第二讲行政职能.ppt

单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,第二讲：行政职能,案例：,三年前，为适应形势发展需要，,A,市市政府做出了合并机构,M,与机构,N,的决定。合并后不到一年，矛盾就出现了：在经费上受到了影响。自合并以后，原机构,M,的直接上级(省级)部门认为，合并后机构已不归口，应由地方财政给予补贴；而市财政局坚持认为，应由原机构,M,的上级划拨大部分经费。由于省、市两家在经费问题上互相推诿，合并后的单位的正常工作受到严重影响。工作性质上的矛盾。原机构,M,与机构,N,虽业务相近，但性质上存在明显区别，在经费、人力、物力、工作任务上都不便统一安排。今年年初A,市市政府再度做出决定，将合并的两个单位重新分开。请回答：机构,M,与机构,N,的合并为何失败?应吸取什么教训?,行政职能的涵义、类型和特点,一、什么是行政职能？,行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及,政府管什么？管到什么程度？发挥什么作用？,行政职能和国家职能的关系,?,（一）,行政管理的基本职能,(,从行政管理具有社会性和政治性两重属性来看,),：行政管理的基本职能包括：政治职能和社会职能。,政治统治职能是社会管理职能的基础,;,而政治统治也只有在它履行了其社会职能时才能维持下去,（1）,政治职能是国家行政机关对国家,政治事务,的管理，包括,专政职能和民主职能,其核心在于巩固和维护国家政权,建设高度的社会主义民主。,（2）,行政管理的社会职能是国 家行政机关对政治领域以外的,社会公共事务,的管理。具体包括：,(,按照政府发挥作用的领域分,),经济、文化和社会,(,科教文卫体等,),服务职能。,随着我国经济体制改革的深入，我国政府的经济职能主要是：统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督,.,文化职能是指国家行政机关对公民的思想道德建设和科学文化建设。我们不仅要建设高度的社会主义物质文明，而且要建设高度的社会主义精神文明和政治文明,社会服务职能是指：国家行政机关为维护人民正常生产和生活，为增进人民福利水平而采取的各种服务措施及其管理活动。就目前来看，政府社会服务职能的主要内容在于为社会提供各种服务和搞好社会保障如环境保护，医疗卫生，养老保险，待业保险等。,（二）,行政管理的运行职能,行政管理的基本职能必须通过各管理环节才能实现。从管理过程看，行政职能必然又包含一系列运行职能。,我国学者则大多倾向于如下四项职能。具体分析如下：,法国管理学家法约尔1916年在其出版的工业管理和一般管理一书中提出五职能论。“计划、组织、指挥、协调、控制”,1,、,计划职能，这是行政管理过程的,首要职能,。计划职能的要求是确定行政管理的,目标任务及实现目标的具体程序、步骤和方法,。,计划职能的重要地位在于：,计划是行政管理目标得以实现的重要保障计划是协调各方力量努力实现目标的重要纽带计划也是执行的依据和控制的标准。,2、组织职能：组织职能的要求是：,通过科学设计,组织结构和权责关系,，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作。,组织职能主要包括：目标分解人员任用 制度建立资源配置 工作指挥,3、协调职能：,协调职能的作用是加强组织和组织之间及组织内部各个结构、各个环节和各类人员的沟通联系和合作，以保证计划目标的实现。,行政管理过程重视协调功能的发挥，通过,组织协调、制度协调、目标协调和利益协调等,各种协调方法引导组织之间、人员之间建立良好的协调关系。,4、控制职能：,这是指通过建立,信息反馈和绩效评估机制,，按照行政计划标准，衡量计划完成并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。控制一般可分为：,前馈控制、现场控制和反馈控制,三种,做好控制工作必须具备两个前提,一是要有计划和标准；,二是要有健全的组织机构和得力的控制手段。,(,三,),从职能构成上划分,维护功能,(maintenance)-,维护国家法典和制度的职能,保卫功能,(protection)-,保卫国家安全、民族独立,.,保卫公民的生命,财产,自由选择等公民权利,维护基本社会秩序,.,扶助功能,(assistance)-,保持各种利益团体发展的均衡,维护弱势群体的生存,.,服务功能,(direct service)-,促进公益事业,.,管制功能,regulation)-,制定规则来规范社会经济文化生活,.,发展功能,(development)-,促进国家社会经济的发展,.,台湾,张金鉴教授关于行政职能的分析,从每周食物看世界城市贫富差距(组图),No.1 地区：日本Kodaira市 人物：Ukita一家 每周用于食品的开支：37699日元或317.25美元 喜爱的食物：生鱼片，水果，蛋糕，土豆片。,No.2 地区：意大利西西里岛 人物：Manzo一家 每周用于食品的开支：214.36欧元或260.11美元 喜爱的食物：鱼，面包，热狗，冰冻的鱼。,No.3 地区：乍得Breidjing 人物：Aboubakar一家 每周用于食品的开支685CFA法郎或1.23美元 喜爱的食物：用新鲜的羊肉或者鱼肉做的汤。,No.4 地区：科威特 科威特城 人物：Al Haggan一家 每周用于食品的开支：63.63第纳尔或221.45美元 喜爱的食物：印度比尔亚尼菜鸡肉米饭,No.5 地区：美国 北卡罗来纳 人物：Revis 一家 每周用于食品的开支：341.98美元 喜爱的食物：意大利粉，土豆，芝麻鸡,No.6 地区：墨西哥 Cuernavaca 人物：Casales一家 每周用于食品的开支：1862.78墨西哥比索或189.09美元 喜爱的食物：薄饼，螃蟹，面包，鸡,No.7 地区：中国 北京 人物：一姓东人家 每周用于食品的开支：1233.78元或155.06美元 喜爱的食物：猪肉，酱,No.8,地区：波兰 Konstancin-Jeziorna 人物：Sobczynscy一家 每周用于食品的开支：582.48Zlotys或151.27美元 喜爱的食物：猪蹄，红萝卜，芹菜,No.地区：埃及 开罗 人物：Ahmed一家 每周用于食品的开支：387.85埃及磅或68.53美元 喜爱的食物：羊肉，秋葵,No.10 地区：厄瓜多尔 Tingo 人物：Ayme一家 每周用于食品的开支：31.55美元 喜爱的食物：圆白菜土豆汤,No.11 地区：美国 加利福尼亚 每周用于食品的开支：159.18美元 喜爱的食物：炖牛肉，莓果酸奶圣代冰淇淋，蛤蜊杂烩，冰淇凌,No.12 地区：蒙古 乌兰巴托 每周用于食品的开支：41985.85togrogs或者40.02美元 喜爱的食物：羊肉饺子,No.13 地区：英国 Cllingbourne Ducis 人物：Bainton一家 每周用于食品的开支：155.54英镑或者253.15美元 喜爱的食物：蛋黄酱三明治,大虾鸡尾酒,巧克力乳脂软糖蛋糕与奶油,No.1 地区：不丹 Shingkhey 每周用于食品的开支：224.93不丹币或者5.03美元 喜爱的食物：蘑菇、乳酪和猪肉,No.15 地区：德国 Bargteheide 人物：Melander一家 每周用于食品的开支：375.39欧元或者500.7美元 喜爱的食物：煎土豆，熏肉，鱼，油煎的面条，乳酪,薄饼，香草布丁,William Henry Gates III（净资产：510亿美元）,(,四,),从作用手段上划分,行政立法性功能,-,(1982,年宪法,),各级,行政机关在本机关权限内,在依据国家的宪法和法律进行行政管理活动的过程中可以根据实际情况和客观需要,也可以接受立法机关的委托,通过法定的程序,就某一专门的领域制定法律,、法规,.,行政执法性功能,-,政府机构根据国家宪法和法律的有关规定,通过合法的手段和途径推行政令和对社会公共事务进行管理,.,行政司法性功能,-,政府机构根据国家宪法和法律的有关规定的授权,执行法律和法规的实施和对社会公共事务进行有效的监督的职能,.,权威性和程序性,行政法规、行政规章和行政措施,行政职能的扩展,表现为行政裁决,、,行政复议,、,行政诉讼,、,行政处罚,、,行政赔偿,资料,:,关于行政程序,依法行政,建立法治政府,是中国政府管理体制和政治发展的重要目标,.2004,年国务院颁布了,全面推行依法行政实施纲要,计划用,10,年的时间建立法治政府,.,这个文件是出台既是中国政府管理体制改革的必然成果,也是未来中国政府管理体制改革的指导性文件,.,而行政程序化是实行依法行政的重要前提和制度保障,.,1992,年以来,我国行政程序制度的发展主要有,8,个方面,:,行政公开制度行政时效制度,行政告知制度,行政听政制度,行政回避制度,职能分离制度,听取陈述和申辩制度,行政救济制度,行政复议法、行政诉讼法,、,国家赔偿法,行政主体实施行政行为时必须遵循的方式、步骤,、,顺序,、,时限等的总和,.,三,、,行政职能的特点,执行性,多样性,动态性,四、西方行政职能的历史演变：,（一）前资本主义时期的行政职能,前资本主义时期包括奴隶制、封建制时期，这一时期的行政职能是建立在落后的自然经济基础上的。这一时期的行政职能体现出的两方面的特点：,其一是政治统治职能的极端强化。,其二是社会管理职能的相对微弱。,（二）,自由资本主义时期的行政职能,最强大的市场和最弱小的政府,此时自由市场经济取代了自给自足的自然经济。与此相适应，政府的社会管理奉行“,政府要好、管事要少”,的信条。经济上则实行“私人自治”的原则，主要依靠“无形的手”来调节和引导社会经济和其它各方面的事业的发展。同时，资产阶级政府以保障自由、民主、平等、权利为目的，加强政治统治的职能。,最低限度的政府、守夜人政府和无为政府,亚当,斯密,国富论,商人惟利是图,-,个人利益最大化是人本性,-,是罪恶之源头。这是因为我们通常会认为；一个获得必然另一个人损失,-,论证了个人利益转化为公共利益,他在,国富论,中这样写道：我们不能指望肉商、酿酒师或面包师会恩赐给我们晚餐，我们只能希望他们出于私利的考虑而给予我们晚餐。我们针对的不是他们的仁慈而是他们的自爱，我们从不向他们谈及我们的需要，而只是提及他们在交易中能获取的好处。,个人在促进自己利益最大化,满足社会他人的各种需求,促进社会整体利益,康庄大道,”,看不见的手或无形的手“,最小的政府是怎样的？,合理的理由三大类合适的理由武力和个人权利保护有关,国家安全军队防止外国入侵者（外）,国内治安警察保护人们个人生命和财产安全，免遭他人的侵犯,法庭建立客观的规则解决人与人之间的争端（对内）,今天来看，不够的了,即使是最小的政府,埃恩,兰德自私的美德,制定和维护市场公平的游戏规则,提供最基本的公共产品和公共服务道路交通环境等非赢利性和非排它性公共产品私人市场无能为力的,对外国防安全,对内维护个人生命,、财产安全,.,制定市场公平的游戏规则,.,提供最基本的公共设施,.,守夜人政府,市场能做到一切，市场就被神话与此同时要求限制政府力量,资料,:,市场的缺陷,商人急功近利的投机行为,-,非理性行为,企业的利己行为导致的恶果却要社会大多数人来承担,.,产生的社会问题多多,.,公共设施破旧,落后,无人问津,.,垄断破坏了自由竞争法则,.,（三）垄断资本主义时期的行政职能,罗凯主义,-,政府干预挽救了市场,但也导致政府的扩张和低效率,.,1929,年,10,月,24,日，“黑色星期四”，美国股票市场崩溃。成千上万的美国人，从一贫如洗的寡妇到腰缠万贯的大亨，都失去了他们终生的积蓄。到这天结束时，已经有,11,个金融家自杀。从这个角度看,来往穿行于华尔街的人们像一群热锅上的蚂蚁。,资料,:,罗斯福关于国家干预的预想,通过政府直接招募劳工来使人们有工作可做,.,由国家计划和监督公共设施的建设,.,严格检查和监督银行的信贷和投资,.,建立庞大的社会保障系统来帮助那些失业者,.,由政府出台反垄断的法规,恢复自由经济的秩序,.,建立国家工厂,由政府掌握重要资源的分配,.,国家介入经济,用宏观经济政策调节经济,.,19世纪末到20世纪初，资本主义的发展进入到垄断阶段，为了维护资产阶级的统治，垄断资产阶级充分运用和强化政府统治职能。政府由“守夜人”变成了“,社会主宰者”,。在经济上实行垄断资本和国家政权的紧密结合，强化政府对经济的干预和调节。“罗斯福新政”就是典型的表现。,巨型政府,+,福利国家,+,低效率,+,惊人的财政赤字,（四）当代资本主义国家的行政职能,无为政府消失了,全能政府也退出了历史的舞台,剩下的是一个游离于政府与市场之间的,“,有限政府,”,寻找政府与市场都有效的,“,度,”,宏观经济领域,微观经济领域,建立法律基础,维护宏观经济稳定,为社会中易受伤害成员提供广泛的安全网,保护生存环境,有限政府的观念,环境问题,在曼谷，全球化被戏称为：“所有交通阻塞之母”（世界是平的,172,）。在发展中国家，伴随现代化的进程最明显的标志就是越来越完善的交通设施和越来越恶化的交通状况。如果全球化如吉登斯所说就是“现代性的扩展”，那么我们相信，用不了多少年，在人们对中产阶级生活方式渴望的推动下，全球,58,亿人中越来越多的人都会被带入这种“现代性的生活方式”。这种生活方式是以大量的消费石油化学（从塑料到化肥），炭氢化合物（煤、天然气和原油），各种金属（汽车、冰箱和飞机）为条件的。可以想象，现代性生活会使人类以历史上从未有过的速度吞噬原始的森林、河流、湖泊、沼泽和地球上的所有的资源，使大气变暖，空气变得浑浊，如果找不到更好的解决办法，人类最终将失去他在地球上的生存环境。全球化生活方式使人类面临更多共同的问题，人类可能面临各种发展与生存的矛盾。生态危机、能源危机、核威胁和全球恐怖主义甚至包括金融危机和互联网安全等共同的话题都需要寻求共同的认识。罗马俱乐部是这方面非常突出的代表。,当代政府职能,首先，当代资本主义国家政治职能中的暴力职能相对减弱，保持社会稳定的调节职能趋于加强,.,强调建立和谐社会和协商政治,其次，伴随科技和社会经济的迅猛发展，政府的社会管理职能日益拓展，经济职能成为政府职能的重点。,政府奉行,“尽可能市场，必要时国家”,，在充分发挥“无形的手”的前提下也强调利用“有形的手”（政府）来弥补市场机制的不足。,再次，当代国家政府的宏观调控，综合协调职能的强化与行政职能的社会化同步进行。,其目的在于缩小政府规模，减轻政府财政负担，提高政府工作效率。,公共服务主体的多元化,四、研究行政职能的作用和意义：,行政职能是认识行政管理的前提,.,行政职能体现了政府的角色和地位,.,行政职能是行政机构设置和改革的重要依据,.,行政职能决定了行政管理的内容和方式,.,行政职能是实现行政效益的重要标准,.,梳理行政职能是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提,.,研究行政职能对于实现行政管理过程的科学化有着重要意义。,五、我国行政职能转变,为什么中国政府行为会发生变化,?,背景了解,社会主义为什么要选择以计划经济的手段来实现,?,为什么这个被许诺为理想王国的社会制度建立起来以后,各国都不约而同地要求对它进行改革,?,资料一,:,关于理想国,莫尔的“乌托邦”：空想社会主义的憧憬,关于最完美的国家制度和乌托邦新岛既有益又有趣的金书,资料二,:,马恩的科学社会主义,在两人合著的,社会主义从空想到科学的发展,一书中认为,公有制代替私有制是一种历史自然的过程,.,在公有制基础上实行,”,社会化的大工厂管理模式”是唯一的可能的方式,在这个大工厂中,商品生产、货币关系和市场都将消亡,.,资料三,:,苏联模式,国家与革命,提出建立,“,国家辛迪家”,他说社会主义经济就是一家由国家来垄断经营的大公司,全体公民都要变成国家的职员,整个社会将成为一个管理处,成为一个劳动平等,、报酬平等的工厂,.,资料四,:60,、,70,年代供给制度下的中国,1978,年,12,月召开党的十一界三中全会,1982,年十二大提出计划,“,经济为主,市场调节为辅,”,1987,十三大提出,”,国家调节市场,市场引导企业”,1992,年十四大正式提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,.,中国经济改革战略演变,1958,年,-1978,年,:,行政分权改革,以中央政府向下属各级政府放权让利为主,.,1979-1993,年,:,增量改革,也称体制外优先改革,主要以非国有企业或计划外部分为重点改革对象,促进他们的发展,1994,至今,:,整体推进,重点突破,开始为建立全面市场经济制度而进行全面的改革,十六届三中全会通过,中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议,（一）我国行政职能转变的必然性,1、行政职能转变是经济体制由计划经济向市场经济转变的必然要求：我国在1992年后确立了社会主义市场经济理论，使我国开始了由计划经济向市场经济的根本改变。经济基础的这一变革，必然要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑与之相配套，相适应。,2、行政职能转变是实现职能体系合理配置的根本保证。过去我国的行政职能体系是参照苏联模式建立起来的，这一模式的主要特点是在政治、经济、社会方面都实行高度集中统一的体制。随着社会的发展，这一管理模式的弊端逐渐暴露：主要是：政治统治功能太强，社会管理职能太弱；政企不分，职能交叉，相互扯皮，相互推诿。因此，只有切实转变职能，才能理顺关系，实现政府职能体系的合理配置。,3、行政职能转变是机构改革的重要前提和基础：职能是机构设置和机构改革的重要依据。过去的机构改革往往追求“精简机构”的表层目标，忽视了以转变职能为基础的原则，结果导致步入“精简膨胀再精简再膨胀”的怪圈。因此机构改革必须抓住转变职能这一关键。,(,二,),中国政府的角色和职能的基本定位,弥补市场不足,管理宏观经济,实事求是的选择,从地域上看,地理条件相当复杂,.,人口问题,后发型国家,我们发展市场经济的起点是计划经济,复杂的中央和地方关系,主导型政府是必然的选择,（二）我国行政职能转变的主要内容和基本方向：,十一届三中全会以来，我国行政职能进行了一系列转变，主要是：,1、,职能重心,由过去重政治统治，轻社会管理；重阶级斗争轻经济建设向以经济建设为中心转变。,2、,职能方式,也发生了如下重要 变化,（1）由过去运用行政手段为主转向运用经济手段（价格、财政、税收、信贷、利率等）为主 ；（2）由微观管理、直接管理转向宏观管理、间接管理为主；（3）由重视计划、排斥市场转向把计划和市场有机结合起来，注重发挥市场对资源配置的基础性作用。,3、,职能关系,上注重：,（1）加强中央与地方、上级与下级政府的关系：,既要维护国家政令的统一，发挥中央政府的宏观调控职能，又要保证地方、基层能够因地制宜，调动地方和基层的积极性；,（2）理顺政企关系：基本原则是权力下放，政企分开。具体做到：,第一：把所有权和经营权分开；第二：把政府作为国有资产所有者职能和行政管理职能分开；第三：实行国有资产分级管理。建立起政府以经济、法律、行政等综合手段控制市场，市场引导企业的调控体制。,（3）理顺政府各职能部门关系。,在职能分解和职能分析的基础上，明确各自职能，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清，人浮于事的弊端。,案例：,三年前，为适应形势发展需要，,A,市市政府做出了合并机构,M,与机构,N,的决定。合并后不到一年，矛盾就出现了：在经费上受到了影响。自合并以后，原机构,M,的直接上级(省级)部门认为，合并后机构已不归口，应由地方财政给予补贴；而市财政局坚持认为，应由原机构,M,的上级划拨大部分经费。由于省、市两家在经费问题上互相推诿，合并后的单位的正常工作受到严重影响。工作性质上的矛盾。原机构,M,与机构,N,虽业务相近，但性质上存在明显区别，在经费、人力、物力、工作任务上都不便统一安排。今年年初，,A,市市政府再度做出决定，将合并的两个单位重新分开。,请回答：机构,M,与机构,N,的合并为何失败?应吸取什么教训?,案例分析：失败的原因在于违背了机构改革必须以职能转变为基础的原则，视机构改革为简单的撤并。机构改革应以职能转变为中心，应注意行政组织设立的统一性原则，将机构改革纳入科学化的轨道。,