《社会保障》2th.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,社会保障法规和政策概述,社会保障法规和政策 调整的关系与规范的内容,制度模式与总体框架,覆盖范围、待遇水平、筹资模式、计发办法、申领资格等项目的具体运作办法,责任主体及责任份额,管理体制、监督机构、实施机制等,政府与其他主体的关系,中央政府与地方政府的关系,需要规范的其他内容,建制理念的变迁,从惩戒性的“矫治”,政治性的“怀柔”,人道主义的“公平”、“福利”理念,社会保障法制的建构模式,单一,母子,并行,交叉,为什么中国没有立法先行？,现在出台,社会保险法,时机是否成熟？,建制理念,公平正义,所谓公平正义，也就是我们通常所说的公正，一般来说，反映的是人们从道义上、愿望上追求利益关系特别是分配关系合理性的价值理念和价值标准。但凡有人群且有利益分配的地方，就必然会产生公平正义的问题。但要准确把握公平正义的内涵，必须用,历史的、具体的、相对的,眼光来分析。,如何进行法规政策评估,郑功成老师曾提出评价社会保障制度的四个指标：,价值理念和目标取向,与国情的适应性,制度的有效性,制度的可持续性,政策法规的有效性评估,评估内容 评估标准,政策本身的设计 科学合理,政策的实施过程 各主体充分履行责任,政策的实施效果 社会保障的目标是否实现,社会保险法的设计原则,全面性原则,公平性原则,安全性原则,效率性原则,可操作性原则,可持续性原则,社会保障法制与相关法规的关系,社会保障与收入分配,社会保障与劳动就业,社会保障与其他公共政策,社会保障与相关系统的关系,互补、交叉、互促、依存,社会保障法属于社会法,公法、私法和社会法,社会法是国家为保障社会利益，通过加强对社会生活的干预而产生的一种立法。社会法是一种法律社会化，即公法私法化和私法公法化，公法和私法相融合的法律现象和法律观念，它作为社会政策和公共场所政策的法律表现强调对社会公益公平安全等社会发展目标的追求。,两者之间的联系,在,2008,年国务院新闻办发表的,中国的法制建设,白皮书中将社会法确定为我国七大部门法之一,并且列举了残疾人保障法、未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、老年人权益保障法、妇女权益保障法、劳动合同法、就业促进法、劳动争议调节仲裁法等,17,种涉及社会法的具体法律。,七大法律部门,宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个法律部门,。,社会保障法和劳动法的区别与联系,两者之间的联系,社会保障法的核心内容社会保险法就是建立在劳动关系的基础上，在劳动法发展到一定程度上产生的，有一定的交叉。从法的产生来看，两者都是资本主义发展的产物，是随着资本主义生产关系的发展而出现的两个独立法律部门，都是国家干预的结果；以社会利益为本位，关注社会的弱者。很大程度上社会保障法调整的内容是对劳动法所调整的劳动力市场结果的矫正。,社会保障法和劳动法的区别与联系,区 别,调整的关系不同,劳动法主要调整劳动者与用人单位之间的劳动关系，社会保障法调整国家、用人单位、公民（劳动者）、社会保障经办机构因社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等发生的关系。,主体不同,劳动法调整的劳动关系的主体是用人单位和与之建立劳动关系或劳动合同关系的劳动者（公务员、事业单位工作人员、军人等不适用劳动法），社会保障法的主体包括国家、用人单位、社会保障经办机构、公民（劳动者）。,目的不同,劳动法的目的主要是为了协调劳动关系，保障劳动者的合法权益，社会保障法的目的主要的为了保障社会全体成员在遭受各种意外和风险时的基本生活，促进社会公平。一个更多的为初次分配的公平，即我们所说的效率；一个是更多地为再分配中的公平，即我们不平常所说的公平。因此，立法原则也不同。,调整模式不同,劳动法多层次的调整模式是从宏观,中观,微观，自主协商的成分逐渐加大；社会保障的调整模式是越来越强调国家的再分配作用，从社会福利,社会保险,社会救助。,争议处理机制不同,劳动关系引发的劳动争议，由于具有某些私法关系的特点，主要适用民事程序来解决；社会保障争议引发的争议，由于具有较强的公法性，应主要采用行政诉讼程序。,经济法体现了国家对经济领域和社会资源的调控，其调整主体广泛，涉及的利益也较为复杂。,经济法与社会法的本质不同,经济法的经济性,调整对象的经济性、价值目标的经济性、运行机制的经济性、效果评价的经济性,社会法的社会性,社会政策目标的社会性；社会效益指标的社会性,经济法与社会法的价值不同,不同的公平观：积极和消极,经济法应当本着经济效益原则；社会法中的倾斜保护原则。,社会法与经济法的区别与联系,经济法体现了国家对经济领域和社会资源的调控，其调整主体广泛，涉及的利益也较为复杂。,内在联系,都是“社会本位”法,功能互补,经济法,经济功能为主,、社会功能为辅,社会法,社会功能为主、经济功能为辅,减持国有股充实社保基金的做法是否合理？,社会法与经济法的区别与联系,民法是以权利本位为主，社会本位为辅,起点的公平和结果的公平,侵权行为法是交叉点,对人权保护的方式、内容不同，保护主体的范围不同,民法保护的人权内容主要有,:,人身权,即人格权和身份权。人格权包括生命权、自由权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、名誉权、信用权、隐私权、贞操权等,;,身份权、荣誉权、亲权、亲属权等,;,财产权,包括物权、债权等,;,知识产权，包括著作权、专利权、商标权等。,社会保障法与民法的区别与联系,社会保障影响女性生活和就业，残疾人生活和就业，影响农民工的生活质量，老年人、重大疾病患者，,伦理道德：谁有权决定残疾人的生死？,社会保障法从根本上影响各类群体的生存状态、社会地位、幸福感，甚至影响社会伦理,因此，为了实现不同法律部门间的功能配合，在立法中应当淡化部门法观念，围绕特定立法主题，在立法源头上实现不同法律部门间的功能配合。,社会保障法对人权的保护特别是对生存权的保护具有突出的、不可替代的作用，是人权保护的基石。为了更好地发挥保护人权的特有作用,社会保障法应以宪法为指导,与民法等其他部门法相互配合、互为补充,从而使人权获得更全面、更彻底的保护。,社会保障法的制定需要人文关怀和专业、系统性思维。,我国现行的法律规定对于,“,工伤赔付与民事赔偿关系,”,的处理尚未形成统一标准，因此容易在执法过程中产生混乱，使工伤职工得到不同的对待。一些省份实行补差，一些省份实行双倍，还有一些省份在本省内既有,“,补差,”,也有,“,双倍,”,赔偿，如山东省。在福建省，莆田市实行的是,“,补差,”,原则，而厦门市规定因工伤发生的医疗费不能重复享受，而其他项目则默认。这使工伤职工得到不同的对待，从而使法制的权威和公平受到质疑。,争议焦点工伤保险赔偿：补差抑或双赔？,各地的“土政策”,肥胖、养宠物、戴金戒指等都可能成为被“低保”政策拒之门外的依据；低保生活条件相关的消费品作为比照。,街道工作人员拒绝他的,理由竟然是：“你长得太胖了。”,一对低保残疾夫妇，必须在,7,月底前将,小狗另行处理，否则不再享受低保。,痛不欲生的母亲在冯勇遗体火化现场,捐赠人、受赠人与慈善组织之间的权利义务关系,捐赠人的意愿是否应该被尊重？,民法通则,、,合同法,中是怎样规定的？是否适用慈善事业？是否可以考虑特殊情况下受助人的实际情况？,。,案例：全国首例捐助人诉受助人索要善款案,段霖夏事件,“道德通缉犯”与“伪善者”：两败俱伤的慈善尴尬,中国社会保障的法制进程,整体划分,1986,年是制度的分水岭,19511986,年是传统的社会保障制度阶段,1986,年以后社会保障进入改革阶段,为什么,1986,年是社会保障改革的起点？,我国社会保险制度转型期的起点是,1986,年，其显著的变革标志是,1986,年出台了,国营企业实行劳动合同制暂行规定,和,国营企业职工待业保险暂行规定,，同年国家主管部门还对涉外机构中的中方雇员的社会保险问题做出了相应的政策规范。另外，,1986,年赵紫阳总理在向全国人大报告的国家第七个五年计划中专门写上了社会保障的内容，而且出现了社会保障社会化管理的提法。,制度发展的几个阶段,1986,1993,年为第一阶段（为国有企业配套）,政府强调社会保障改革是为国有企业改革配套,旧制度仍然有效，新制度同时试行,1993,1997,年为第二阶段（作为建立市场经济体制的支柱之一）,宏观价值取向是“效率优先、兼顾公平”,出台的相关法规政策及相关做法带有明显的效率取向,1998,年以来为第三阶段（作为一项独立的基本制度）,将社会保障制度作为独立于企事业单位之外并按照筹资渠道多元化、管理服务社会化的模式来建设的独立社会制度,政府逐渐承担起相应的财政责任和必要的监管责任,重要标志：劳动和社会保障部的建立和“两个确保,”,文件的出台。,2003,年开始推行新农合；,2009,年开始推行新农保。,新农保,农村养老保险的艰难历程,民政部,劳动和社会保障部,新农保的建立,2009,年,9,月，国务院印发了,关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见,（国发,【2009】32,号），明确规定,2009,年试点覆盖面为全国,10%,的县（市、区、旗），以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，,2020,年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。目前，全国新农保试点工作已正式启动。,宏观价值取向的变化,效率优先，兼顾公平 公平兼顾效率 促进社会公平，构建和谐社会，公平是目的，效率是手段,改革初期：,重经济发展、轻社会发展,重经济利益、轻社会公平,重城市发展、轻乡村发展,重社会稳定、轻社会和谐,重政策调整、轻法制建设,重打破旧制度、轻完善制度,模式变化,从国家,-,单位保障到社会保障,从责任单一到责任共担,从封闭运行到开放运行,从企业包办到社会化管理,从综合保险到专门项目,社会保障的模式,社会保险型模式,福利国家型模式,强制储蓄型模式,国家保险型模式,立法程序的改变,从封闭到开放,劳动合同法,、,社会保险法,、,工伤保险条例,修改意见征集等,从被动到主动,主动倾听社会各界声音、吸纳各方智慧,政策数量多、变化快、层次低,300,多个文件,（详见法规目录）,，,6,个法规，法律（,0,）,以城镇居民为主要保障对象、政策内容以社会保险为主,政策一体化程度不高、衔接低效、统放不当,政策出台虽多以试点为基础，试点很多时候成了走过场，且政策设计易受“框框”限制,与其他国家改革审慎地对待福利刚性不同，我国在改革过程中福利“刚性”过于忽视,制度设计中有很多难点和空白,整体评价（一）,6,部法规,2006,1,21,国务院第,456,号令,农村五保供养工作条例,2004,10,26,国务院第,423,号令,劳动保障监察条例,2003,4,17,国务院第,375,号令,工伤保险条例,1999,9,28,国务院第,271,号令,城市居民最低生活保障条例,1999,1,22国务院第,259,号令,社会保险费征缴暂行条例,1999,1,22,国务院第,258,号令,失业保险条例,以养老保险为例,1991,年国务院颁布,关于企业职工养老保险制度改革的决定,),；,1995,年国务院颁布,关于深化企业职工养老保险制度改革的决定,提出统账结合模式,1997,年国务院颁布,关于建立统一的企业职工养老保险改革的通知,基本统一统帐结合模式和养老金的计发办法,1998,年（变行业统筹为属地管理、劳动保障部门成立、两个确保）代表性的文件；,2000,年国务院颁布,关于印发完善城镇社会保险体系试点方案的通知,2004,年国务院颁布,关于同意吉林省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复,2005,年国务院颁布,关于完善企业职工基本养老保险制度的决定,养老保险制度的重要变化,从现收现付（,1986,）统账结合（,1995,）,从差额缴拨（,1991,）到全额缴拨（,1998,）,从统账结合（,1995,）到统账分离（,2000,）,从允许行业统筹（,1992,）到强制属地化管理（,1998,）,从个人账户空帐运行（,1995,）到开始部分做实（,2000,）,最新动态,养老保险：个人账户的做实、投资运营问题,医疗保险：,中共中央关于深化医药卫生体制改革的意见,、公立医院试点,工伤保险：修订意见征集完毕、争议仍然较多,失业保险：向就业保险方向发展,生育保险：提高待遇水平、扩大覆盖面,社会保险法,有望明年通过，,社会救助法,、,慈善事业法,正在起草之中,。,社会救助制度的重要变化,救助重心从农村改为城市再到全体国民,救助理念从惩戒性的限制到怜悯性的施舍再到人道主义关怀,1,）变强制管理为救助服务,2,）从将贫穷简单地归结为个人原因到更多地归结为社会原因,3,）强化国家与政府在社会救助中的责任,整体上从传统的社会救济制度向现代社会救助制度靠拢,1,）临时救助发展为常规救助,2,）部分救助发展为全民保障,3,）单项救助发展为综合保障,关于,社会保险法（草案）,社会保险法,（草案）,缺憾一：政府责任不清,缺憾二：另设征收机构,缺憾三：制度细节定型失当,缺憾四：参保人权利义务不对等,缺憾五：结构失衡、条文赘繁,郑秉文：,社会保险法,正式立法短期内难以实现,草案,虽然比初稿更加具体了，但仍然比较空泛，参保人的消费行为就会受到预期的影响，制约经济增长方式的转变。明确授权之处有,9,处，主要有两方面的根源：,一是根源于统筹层次。早在,1991,年国务院,关于企业职工养老保险制度改革的决定,（国发（,1991,）,33,号）就作出决定，“尚未实行基本养老保险基金省级统筹的地区，要积极创造条件，由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹。”但是，,18,年过去了，统筹层次一次未动。,二是根源于部门博弈，有些部门在一些协调和配合方面达成共识，僵持不下，所以只能回避或授权。,整体评价（二）,保障不足,覆盖面低；待遇水平低；责任不清,据零点研究咨询集团公布的,2006,年中国居民生活质量指数报告,数据显示：,“,社会保障,”,问题取代,“,下岗就业,”,问题，成为城市居民关注的首要社会问题。从全国范围来看，超过一半的城乡居民（,50.2%,）没有任何社会福利或社会保障，过着缺乏必要保障的生活，同时有,24.8%,的城乡居民只享受到医疗保险、养老保险、商业保险和其他社会保险中的一种，全国仅有,1,的人被纳入到完整的社会保障体系中。,2001,年享受到失业保险的人数达到,468,万人，占失业人口的,1/5,左右；,2003,年享受到失业保险的人数达到,741.6,万人，不到失业人口的一半；,1994,2003,年，失业人员每年人均失业保险基金数量分别为,258.3,元和,1771.8,元，分别相当于同期全国职工平均货币工资的,5.7%,和,12.6%,、,2000,年的补偿比例最高为,18.2%.,发达国家的贫困线是社会平均收入的,1/2,左右，我国即便是经济发达地区，也远远达不到这个水平。北京市低保标准只是该市社会平均收入的,1/8,左右。,根据农业部,2005,年的调查，已经参加工伤保险的农民工仅占总数的,12.9%,，参加城镇职工基本医疗保险的仅占,10.0%,，参加城镇职工基本养老保险的仅占,13.8%,，只有,9.6%,的用人单位为农民工购买了失业保险整体评价（三）,执行效率低：严实的壁垒与轻易的逾越,慈善权：,受赠权,募捐权,救灾募捐权,可分为被动的慈善权和主动的慈善权。,严格的壁垒与轻易的逾越,牛博网（没有正式登记注册）和网易的“非法募捐”,2008,年,6,月,9,日，民政部发布公告，再次强调：,救灾募捐主体仅限于具备救灾性质的公募基金会，要求已展开募捐活动的不具备救灾性质的公募基金会，务必到民政部门补办审批手续；公告同时要求，其他社会组织所接收的救灾捐赠款物，必须转交民政部门或红十字会、慈善会等合法救灾募捐主体。,“真爱,梦想”（香港注册）的执行力,推动因素,社会保障制度完善的内在需要,外部环境的变化,有重大影响的事件,典型事件制度的缺陷与完善,孙志刚事件,社会救助办法的改变,上海社保案,社会保险基金监管的加强,张海超“开胸验肺”事件,工伤保险意见的修订,“哈尔滨天价医疗费”事件等,公立医院试点,胡曼莉事件,态度不同,其它国家如何对待“重大事件”,美国的“联合之路”（,United Way,）的丑闻,英国,1991,年出现的震惊全英的,10,亿英镑企业年金欺诈的“麦克威尔事件”成为诞生,1995,年养老金法案,的催化剂,美国,1963,年发生的恶性“斯图特贝克事件”最终导致,1974,年里程碑式的,雇员退休收入安全法案,的诞生，我们也希望“上海事件”坏事变好事，像英国的麦克威尔事件和美国的斯图特贝克事件那样，成为促进我国社保基金走向完善的一个契机，成为社会保险管理走向规范化的催化剂。,社会保障的法制建设,“,制度剩余”与“制度匮乏”,一方面大量规章文件重复、交叉和繁琐；另一方面又存在真空地带，内容缺乏针对性和可操作性。,。,北京：主动退保机制,一退保人员领取奖品后骑摩托车回家,进来,容易、出去难，能进能出的低保人员的动态管理原则受到严峻挑战,以昆明市六个社区的情况为例，持续领取低保金的时间在一年以上者占,91.9%,，其中两年以上者占,65.5%,。说明低保救助客观上存在一定的负激励效应，且缺乏,就业诱因机制。,重庆市调查的结果显示：就业无门占,38.8%,，因病致贫占,26.9%,，供子女上学占,157%,，因残致贫占,8.1%,，因长期拖欠占,1.7%,，不愿意就业占,0.6%,，其他占,6.4%,。从城市贫困人员的劳动能力状况看，有劳动能力者占,46.2%,，有部分劳动能力者占,45.2%,，不具劳动能力者占,8.6%,。说明有两个主要根源：不能实现就业；过高的教育、医疗成本。,“收入核定”失真,入户调查、定期公示、群众举报的收入审核机制缺乏有效性,。相关法规只确定了制度准入的条件,即家庭人均月收入与家庭固定财产低于某一固定值,;,但是却没有明确规定核查这些条件的手段。通过法律手段审查银行账户等是核查收入的最为有效的方法,但由于民政部门不是权威执法构,不具备审查银行账户的合法性。在实际工作中,工作人员只能依靠入户调查、定期公示、群众举报等原始的、经验的方式来审核申请人是否具有低保资格。在这个过程中,有许多不可控制的人为因素。,社会保障：有权利但无救济,“无救济即无权利”,当事人适格理论,公益诉讼亟待完善,应该考虑由无直接到利害关系人作为原告，这样可能会更加有利于公益诉讼的推动和发展。,深层致因,制度设计的智慧欠缺和立法技术不成熟,哈耶克说：“好的制度让坏人做好事，坏的制度让好人做坏事,。”,犯人船的故事；中国儿童福利院买卖儿童事件,从法制到法治的漫长之路：官本位、情理法,捐款中的“堰塞湖”问题；温总理遇到的白血病男孩,在资源配置的三种方式中，市场经济方式发展最晚，欠缺契约精神,理念困惑与价值冲突：公平与效率的均衡如何实现？,思明区的“十二五”规划、基金结余偏好、,120,救助,、山西近百名孩子莫名致残,渐进式的改革：双重路径依赖,缺少长远的发展目标，制度目标不断发生位移,低保户真的高兴死了,！,2009,年,5,月因为社区领导前来慰问，并承诺帮助报销部分医药费，重庆一生病住院的低保户朱某高兴死了。“死”，在这里不是一个表示程度的副词，而是一个描述事件真实发生情况的动词。他死亡的原因是情绪过分激动，导致主动脉血管破裂。朱某家属告到法院，法院认为医院没有告知朱某应控制情绪且降压不力，判决医院赔偿,9,万余元。,未来选择和方向,多元、开放、宽容是一个社会文明的标志，前进路上离不开科学精神、法治精神和民主精神。,易中天,我山之石,统一化、法制化、规范化、专业化、社会化,社会保障的发展方向不可逆转,中国社会保障立法的,发展趋势,1,由地方立法向中央立法发展。,2,由分散立法向相对集中立法发展。,3,由行政立法向人大立法发展。,4,强化社会保障法律制度的实施机制。,反应与反思,上海社保基金弊案,一、引言,二、上海社保基金弊案的发生原因,三、政府采取的措施以及可能的效果,上海社保案曝光后政府在加强社保基金监管上出台的主要举措,四、监管不力：如何标本兼治？,2006,年上海社保案后的审计监督,走过场、结论没有说服力,事前下达审计通知，要求各地做好准备,审计的是基本养老保险基金、医疗保险基金和失业保险基金,存在严重的基金管理违规问题，结论是“总体情况比较好,”,1,、,1999,年以前发生的违规问题金额是,23.47,亿元，部分基金至今不能收回,2,、,2000,年以来发生的违规问题金额,47.88,亿元。,3,、有些地方的基金未按规定时间将基金收入存入专户、在决算中少计基金收入等问题。,4,、违规主体有：地方政府、劳动保障部门、社会保险经办机构、财政部门、税务部门及相关部门等。,2006,年上海社保案后的审计监督,走过场、结论没有说服力,没有公布问题的致因，也没有找到解决办法,2006,年,12,月,1,日在北京召开的全国社会保险基金管理监督工作座谈会深刻指出：“劳动保障部门作为社会保险基金监督的主管部门，社会保险经办机构作为基金管理主体，负有重要的责任，要认真查找原因，汲取教训，采取措施，迅速纠正。”,类似案件,仅在,2006,年上半年，“社保案”就接连曝光：四川省眉山市青神县政府挤占挪用社保基金,1245,万元案；黑龙江省阿城市社保局将,918,万元借给企业用作流动资金和担保利息案；浙江省温州市劳动保障局计财处用社保基金,600,万元购买国信优先股案；河南省濮阳市劳动保障局以减免企业应缴,870,多万元,养老保险,费为代价换取,6,辆轿车使用权案等。有统计显示，在,1986,年至,1997,年间，全有上百亿元社会保险基金被违规动用，“十五”期间劳动和社会保障部接到挤占挪用基金举报案件,96,件。据不完全统计，,1998,年以来，全国清理回收挤占挪用基金,160,多亿元，,2004,年发现有,16,个省份有发生基金挤占挪用情况，至,2005,年底，还有,10,亿元没有回收入账。,案例分析,此类案件的频繁曝光说明转型期间政府“寻租”空间增大，自利性与非理性的劣根性得到扩张，使原本就无法根除的公共选择缺陷进一步放大,如何标本兼治？,明确各主体责任，奖惩分明，遏制政府“越位”，社会和市场“缺位”的现象。,当务之急？,制度执行重于制度出台,分离角色重于立法：监管合一走向监管分离,