公共管理的主体.ppt

Click to edit Master text styles,Second level,Third level,Fourth level,Fifth level,Company name,*,Click to edit Master title style,公共管理的主体,公共组织,Company name,公共组织,一,.,公共组织的内涵,二,.,公共组织的构成,三,.,公共组织的特点,四,.,公共组织的类型,五,.,公共组织的运行,六,.,公共组织的变革,一、公共组织的涵义,组织,，是人们依照一定的目的、任务和形式组建起来的社会群体。,在社会生活中，有一些组织的目的是为了更好地服务于个人或私人利益，其行为不会直接地或显而易见地影响其他组织或个人，如经济组织；但有一些组织其目的是服务于社会公众，其行为对其他组织或个人都会产生直接的影响，这类组织就是我们所称谓的公共组织。,公共组织,就是以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体。,1,、公共组织是以管理社会公共事务，维护和实现,公共利益为基本职责,社会公共事务是相对于私人事务而言的，是指涉及全体社会公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，其具体内容包括社会问题、公共项目和公共财产与资源。公共利益就是一定范围内的所有社会成员利益的共同部分。因此，公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员的共同利益。公共利益的构成在价值上具有多元综合性，具体体现为公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序、公正、民主等。这些价值是保证社会成员进行正常有序的共同生活基础。能不能有效地为社会提供所需的公共产品、公共服务、公共安全、公共秩序以及公正、民主的政治经济环境，是公共组织存在和发展的依据，也是其存在和发展的合法性基础。,2,、公共组织是不以营利为目的,公共组织在从事组织生产和提供公共产品和公共服务的过程中，其主要的目的与动机，是在谋求社会的,“,公共利益,”,，一切的措施都是在顾及全局公平、公正、公开的原则下来为全体民众服务，并以最好的服务来争取民众的拥护与支持，不以营利为目的。但是，为了弥补提供公共事务过程中的经费不足，或者为了平衡在享受公共事务的物品和服务方面实际存在的差异，公共组织有时也会采用收费的办法。但是，这种收费绝不以营利为目的。公共组织的活动经费来源于三个方面：一是公共财政开支；二是有偿服务收入（按产品和劳务费的成本收取的费用）；三是通过社会的赞助、资助、捐助、彩票等筹措的资金。,3,、公共组织通过行使公共权力来管理公共事务,公共权力是用于处理公共事务的权力，是公共组织实施自身职能的前提条件。公共权力是由社会的共同需要而产生的，是全体社会成员共同意志的集中表现，对全体社会成员具有普遍的约束力。其基本目的在于维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序。公共组织要么拥有法定的公共权力，要么拥有由公共权威部门授予的公共权力。这种公共权力与非公共组织中存在的,“,私权,”,有着本质的区别，从其基本内涵来说，在主体上，公共权力属于公众而非某个个人；从客体上看，公共权力指向的是公共事务；从功能上看，公共权力为公共利益服务。公共权力具有权威性、强制性、普遍性、排他性，公共权力的这些特性使公共权力有着比,“,私权,”,更广泛的约束力、强制力和管辖范围。当然，公共权力的使用更强调依法行使，防止权力的滥用，因此，公共组织必须受到全社会的监督。,4,、公共组织的活动必须依法进行并受到高度监督,公共组织尽管代表着社会公众的共同利益但它的产生和运行方式不能超越于国家法律之上。公共组织的产生必须依据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法审批和设置。在运行方式上，公共组织必须依法规范自己的管理行为，自觉地贯彻和执行有关公共事务方面的法律法规，在法律法规所规定的范围内自觉履行对公共事务的管理职责。,公共组织正是因为行使公共权力，它的一举一动都必须接受来自舆论或公众的批评和监督，其所作所为必须是公开的、透明的。目前许多国家设立的,“,阳光法案,”,、公务人员的财产申报制度、重大公共工程的公开招标，其目的就是为了引起公众的高度关注和对公共组织活动的严密监督，使公共组织不损害全体民众的利益，积极地为全体民众谋求福利，真正做到以民意为依归。社会中的每一位公民都有权合法享有这种服务和提出意见、建议，并进行监督。同时，公共组织也要接受来自于立法和司法部门以及各利益团体的监督。,5,、公共组织的政治性倾向以及行为的强制性和权威性,公共组织是依据公共权力来从事社会公共事务的管理，公共组织虽然是公共产品和公共服务的提供者，但同时也是公共权力的执行者，这就决定了公共组织行为具有强制性和权威性的特点，这种强制性和权威性在维护既定的政治关系和社会秩序过程中起着不可替代的作用。公共组织作为行使公共权力的主体必然代表着统治阶级的意向，所制定的公共政策皆具有政治的意义。因此，公共组织实现目标的过程，如果忽略了政治因素，则不容易理解其运作内涵。公共组织不可避免地要面对全国性的或地方性的政治利益团体以及各种相互制衡的权力关系。公共组织的活动由于具有强制性和权威性，凡是在其职权范围以内的事务，皆有管辖权，任何一个被管理者都必须无条件地接受和服从，若有违法乱纪的行为发生，公共组织便可依法予以处分,。,6,、公共组织的目标不易计量及责任的多元化,公共组织的目标就是谋求公共利益，但公共利益大多是模糊而不易计量的，它表现为公众对公共产品的多层次、多样化、整体性的利益需求。公共利益不像私人利益那样明确直接，公共组织也不能像私营组织那样以利润作为衡量组织和员工的绩效。它只是作为表明公共组织负有公共责任以及必须为大多数人服务的一种象征，并且由于公共组织的服务对象是社会公众，公共组织不仅目标模糊、分歧、不易量化，民众的期望亦很多，要求其必须承担包括政治责任、工作责任、法律责任、道义责任在内的所有公共责任,。,二、公共组织的构成,公共组织是由若干要素相互依存、相互作用有机构成的系统，这些要素有：,第一,、,公共职能目标,；,第二,、,以公共价值观为核心的公共组织文化,；,第三,、,机构设置,；,第四,、,权责体系,；,第五,、,运行程序,；,第六,、,法制规范,；,第七,、,公务人员构成。,第一,、,公共职能目标,公共组织目标是公共组织存在的基础。任何一个公共组织都承担特定的公共职责，为了实现特定公共则，公共组织必须把职责要求转化为明确的职能目标。公共组织中的职能目标从时间上看，有长远目标、中期目标和短期目标；从空间结构上看有总目标和层层细化的分目标。这些目标构成公共组织中的,“,目标网络,”,。公共组织的职能目标以维护与实现公共利益作为其价值取向。,第二,、,以公共价值观为核心的公共组织文化,公共组织之所以不同于一般的组织，就在于它秉承和践行着公共价值观。这些价值观包括：致力于维护好、实现好和发展好公共利益；规范地行使好属于人民的公共权力；实行政务公开，自觉接受社会公众的监督；捍卫社会公平和正义；自觉承担公共责任等。以公共价值观为基础，又会形成公共组织文化，包括精神文化、制度文化和器物文化三个层面，它是公共组织成员在长期的公务活动实践中逐渐形成的为全体成员共同认可的一套价值理念、行为模式等。,第三,、,机构设置,公共组织往往由一些分工不同，但却是相互联系、相互作用、相互协作的单位、部门构成。这些构成公共组织的单位、部门，我们称之为公共机构。公共机构是公共组织的实体。为了使公共组织保持较高的效能，公共组织的机构设置就必须遵循科学的组织原则，而要避免设置中的主观随意性。,第四,、,权责体系,公共组织是一个从纵向上和横向上分工协作的体系，为了使在这个体系顺利运转，同时也赋予了纵向层级部门和横向职能部门以相应的权力和责任，由此形成纵横交错的权责体系。公共组织的科学的管理，必须合理划分公共组织权力和职责，探求公共组织集权和分权的适度点，管理层级和管理幅度的适度点。,第五,、,运行程序。,公共组织是一个动态过程，在公共管理活动过程中要有一定的办事程序、信息流程。运行程序保证了公共组织运转过程的有序、高效、稳定、精确和严密。,第六,、,法制规范。,有效的公共组织，必须建立健全相应的规章制度和法律规范，一方面保证公共组织及其工作人员依法办事，另一方面保证公共权力的规范和高效使用，为社会公众创造更多的公共利益。,第七,、,公务人员构成,公共组织成员的素质和智能结构，是公共组织的一个重要的要素。公共组织由一个个达到某种资格条件的人组成。为了使公共组织在运作中尽量减少摩擦和内耗而提高效率，公共组织中的人，要以合理的知识结构、年龄结构、智能结构和气质结构进行互补化搭配。,三、公共组织的特点,第一,、,服务性,第二,、,公益性,第三,、,社会性,第四,、,职能性,第五,、,法制性,第六,、,适应性,第七,、,独占性,第一,、,服务性,公共组织以实现公共利益，服务于社会公众的生活作为根本宗旨。公共管理和公共组织产生的缘由，就是社会公众在长期的生产、生活中形成了共同的利益。如何使社会公众的共同利益得到最有效的维护和实现？这一点，促进了人们对共同利益的维护和实现过程进行科学规划、合理组织和有效调控，于是产生了对公共利益实现过程进行规划、组织、调控的部门，这即公共组织。由此可见，公共组织的产生和存在始终是把如何按照社会公众的旨意来行事，如何为社会公众的物质生活、精神生活提供便利条件等作为自己的根本职责，体现出服务社会、造福大众的价值追求。服务性是公共组织的基本属性。,第二,、,公益性,公共组织在从事公共事业的规划、组织、协调控制等管理活动过程中，都把如何代表好社会公众的利益，如何维护和实现好社会公众的利益作为唯一的目标价值，不允许以营利为目的，不允许以牺牲社会公众的长远利益和全局利益为代价来换取短期的、局部的利益，这些都体现了公共组织的公益性特征。,第三,、,社会性,公共组织的社会性是指公共组织直接从事是社会公共事务的管理，它以承担社会职能，服务社会为根本宗旨。社会是充满矛盾的，有矛盾必然产生各种各样的社会问题，一切社会问题的总和便构成社会事务。公共组织的主要职责，就是要从广泛而庞杂的社会事务中分析、规划和确定所需解决事务的主次和先后顺序，然后，组织社会中的人力、物力、财力等对其加以有序地、按部就班地解决。为保证社会事务正确、有效和顺利解决，公共组织还要在解决社会公共事务的整个过程中进行必要的协调和监督。社会公共事务解决效果的评价以社会公众的满意与否为主要衡量标准。,第四,、,职能性,社会事务的复杂性、多样性、层次性决定了承担解决社会事务的组织，必须根据社会事务的性质进行专业化分工，每一个公共事业管理组织均承担某一方面的特定职能，以专业性的方法和手段，致力于特定社会问题的解决第五,、,法制性,公共组织尽管代表着社会公众的共同利益，但它的产生及其活动方式不能超越于国家法律之上。在产生环节上，公共组织必须根据社会公共生活的实际需要，按照国家有关法律法规所规定的原则和程序依法审批和设置。在活动方式上，公共组织必须依法规范自己的管理行为，自觉地贯彻和执行有关公共事业方面的法律法规，依法接受国家和社会的监督，在法律法规所规定的范围内自觉履行对公共事业的管理职责。,第六,、,适应性,任何一个公共组织都不是一成不变的，为了更好地发挥自身的功能，使自身得到发展，公共组织在结构形态、组织文化、行为方式等方面，都可能随着组织环境的变化不断进行自我调整，以适应环境的要求，并与环境之间达成某种动态平衡。,第七,、,独占性,公共组织以提供公共产品、公共服务、公共安全和公共秩序为己任，这些公共物品的显著特征是消费的排它性和非竞争性，正因如此，很少有私人部门愿意来提供这些物品。另外，还有一些公共工程，由于投资规模大、建设周期长、风险大，也很少有私人部门愿意涉足。于是造成这些领域只能由公共组织独家承担建设、生产和提供任务。,四、公共组织的类型,根据组织承担的功能性质划分,，可以把公共组织分为政治性公共组织、经济性公共组织、文化性公共组织、社会性公共组织等。,根据所代表公共利益的层次划分,，可以把公共组织分为全国性公共组织和地方性公共组织。,根据管理国家公共事务过程中所处层次和所发挥作用,为标准，再结合基本国情，可以把我国的公共组织分为中国共产党党组织、人民政协组织、国家权力组织、事业单位组织和非政府公共组织。,五、公共组织的运行,执行控制,沟通,协调,反馈,监督,第一、公共组织的执行,执行即执行决策，是公共组织把先期进行的决策结果放到实际工作中加以具体实现的阶段，即把理论放到实践中具体落实，检验决策是否满足对公共组织为公共事务服务的要求。,首先，要切实按照预先确定的决策方案不折不扣地实施。,其次，执行决策要迅速和果断。,再次,，要鼓励创造性地执行决策。,第二、公共组织的沟通,编码 发送,信息传递,信息接收,信息转换,反应行为,沟通的作用,公共组织沟通对于公共组织的管理和运作具有十分重要的意义。如果一个组织没有良好的沟通，那么，无论是组织与部门之间还是组织与个人、个人与个人之间都无法达到真正的融合，公共组织的管理工作也就不能顺利地开展，更不用说公共组织目标的实现了。,第一,、,沟通是公共组织科学地制定决策目标的基础。,第二,、,沟通是公共组织有效地实现控制的基本手段。,第三,、,沟通是公共组织保持良好人际关系的催化剂。,第四,、,沟通也可以保持公共组织内外关系的协调。,公共组织沟通的类型,1,、正式沟通与非正式沟通,（,1,）上行沟通,（,2,）下行沟通,（,3,）平行沟通,（,4,）斜向沟通,2,、言语沟通与非言语沟通,第三、公共组织的协调,所谓协调，是指公共组织为了实现组织的目标，对公共组织各个管理部门之间、管理人员之间以及各项管理工作之间进行连续性规范与调节的过程。,从协调的对象范围来看,，包括本单位内部的协调、与上级主管部门的协调、与有关单位的协调、与各个管理部门具体工作人员的协调等等；,从协调的时间来看,，它是属于一种不能间断的工作，公共组织协调贯穿于管理工作的全过程，管理过程的各个阶段都需要通过协调来有效地发挥各自的功能；,从协调的根本目的来看,，协调的最终目的在于公共组织预期目标的完整实现。从本质上说，公共组织的执行机制与沟通机制作用的发挥也都是协调的结果。,根据协调的对象与范围,，协调的层次分为高级管理层的协调与中低级管理层的协调两大部分。,高级管理层的协调,主要是在协调外部环境和在本部门内部构建协调机制方面发挥作用，它的主要机构是协调委员会。协调委员会由两个以上的人员组成，行使内外协调的双重功能，它凭借法定的权力扮演决策咨询者或者是上级的角色，在公共组织内外的各个利益集团之间进行有效的斡旋。,中低级管理层,协调,，,由于中低级管理层是身处高级管理层与具体的作业层之间的中间层次，因而也就决定了它的协调必须在上下级之间进行。,第四、公共组织的反馈,它是指将公共组织一定的输出信息回过头来反向输入到输出端（即公共组织决策信息收集者）的控制行为。公共组织只有通过信息的反馈，才能比较、纠正和调整所发出的控制信息，实现对组织的整体控制。,公共组织决策过程、执行过程、协调过程是否真正地达到了预期效果的有关信息，都需要在公共组织管理程序中形成回路，反馈到公共组织管理与运作的上一个步骤，同时也对下一步的执行情况具有指导意义。对整个公共组织的管理流程来说，每一步都有及时的反馈信息，就可以帮助组织对前一阶段的实施情况作出正确的判断，看看所实施的计划与步骤是否已经达到的预定的目的。,第五、公共组织的监督,公共组织监督是指政党、政府、社会团体和全体公民对公共组织的管理者在社会公共事务管理的过程中是否合理、合法所进行的监察与督导。它的主要任务是发现并且纠正一切违反公共组织管理要求的行为，防止和纠正公共组织对社会公共事务执行的活动中产生的偏差与失误，从而保证公共组织管理活动的正常进行。,一是说明了公共组织监督主体的多元性。其主体包括政党、政府、人民团体与全体公民；,二是指出了公共组织监督的客体多层次性。既包括公共组织各级政府部门的行政机关及其工作人员，也包括事业单位以及社会中介组织的一般工作人员。在公共组织实施内部监督时，它就集监督主体与监督客体于一身；,三是表明了公共组织监督的具体内容。,第六、公共组织的控制,公共组织的控制，是指公共组织在实现目标的过程中，公共组织管理的主体通过检查、督促、调节和纠偏等等活动对组织管理的全过程施加影响的管理活动。它所要解决的问题是：如何把公共组织具体的运作与它的最终目标结合起来，在管理过程中当好,“,舵手,”,的作用。,公共组织的控制职能有两种方式：一种是政府系统内部的自我控制，施控方与受控方都是政府；另一种是政府以外的力量对政府的控制，即行政监督。,依照不同的角度，我们可以把公共组织的控制划分为不同的类型，一般说来有以下几种：,第一，,按照控制实施的时间关系,，我们可以把控制分为事前控制、事中控制和事后控制。,第二，,按照公共组织存在的方式,，可以把控制分为正式控制和非正式控制。正式控制,第三，,按照公共组织控制的表现形式,，可以把控制分为内在控制与外在控制。,六、公共组织的变革,1,、科层制组织与反思,科层制组织的基本特征：,专门化,等级制,规制化,非人格化,技术化,公、私分明,科层制的主要内容：,组织标准化,工作程序化,管理规范化,科层制面临的困境：,组织环境看,组织结构看,组织方式看,公共组织的变革,目标：,提高公共组织适应环境的能力,自身的稳定性、协调性,的工作绩效,内容：,结构,权力关系,技术变革,产品服务,人力资源,公共管理的主体,政府部门,Company name,政府部门,1.,政府作为公共组织的特点,2.,政府履行职能不到位的情况,3.,转型期政府职能的转变,1,、政府作为公共组织的特点,第一，它是完全意义上的公共性及其权威性；,第二，是行政性管理方式；,第三，是完全非营利性；,第四，政府的管理体制按照分级和分职能进行划分的原则。,2,、政府履行职能不到位的情况,（,1,）政府职能越位现象,政府过多参与私人产品的生产与提供；,政企不分、政资不分；,（,2,）政府职能缺位现象,政府提供公共物品不足；,宏观调控能力有待加强；,健全的社会保障体制建设不足；,（,3,）政府机构间职能交错现象,职能分割，多家分管；,机构并立，职能重叠。,3,、转型期的政府职能转变,一、强化政府提供公共物品职能,增加教育投入、普及义务教育；,改善资源环境、发展基础设施；,完善立法、司法、行政工作。,二、强化政府稳定经济的职能,增强国民经济的计划性,优化支出结构，协调产业发展；,保护竞争、统一市场；,加强财政政策与货币政策的协调配合。,三、强化收入再分配和社会管理职能,扩大社会保障范围；,完善社会保险制度；,健全社会救济、社会福利、社会优抚制度；,统一社会保障机构，有效管理基金。,Thank You!,