村问题）、管理体制、综合执法等方面，对宁德中心城市管理的现状、存在问题及原因进行了调研。调研组坚持从实际出发，采取听取汇报、查阅资料、走访群众、召开人大代表及主管部门负责人的座谈会、实地查看等方法，深入调查研究，还赴福州、厦门、莆田等地参观、考察。现将调研的情况报告如下：
一、**城市管理的基本情况和存在的主要问题
**中心城市包括**区和**经济开发区。目前，**城市建设及维护的管理职能主要集中在市建设局等有关部门。市建设、工商、公安、环保等部门负责城市管理的行政执法。市建设局设有城建监察支队，但人数少，一般只负责协调；具体执法工作由**区和**经济开发区的城建监察大队承担。市规划局设立规划监察大队，负责城市的规划执法工作。**区设立城管办负责城市市容管理。　
建市以来，市政府在中心城市的建设和管理方面做了大量工作，使**中心城市的面貌得到了极大的改变。但是，由于我市建市时间短，现有的城市管理体制，基本上还是沿袭了计划经济时期形成的模式。随着城市规模的不断扩大和改革的不断深化，目前城市管理体制和运行机制，难以适应城市发展的需要。主要表现在：
——条块分割，管理上尚未形成合力。横向有政府部门的多头管理，城市管理的权限分布在城管、建设、公安、工商、卫生、环保等部门，政府部门职能交叉，推诿扯皮现象时有发生。从纵向看，在事权划分上，体制尚未理顺。如市、区两级的土地管理权和规划管理权没有按照国务院国发明电〔20xx〕7号文的要求划分，市、区争权夺利现象时有发生。又如市区道路，按照规定宽24米以上的归市级管理、宽24以下归区级管理。但是在日常工作中，宽24米以上的道路的管理，市级不到位。遇到重大节日或活动，市里往往把任务安排给**区。而**区财政紧张，没有这项经费造成无力管。而**路中段的改造拆迁，市里不投一分钱，**区也感到操作困难。再如**区房管局成建制上收后，**区已无房产管理权，导致14个乡镇的房产管理、发证成了空白。
——多头执法和处罚，降低了行政执法效率。城市管理涉及部门众多，对违反城市管理有关条例的现象，本该按职责进行及时有效的管理。但在实际管理过程中，存在有利的争着管；而碰到棘手的问题，又谁都不管的问题。如：流动摊点的整治，有关执法部门按照各自的法律、法规都负有一定的管理责任，但大家都能说出不管的理由来，最终问题不能得到有效解决。而市内交通多头审批但管理薄弱，使市区交通混乱无序，“地老鼠”、“摩的”越来越多、越多越乱。目前城市管理执法队伍众多，有的执法队伍由于经费不足，为维持生计，以收代管、以罚代管的现象时有发生，影响了管理者的形象和管理的效果。
——建、管、养合一，城市管理效率不高。长期以来,城市建设在城市发展中处于主导地位，相对而言，城市管理却显得不很突出，一直没能提上议事日程，在城市的发展中，依附于建设，形成“建管养合一”的模式，建设部门担负了建设、养护和管理的多重任务。由于城市建设部门承担了建、管、养的职能，造成队伍庞大，依赖性强，维护管理成本高，财政负担重。建设部门既要搞建设，又要抓养护和管理，势必顾此失彼，应接不暇，影响管理。从另一种角度讲，建设是一种企业行为，而管理是政府行为，管理对建设有监督和控制权限，建管同出一门，建设部门很难对自身实施有效监督。
——管理重点易位，城市管理局限于治标层面。一些城市管理部门过分侧重于对现存表象问题的查处，只抓住了管理末端，对如何提高管理部门效能、如何提高市民环境意识和公德意识等治本性的问题未作深层次的考究，更缺乏系统化的有效管理举措，由此出现“管理重点易位”现象，把城市管理片面理解为“抓反复、反复抓”的简单重复，形成“突出整治—情况好转—重现问题—突出整治”的城管怪圈。典型的如城市内河的治理情况。长此以往，必将导致管理部门成为查处问题的“机器”，而不是查处问题的“主人”，造成政府管理成本增加，根治问题的过程缓慢。
——行业垄断，城市公共服务质量不高。在现行的城市管理体制下，城市公共服务部门，习惯于按“行政命令”和“计划调度”办事。由于是“独家经营”，不存在竞争，缺乏激励约束机制，职工习惯于吃“大锅饭”，拿“固定工资”，造成这些部门缺乏公共服务意识，公共服务质量低下。
——规划滞后。原县级**的总体规划已不适应形势发展的需要，这两年虽然加快了规划编制步伐，但是还不能满足**建设和发展的要求，特别是各类专业性规划、控制性详细规划工作显得滞后。在规划执法上，力度亟需加大。通过调查了解，自1999年至

20xx年以来，**城区个人违章占地建房情况比较严重，总户数达1150户。特别是20xx年和20xx年期间，非法建房总数达600户。其中情况比较突出，成片成规模的主要有：城南无名村，违章建房达50座；金涵乡造福工程和无证建设的一些公益性项目；漳湾兰田村、东楼村、下凡村和城南的古溪村、岐头村、塔山村等城乡结合部；**少数民族聚居兰溪的少数民族聚居村等。同时，建设项目规划批后的跟踪管理不够，特别是有些单位、个人和开发商受利益驱动，擅自更改指标的现象还时有发生。群众对此意见较大。
二、建立城市长效管理机制的几点建议
城市的文明程度和现代化水平的高低，在相当程度上决定于城市管理体制是否科学合理、运行机制是否先进高效。针对目前我市在城市管理中存在的薄弱环节，我们认为建立城市长效管理机制迫在眉睫。结合福州、厦门、莆田等地的经验，调研组建议：
1、完善“两级政府（市、区），三级管理（市、区、街道），四级网络（市、区、街道、社区）”的城市管理体制，进一步理顺条块关系，条块结合，以块为主，实现管理的重心下移。积极探索，转变观念，开拓创新，将管理工作的重点转到强化日常管理上来，努力实现城市管理由突击管理向长效管理转变，由经验管理向法律管理转变，由制约管理向服务管理转变，由一般管理向格调管理转变，努力提高城市管理整体水平。
2、成立城市管理综合执法部门，建立城市管理综合执法机制，提高城市管理的执法效率。为改变城市管理中多头执法，重复执法，相互扯皮的现象，应尽快建立城市管理综合执法部门，把分散的城市管理执法职能集中起来，由一个部门执行。
实行城市管理综合执法，符合国务院有关通知精神；有利于政令畅通，提高行政执法效率；有利于城市管理执法队伍的建设。按国家法律规定，行政执法应由政府职能部门承担，行政执法人员应当具有执法权。这样，一方面强化提高执法人员素质；另一方面有利于对城市管理执法队伍的统一管理。
3、打破建管养一体化模式，完善市场运行机制。环卫、市政、园林的养护探索实行企业化管理模式，充分发挥社区作用，探索建立以街道—社区—物业管理企业为基层管理实体的管理模式，将部分职能下移，强化社区管理功能，允许社会力量参加小区卫生有偿服务，解决以前“看得见管不着、管得着看不见”的管理弊端。改革城市公用事业管理体制，推进企业化管理，提高城市管理的公共服务水平。通过深化改革，市政、园林、房产等单位，要逐步实行企业化运营；政府部门从无限管理变为有限管理，简政放权，由企业自主经营，自负盈亏。引入市场竞争机制，对垃圾处理、绿化建设、环卫保洁等公共服务项目，通过招标竞争，提高管理和运行效率。
4、建章立制、依法治城。加快建立健全城市管理各项规章制度，对市容市貌环境卫生、园林绿化、道路交通等管理事项做到明确规定，使城市管理工作有法可依、有章可循。在市政府已出台《**区城市管理规定》的基础上，着手出台各项管理细则，抓紧出台城市管理的规范性文件，制定相应的政策措施，使城市管理工作走上法制化、规范化的轨道。
5、建立实现城市长效管理的社会参与机制和监督机制。通过宣传教育，组织市民参加植树绿化、垃圾收集、白色污染治理等公益活动，逐步使市民形成自主管理、自我规范的良好习惯，共同参与城市管理的良好氛围。充分发挥社会监督、群众监督和新闻舆论监督的作用，通过实行政务公开、市民投诉、市民听政、新闻舆论曝光等方式，对政府的城市管理工作和违反城市管理的行为实施有效的监督。
6、建立城市长效管理的投入机制。调研中反映突出的问题是城市管理执法队伍经费不足。这是实现城市长效管理目标迫切需要解决的问题。我们建议：本着统一、精干、高效的原则，对在编综合执法人员实行财政全额拨款，可在城市维护费中列支，做到经费落实，确保执法人员严格公正执法。同时，要强化城市土地资源管理，依法开发利用有限的土地资源，使寸土寸金的城区土地发挥更大的效益，以投入中心城市的建设与管理。
7、学习厦门、福州花巨资搞规划的经验，投入足额经费，抓紧城市总体规划的修编以及市政工程等各项专业规划和详细规划的编制，为规划的审批提供科学依据。严格执行红线、蓝线、绿线、紫线“四线”管理制度，保证城市建设管理有法可依、有章可循。要严把建设工程规划审批关，做到城市基础设施配套与项目主体工程统一规划、统一施工，同时投入使用；要加快编制环卫发展规划，做好垃圾转运站、公厕等规划布点；要编制城区交通发展规划，留足停车场所，大力扶持大公交，适量发展出租车，要制定限制人力车、逐步淘汰低档车型、坚决取缔“老鼠车”的具体办法；要完善城区交通标志标线，实行车辆归场归点停放，违章停车拖曳，加强市区交通静、动态管理；要对摩托车维修、饮食店、板材加工、水泥经营等易污染环境行业的店面实行规划布点，有的还要实行集中经营；要规划好市场布点，做到“堵”“疏”结合，有“堵”有“疏”。
8、稳步推进“城中村”改造。我市“城中村”普遍存在基础设施薄弱、村内建设混乱、环境卫生差、社会治安复杂等问题，已严重影响到城市化进程的推进和城市整体功能的发挥。改造“城中村”迫在眉睫。必须从我市实际出发，坚持实事求是、先易后难、重点突破、整体推进、统筹兼顾、保持稳定的原则，在充分合理考虑群众的利益问题的基础上，制定合理的补偿原则，努力维护农民基本权益，使农民失地不失业。以点带面，有计划、有步骤、分阶段地组织实施。
人大常委会的安排，城建环境委组织了有市发展计划委、市建设局、市规划局、市国土资源局、市环保局、市水利局、**区人大常委会等单位和部门参加的专题调查组，在市人大常委会副主任刘必贵的带领下，围绕城市规划（包括如何解决城中村问题）、管理体制、综合执法等方面，对宁德中心城市管理的现状、存在问题及原因进行了调研。调研组坚持从实际出发，采取听取汇报、查阅资料、走访群众、召开人大代表及主管部门负责人的座谈会、实地查看等方法，深入调查研究，还赴福州、厦门、莆田等地参观、考察现将调研的情况报告如下：
一、**城市管理的基本情况和存在的主要问题
**中心城市包括**区和**经济开发区。目前，**城市建设及维护的管理职能主要集中在市建设局等有关部门。市建设、工商、公安、环保等部门负责城市管理的行政执法。市建设局设有城建监察支队，但人数少，一般只负责协调；具体执法工作由**区和**经济开发区的城建监察大队承担。市规划局设立规划监察大队，负责城市的规划执法工作。**区设立城管办负责城市市容管理。　
建市以来，市政府在中心城市的建设和管理方面做了大量工作，使**中心城市的面貌得到了极大的改变。但是，由于我市建市时间短，现有的城市管理体制，基本上还是沿袭了计划经济时期形成的模式。随着城市规模的不断扩大和改革的不断深化，目前城市管理体制和运行机制，难以适应城市发展的需要。主要表现在：
——条块分割，管理上尚未形成合力。横向有政府部门的多头管理，城市管理的权限分布在城管、建设、公安、工商、卫生、环保等部门，政府部门职能交叉，推诿扯皮现象时有发生。从纵向看，在事权划分上，体制尚未理顺。如市、区两级的土地管理权和规划管理权没有按照国务院国发明电〔20xx〕7号文的要求划分，市、区争权夺利现象时有发生。又如市区道路，按照规定宽24米以上的归市级管理、宽24以下归区级管理。但是在日常工作中，宽24米以上的道路的管理，市级不到位。遇到重大节日或活动，市里往往把任务安排给**区。而**区财政紧张，没有这项经费造成无力管。而**路中段的改造拆迁，市里不投一分钱，**区也感到操作困难。再如**区房管局成建制上收后，**区已无房产管理权，导致14个乡镇的房产管理、发证成了空白。
——多头执法和处罚，降低了行政执法效率。城市管理涉及部门众多，对违反城市管理有关条例的现象，本该按职责进行及时有效的管理。但在实际管理过程中，存在有利的争着管；而碰到棘手的问题，又谁都不管的问题。如：流动摊点的整治，有关执法部门按照各自的法律、法规都负有一定的管理责任，但大家都能说出不管的理由来，最终问题不能得到有效解决。而市内交通多头审批但管理薄弱，使市区交通混乱无序，“地老鼠”、“摩的”越来越多、越多越乱。目前城市管理执法队伍众多，有的执法队伍由于经费不足，为维持生计，以收代管、以罚代管的现象时有发生，影响了管理者的形象和管理的效果。
——建、管、养合一，城市管理效率不高。长期以来,城市建设在城市发展中处于主导地位，相对而言，城市管理却显得不很突出，一直没能提上议事日程，在城市的发展中，依附于建设，形成“建管养合一”的模式，建设部门担负了建设、养护和管理的多重任务。由于城市建设部门承担了建、管、养的职能，造成队伍庞大，依赖性强，维护管理成本高，财政负担重。建设部门既要搞建设，又要抓养护和管理，势必顾此失彼，应接不暇，影响管理。从另一种角度讲，建设是一种企业行为，而管理是政府行为，管理对建设有监督和控制权限，建管同出一门，建设部门很难对自身实施有效监督。
——管理重点易位，城市管理局限于治标层面。一些城市管理部门过分侧重于对现存表象问题的查处，只抓住了管理末端，对如何提高管理部门效能、如何提高市民环境意识和公德意识等治本性的问题未作深层次的考究，更缺乏系统化的有效管理举措，由此出现“管理重点易位”现象，把城市管理片面理解为“抓反复、反复抓”的简单重复，形成“突出整治—情况好转—重现问题—突出整治”的城管怪圈。典型的如城市内河的治理情况。长此以往，必将导致管理部门成为查处问题的“机器”，而不是查处问题的“主人”，造成政府管理成本增加，根治问题的过程缓慢。
——行业垄断，城市公共服务质量不高。在现行的城市管理体制下，城市公共服务部门，习惯于按“行政命令”和“计划调度”办事。由于是“独家经营”，不存在竞争，缺乏激励约束机制，职工习惯于吃“大锅饭”，拿“固定工资”，造成这些部门缺乏公共服务意识，公共服务质量低下。
——规划滞后。原县级**的总体规划已不适应形势发展的需要，这两年虽然加快了规划编制步伐，但是还不能满足**建设和发展的要求，特别是各类专业性规划、控制性详细规划工作显得滞后。在规划执法上，力度亟需加大。通过调查了解，自1999年至20xx年以来，**城区个人违章占地建房情况比较严重，总户数达1150户。特别是20xx年和20xx年期间，非法建房总数达600户。其中情况比较突出，成片成规模的主要有：城南无名村，违章建房达50座；金涵乡造福工程和无证建设的一些公益性项目；漳湾兰田村、东楼村、下凡村和城南的古溪村、岐头村、塔山村等城乡结合部；**少数民族聚居兰溪的少数民族聚居村等。同时，建设项目规划批后的跟踪管理不够，特别是有些单位、个人和开发商受利益驱动，擅自更改指标的现象还时有发生。群众对此意见较大。
二、建立城市长效管理机制的几点建议
城市的文明程度和现代化水平的高低，在相当程度上决定于城市管理体制是否科学合理、运行机制是否先进高效。针对目前我市在城市管理中存在的薄弱环节，我们认为建立城市长效管理机制迫在眉睫。结合福州、厦门莆田等地的经验，调研组建议：
1、完善“两级政府（市、区），三级管理（市、区、街道），四级网络（市、区、街道、社区）”的城市管理体制，进一步理顺条块关系，条块结合，以块为主，实现管理的重心下移。积极探索，转变观念，开拓创新，将管理工作的重点转到强化日常管理上来，努力实现城市管理由突击管理向长效管理转变，由经验管理向法律管理转变，由制约管理向服务管理转变，由一般管理向格调管理转变，努力提高城市管理整体水平。
2、成立城市管理综合执法部门，建立城市管理综合执法机制，提高城市管理的执法效率。为改变城市管理中多头执法，重复执法，相互扯皮的现象，应尽快建立城市管理综合执法部门，把分散的城市管理执法职能集中起来，由一个部门执行。
实行城市管理综合执法，符合国务院有关通知精神；有利于政令畅通，提高行政执法效率；有利于城市管理执法队伍的建设。按国家法律规定，行政执法应由政府职能部门承担，行政执法人员应当具有执法权。这样，一方面强化提高执法人员素质；另一方面有利于对城市管理执法队伍的统一管理。
3、打破建管养一体化模式，完善市场运行机制。环卫、市政、园林的养护探索实行企业化管理模式，充分发挥社区作用，探索建立以街道—社区—物业管理企业为基层管理实体的管理模式，将部分职能下移，强化社区管理功能，允许社会力量参加小区卫生有偿服务，解决以前“看得见管不着、管得着看不见”的管理弊端。改革城市公用事业管理体制，推进企业化管理，提高城市管理的公共服务水平。通过深化改革，市政、园林、房产等单位，要逐步实行企业化运营；政府部门从无限管理变为有限管理，简政放权，由企业自主经营，自负盈亏。引入市场竞争机制，对垃圾处理、绿化建设、环卫保洁等公共服务项目，通过招标竞争，提高管理和运行效率。
4、建章立制、依法治城。加快建立健全城市管理各项规章制度，对市容市貌环境卫生、园林绿化、道路交通等管理事项做到明确规定，使城市管理工作有法可依、有章可循。在市政府已出台《**区城市管理规定》的基础上，着手出台各项管理细则，抓紧出台城市管理的规范性文件，制定相应的政策措施，使城市管理工作走上法制化、规范化的轨道。

5、建立实现城市长效管理的社会参与机制和监督机制。通过宣传教育，组织市民参加植树绿化、垃圾收集、白色污染治理等公益活动，逐步使市民形成自主管理、自我规范的良好习惯，共同参与城市管理的良好氛围。充分发挥社会监督、群众监督和新闻舆论监督的作用，通过实行政务公开、市民投诉、市民听政、新闻舆论曝光等方式，对政府的城市管理工作和违反城市管理的行为实施有效的监督。
6、建立城市长效管理的投入机制。调研中反映突出的问题是城市管理执法队伍经费不足。这是实现城市长效管理目标迫切需要解决的问题。我们建议：本着统一、精干、高效的原则，对在编综合执法人员实行财政全额拨款，可在城市维护费中列支，做到经费落实，确保执法人员严格公正执法。同时，要强化城市土地资源管理，依法开发利用有限的土地资源，使寸土寸金的城区土地发挥更大的效益，以投入中心城市的建设与管理。
7、学习厦门、福州花巨资搞规划的经验，投入足额经费，抓紧城市总体规划的修编以及市政工程等各项专业规划和详细规划的编制，为规划的审批提供科学依据。严格执行红线、蓝线、绿线、紫线“四线”管理制度，保证城市建设管理有法可依、有章可循。要严把建设工程规划审批关，做到城市基础设施配套与项目主体工程统一规划、统一施工，同时投入使用；要加快编制环卫发展规划，做好垃圾转运站、公厕等规划布点；要编制城区交通发展规划，留足停车场所，大力扶持大公交，适量发展出租车，要制定限制人力车、逐步淘汰低档车型、坚决取缔“老鼠车”的具体办法；要完善城区交通标志标线，实行车辆归场归点停放，违章停车拖曳，加强市区交通静、动态管理；要对摩托车维修、饮食店、板材加工、水泥经营等易污染环境行业的店面实行规划布点，有的还要实行集中经营；要规划好市场布点，做到“堵”“疏”结合，有“堵”有“疏”。
8、稳步推进“城中村”改造。我市“城中村”普遍存在基础设施薄弱、村内建设混乱、环境卫生差、社会治安复杂等问题，已严重影响到城市化进程的推进和城市整体功能的发挥。改造“城中村”迫在眉睫。必须从我市实际出发，坚持实事求是、先易后难、重点突破、整体推进、统筹兼顾、保持稳定的原则，在充分合理考虑群众的利益问题的基础上，制定合理的补偿原则，努力维护农民基本权益，使农民失地不失业。以点带面，有计划、有步骤、分阶段地组织实施。
市人大常委会的安排，城建环境委组织了有市发展计划委、市建设局、市规划局、市国土资源局、市环保局、市水利局、**区人大常委会等单位和部门参加的专题调查组，在市人大常委会副主任刘必贵的带领下，围绕城市规划（包括如何解决城中村问题）、管理体制、综合执法等方面，对宁德中心城市管理的现状、存在问题及原因进行了调研。调研组坚持从实际出发，采取听取汇报、查阅资料、走访群众、召开人大代表及主管部门负责人的座谈会、实地查看等方法，深入调查研究，还赴福州、厦门、莆田等地参观、考察。现将调研的情况报告如下：
一、**城市管理的基本情况和存在的主要问题
**中心城市包括**区和**经济开发区。目前，**城市建设及维护的管理职能主要集中在市建设局等有关部门。市建设、工商、公安、环保等部门负责城市管理的行政执法。市建设局设有城建监察支队，但人数少，一般只负责协调；具体执法工作由**区和**经济开发区的城建监察大队承担。市规划局设立规划监察大队，负责城市的规划执法工作。**区设立城管办负责城市市容管理。　
建市以来，市政府在中心城市的建设和管理方面做了大量工作，使**中心城市的面貌得到了极大的改变。但是，由于我市建市时间短，现有的城市管理体制，基本上还是沿袭了计划经济时期形成的模式。随着城市规模的不断扩大和改革的不断深化，目前城市管理体制和运行机制，难以适应城市发展的需要。主要表现在：
——条块分割，管理上尚未形成合力。横向有政府部门的多头管理，城市管理的权限分布在城管、建设、公安、工商、卫生、环保等部门，政府部门职能交叉，推诿扯皮现象时有发生。从纵向看，在事权划分上，体制尚未理顺。如市、区两级的土地管理权和规划管理权没有按照国务院国发明电〔20xx〕7号文的要求划分，市、区争权夺利现象时有发生。又如市区道路，按照规定宽24米以上的归市级管理、宽24以下归区级管理。但是在日常工作中，宽24米以上的道路的管理，市级不到位。遇到重大节日或活动，市里往往把任务安排给**区而**区财政紧张，没有这项经费造成无力管。而**路中段的改造拆迁，市里不投一分钱，**区也感到操作困难。再如**区房管局成建制上收后，**区已无房产管理权，导致14个乡镇的房产管理、发证成了空白。
——多头执法和处罚，降低了行政执法效率。城市管理涉及部门众多，对违反城市管理有关条例的现象，本该按职责进行及时有效的管理。但在实际管理过程中，存在有利的争着管；而碰到棘手的问题，又谁都不管的问题。如：流动摊点的整治，有关执法部门按照各自的法律、法规都负有一定的管理责任，但大家都能说出不管的理由来，最终问题不能得到有效解决。而市内交通多头审批但管理薄弱，使市区交通混乱无序，“地老鼠”、“摩的”越来越多、越多越乱。目前城市管理执法队伍众多，有的执法队伍由于经费不足，为维持生计，以收代管、以罚代管的现象时有发生，影响了管理者的形象和管理的效果。
——建、管、养合一，城市管理效率不高。长期以来,城市建设在城市发展中处于主导地位，相对而言，城市管理却显得不很突出，一直没能提上议事日程，在城市的发展中，依附于建设，形成“建管养合一”的模式，建设部门担负了建设、养护和管理的多重任务。由于城市建设部门承担了建、管、养的职能，造成队伍庞大，依赖性强，维护管理成本高，财政负担重。建设部门既要搞建设，又要抓养护和管理，势必顾此失彼，应接不暇，影响管理。从另一种角度讲，建设是一种企业行为，而管理是政府行为管理对建设有监督和控制权限，建管同出一门，建设部门很难对自身实施有效监督。
——管理重点易位，城市管理局限于治标层面。一些城市管理部门过分侧重于对现存表象问题的查处，只抓住了管理末端，对如何提高管理部门效能、如何提高市民环境意识和公德意识等治本性的问题未作深层次的考究，更缺乏系统化的有效管理举措，由此出现“管理重点易位”现象，把城市管理片面理解为“抓反复、反复抓”的简单重复，形成“突出整治—情况好转—重现问题—突出整治”的城管怪圈。典型的如城市内河的治理情况。长此以往，必将导致管理部门成为查处问题的“机器”，而不是查处问题的“主人”，造成政府管理成本增加，根治问题的过程缓慢。
——行业垄断，城市公共服务质量不高。在现行的城市管理体制下，城市公共服务部门，习惯于按“行政命令”和“计划调度”办事。由于是“独家经营”，不存在竞争，缺乏激励约束机制，职工习惯于吃“大锅饭”，拿“固定工资”，造成这些部门缺乏公共服务意识，公共服务质量低下。
——规划滞后。原县级**的总体规划已不适应形势发展的需要，这两年虽然加快了规划编制步伐，但是还不能满足**建设和发展的要求，特别是各类专业性规划、控制性详细规划工作显得滞后。在规划执法上，力度亟需加大。通过调查了解，自1999年至20xx年以来，**城区个人违章占地建房情况比较严重，总户数达1150户。特别是20xx年和20xx年期间，非法建房总数达600户。其中情况比较突出，成片成规模的主要有：城南无名村，违章建房达50座；金涵乡造福工程和无证建设的一些公益性项目；漳湾兰田村、东楼村、下凡村和城南的古溪村、岐头村、塔山村等城乡结合部；**少数民族聚居兰溪的少数民族聚居村等。同时，建设项目规划批后的跟踪管理不够，特别是有些单位、个人和开发商受利益驱动，擅自更改指标的现象还时有发生。群众对此意见较大。
二、建立城市长效管理机制的几点建议
城市的文明程度和现代化水平的高低，在相当程度上决定于城市管理体制是否科学合理、运行机制是否先进高效。针对目前我市在城市管理中存在的薄弱环节，我们认为建立城市长效管理机制迫在眉睫。结合福州、厦门、莆田等地的经验，调研组建议：
1、完善“两级政府（市、区），三级管理（市、区、街道），四级网络（市、区、街道、社区）”的城市管理体制，进一步理顺条块关系，条块结合，以块为主，实现管理的重心下移。积极探索，转变观念，开拓创新，将管理工作的重点转到强化日常管理上来，努力实现城市管理由突击管理向长效管理转变，由经验管理向法律管理转变，由制约管理向服务管理转变，由一般管理向格调管理转变，努力提高城市管理整体水平。
2、成立城市管理综合执法部门，建立城市管理综合执法机制，提高城市管理的执法效率。为改变城市管理中多头执法，重复执法，相互扯皮的现象，应尽快建立城市管理综合执法部门，把分散的城市管理执法职能集中起来，由一个部门执行。
实行城市管理综合执法，符合国务院有关通知精神；有利于政令畅通，提高行政执法效率；有利于城市管理执法队伍的建设。按国家法律规定，行政执法应由政府职能部门承担，行政执法人员应当具有执法权。这样，一方面强化提高执法人员素质；另一方面有利于对城市管理执法队伍的统一管理。
3、打破建管养一体化模式，完善市场运行机制。环卫、市政、园林的养护探索实行企业化管理模式，充分发挥社区作用，探索建立以街道—社区—物业管理企业为基层管理实体的管理模式，将部分职能下移，强化社区管理功能，允许社会力量参加小区卫生有偿服务，解决以前“看得见管不着、管得着看不见”的管理弊端。改革城市公用事业管理体制，推进企业化管理，提高城市管理的公共服务水平。通过深化改革，市政、园林、房产等单位，要逐步实行企业化运营；政府部门从无限管理变为有限管理，简政放权，由企业自主经营，自负盈亏。引入市场竞争机制，对垃圾处理、绿化建设、环卫保洁等公共服务项目，通过招标竞争，提高管理和运行效率。
4、建章立制、依法治城。加快建立健全城市管理各项规章制度，对市容市貌环境卫生、园林绿化、道路交通等管理事项做到明确规定，使城市管理工作有法可依、有章可循。在市政府已出台《**区城市管理规定》的基础上，着手出台各项管理细则，抓紧出台城市管理的规范性文件，制定相应的政策措施，使城市管理工作走上法制化、规范化的轨道。
5、建立实现城市长效管理的社会参与机制和监督机制。通过宣传教育，组织市民参加植树绿化、垃圾收集、白色污染治理等公益活动，逐步使市民形成自主管理、自我规范的良好习惯，共同参与城市管理的良好氛围。充分发挥社会监督、群众监督和新闻舆论监督的作用，通过实行政务公开、市民投诉、市民听政、新闻舆论曝光等方式，对政府的城市管理工作和违反城市管理的行为实施有效的监督。
6、建立城市长效管理的投入机制。调研中反映突出的问题是城市管理执法队伍经费不足。这是实现城市长效管理目标迫切需要解决的问题。我们建议：本着统一、精干、高效的原则，对在编综合执法人员实行财政全额拨款，可在城市维护费中列支，做到经费落实，确保执法人员严