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《新公共行政》读书笔记

弗雷德里克森个人介绍

H·乔治·弗雷德里克森, 美国现代著名公共行政学家、 西方新公共行政学派旗帜性人物。她曾前后执教于雪城大学、 南加州大学、 北卡罗来纳大学和马里兰大学, 还是堪萨斯大学埃德温·斯滕尼公共行政专业特聘教授。在学术职务方面她曾担任美国公共行政学会会长、 美国著名公共行政学术期刊杂志《公共行政理论与实践》主编。在行政职务方面曾担任东华盛顿大学校长、 密苏里大学公共与小区服务学院院长、 印第安纳大学公共与环境事务学院副院长。同时, 也是《新公共行政》、 《公共行政精神》、 《公共行政与社会正义》等多部享受盛誉公共行政学专著作者。基于弗雷德里克森在公共行政学领域卓越贡献, 她于1990年荣获美国公共行政学会和全美公共行政与公共事务学院联合会颁发尤其研究奖, 于1992年荣获美国公共行政学会颁发德怀特·沃尔多奖。
《新公共行政》是弗雷德里克森扛鼎之作, 这部著作最大特色在于这是中国外首次对新公共行政思想进行总结和评价。20世纪60年代, 在动荡不安政治经济环境下, 公共行政学作为一门科学, 也面临着时代挑战, 学者们都在反思传统公共行政, 研究公共行政未来发展方向和远景, 寻求变革与创新成为肯定趋势。弗氏在新公共行政发展中一直起着关键作用, 她于1980年在总结了自己数十年对公共行政思索基础上, 出版了《新公共行政》一书。书中系统叙述了新公共行政理论, 将部分新理念和见解引入到公共行政中, 其中社会公平就是新公共行政一个关键理念。弗氏《新公共行政》对于建立中国特色公共行政学理论体系含相关键学术参考价值与理论借鉴意义。

弗雷德里克森“新公共行政”理论关键见解
(一)社会公平复合理论
社会公平复合理论是弗氏新公共行政思想关键内容, 她以社会个体公平问题作为理论原点, 进而从更为宽广视野深入阐释公平理论。弗氏认为社会公平包含单纯个人公平、 分部化公平、 集团公平、 机会公平和代际之间公平。单纯个人公平强调是社会个体之间公平问题, 即全部社会组员不受任何外部原因影响而拥有平等政治、 经济、 法律地位, 任何人不得僭越这一标准而凌驾于她人之上。分部化公平是正视不平等现实而采取一个调整手段, 即不一样人群之间给予区分化对待, 相同人群之间给予平等化对待。这种公平价值观比较适适用于实施劳动分工复杂社会, 其行为貌似不公平, 实质却是在促进公平目标实现。集团之间公平关键包含群体或者次群体之间公平, 如种族公平和性别公平等。机会公平包含目标预期机会公平以及实现目标所采取手段机会公平。代际之间公平是现代人与子孙后代之间公平, 主张留给子孙后代充裕发展空间和机会。因为公平内容复杂多样, 而且改变多端, 故而不可能用简单列举方法涵盖全部公平范围, 那也是没有意义。社会公平复合理论是一个由定义和概念组成复杂结构, 其关键价值就在于在理论上和实践上为实现社会公平目标提供了一个基础分析框架。
(二)基于公共行政治理观
弗氏认为, 我们所处时代是一个反官僚体制和反制度化时代, 是一个崇尚“治理”时代, 大家普遍认为“治理”是能够接收、 正当, 甚至是正确公共行政方法。在现代公共行政学术研究中, “治理”也成为一个热点概念而被社会各界广
泛使用, 它给予公共行政更为深远内涵, 使其与传统“管理”在言辞上拉开了一定程度距离。弗氏认为, 作为公共行政治理包含四层含义。第一层含义也是最明确含义, 即公共行政主体含有多元性, 包含参与公共活动全部类型组织和机构, 而非仅有政府机构;第二种含义是公共行政客体边界模糊性, 公共行政主体多元化肯定造成政治事务和行政事务边界模糊不清, 进而对传统政治—行政二分理论组成挑战;第三种含义是公共行政环境更具宽松性, 这让公共管理者工作更少含有组织性和层级性, 却更具政治性和责任性;第四种含义是治理工作
应含有正当性, 这是为达成公共目而做出一项高尚而主动贡献。尽管弗氏力图用一套严密概念来全方面清楚地解读基于公共行政治理观独特征与优越性, 但她也认可这种治理观在实践上和理论上仍存在一定缺点。同时, 弗氏也强调, 作为治理公共行政因为与行政首长关系过于亲密, 所以潜伏着很多政治风险和正当性问题。
(三)“公共性”理论
弗氏认为“公共行政”内涵应该分解为“公共”和“行政”两层含义进行解读, 学术界相关“行政”问题研究热情高涨、 结果丰富, 而对于“公共”含义研究却相对欠缺, 甚至存在很多认识误区。弗氏批评了学术界将公共行政等同于政府行政狭义行政观, 认为这是受功利主义政治哲学影响而过分关注自我利益后果, 并由此造成现代公共行政实践中“公共性”旁落。弗氏还对多元主义、 公共选择主义、 立法主义、 服务供给主义以及公民主义等五种相关公共了解模式进行了分析比较和批判质疑。在此基础上, 弗氏提出了自己“公共性理论”, 其关键组成要件包含宪法、 品德高尚公民、 对集体和非集体公共诉求回应机制、 乐善好施公民精神等四项内容。她毫不谦虚地认为, 这种理论兼具内容上独特征和实践上可操作性, 既能促进公众特殊利益, 又能促进公众普遍利益。弗氏最终总结说:“公共既是一个理念, 也是一个能力。就理念而言, 这要求全部公民为了共同目和共同利益而走到一起;就能力而言, 这就要求全部公民为了这一共同目和利益主动愉快地工作和分享信息。”1公共责任是每个社会组员个体责任, 而非抽象意义集体责任, “公共性”表现和公共利益实现有赖于公共部门管理者和私营部门管理者, 也包含志愿者协会和非营利组织共同努力。
(四)行政伦理观
伦理属于哲学思辨、 价值判定和道德准则等精神领域抽象事物, 而行政则属于决议与行动等具体化实践世界, 二者貌似分属于不一样领域, 实则亲密关联、 互为影响。弗氏认识到, 大家对行政部门及其工作人员有着很高道德期望, 她从人性本源与腐败关系入手进行探讨, 认为大家对腐败界定会因职业和环境不一样而有所差异。因为人道德情况会受到周围环境影响和制约, 所以其她领域人进入政府部门工作可能更轻易破坏行政伦理。弗氏批评了那种认为能够实现行政目决议就是符合道德、 反之则是违反道德功利主义哲学主导下行政伦理观。弗氏认为, 责任问题是政府行政管理实践关键问题, 责任意识对公共行政实践活动至关关键。严格官僚制使官僚自由裁量权几乎为零, 只要严格根据上级指令行事, 就无须负担行政后果和行政责任, 这造成公共行政者责任意识逐步丧失。弗氏认为, 民主社会中政策伦理问题正在从立法领域向司法领域蔓延。有很多重大政策伦理问题表面上看仿佛是立法领域管辖范围, 但实际上却是由法院作出裁决。行政伦理标准应该伴随社会环境改变而进行调整, 经过伦理改革运动是有可能遏制腐败发生, 未来应该把研究重心切换到伦理问题发生环境、 职业以及文化等方面。
(五)动态开放组织理论
行政组织是现代公共服务关键供给者, 呆板僵化科层制管理组织无法适应快速改变经济社会环境, 更无法满足公众个性化与多样化服务需求。更为关键是, 弗氏认为传统公共行政组织建立在功利主义政治哲学和政治—行政两分理论基础之上, 过于重视社会资源配置中效率与经济标准, 而忽略了公正与平等价值追求, 缺乏对那些占有政治和经济资源相对较少弱势群体权利关心, 并最终造成公共行政偏离了民主政治航道。新公共行政学派在批判传统公共行政组织封闭僵化、 机械呆板同时, 也构建起独具特色、 动态开放组织理论。新公共行政认为, 公共行政正当性与有效性是建立在最大程度地满足公众需求和促进公共利益基础之上, 尤其应关键关注少数族群和弱势群体利益实现。新公共行政强调利用动态视野去观察研究行政组织, 认为其运作过程包含分配、 整合、 边际交换和社会情感四个方面。1现代行政发展动力起源于行政组织变革需要, 主张利用行政分权模型、 居民控制模型、 讨价还价模型等组织模型, 对现有科层制组织结构体系进行改造, 构建起以用户导向、 应变灵活和回应性强为特征新型行政组织形态。

弗雷德里克森“新公共行政”思想对中国社会治理启示
(一)加强社会宏观调控, 保障社会公平正义
伴随国家经济社会结构和国民文化心理结构深刻变革, 社会各界对公平正义了解和认知在不停深化, 要求也在不停提升。公平不仅意味着社会组员之间权利公平和机会公平, 也包含过程公平和结果公平;正义不仅是一个区分是非善恶道德观念, 也是一个建立在公平基础上政治理念。公平与正义相辅相成、 交织融合, 成为衡量一个国家和社会文明程度关键标准。改革开放30多年来, 中国经济社会发展成绩令人鼓舞, 问题也一样不可忽略。国家整体经济实力增加速度与国民人均GDP增加速度并未展现出正百分比发展态势, 经济发展过程中区域差距、 城镇差距、 阶层差距以及社会个体间贫富差距仍然较大, 官员腐败、 特权垄断、 与民争利等丑恶现象仍然广泛存在于各个领域。凡此种种, 不一而足。这些社会问题长久而广泛存在, 极大地损害了社会公平正义, 也成为社会矛盾导火索和公共安全风险源。国家应该深化收入分配制度改革, 加大社会宏观调控力度, 缩小地域之间、 城镇之间、 行业之间及个体之间贫富差距;严厉党风党纪和民主法治建设, 果断杜绝多种特权和垄断现象发生, 保障公民在政治生活和社会生活中平等参与权;推进经济发展方法转型变革, 摒弃粗放式发展模式和掠夺式开采方法, 给予子孙后代留下足够生存发展资源和良好生态环境。
(二)实施多元主体共治, 推进社会治理创新
经济转轨和社会转型双重合加, 加上连续深入利益结构调整, 使适当下中国社会矛盾相互交织、 错综复杂。碎片化公共政策和局部性、 适应性打补丁式改革, 难以从根本上根本处理全局性和系统性社会难题。由基于官僚权威传统行政方法向有更多公民参与现代行政方法转变, 构建法治基础上多元主体共治模式, 成为中国行政方法变革有效选择。党十八大以来历次全会也一直强调, 要重视运使用方法治方法实施多元主体共治, 以推进社会治理创新。这是基于目前国情科学判定而提出深入深化改革新思维和新境界。改革开放和社会主义市场经济目标确立, 打破了政府统揽政治、 经济和社会全局状态, 在国家政治体系之外出现了一个相对独立市场体系, 也逐步培育出一个日趋独立并不停发展壮大社会组织体系。伴随政府职能转变和简政放权工作深入推进, 政府有必需也能够为市场和社会提供更为良好外部环境和愈加宽广作为空间。“在政府、 市场和社会三重体系日臻完善条件下, 以政府或市场为主一元治理模式已不能满足经济和社会发展需求, 由政府、 市场与社会组成多元主体共同治理社会共治模式呼之欲出。”1
(三)重视社会公共利益, 回归公共行政本质
在过去2间, 功利主义哲学逐步替换了希腊人公共哲学观, 并开始在政治思想和实践中占据主导地位。社会组员从以前关注集体之善转变为愈加关注个人物质效用和精神享受 政府行政目标也从以前关注整体利益降低为专注于为私人谋取福利。由此, 公共之义演变为原子化个体集合, 公共利益也退变为个体利益简单相加, 公共行政中“公共性”内涵也逐步旁落而变得名存实亡。弗氏认为:“公共行政前辈们选择‘公共行政’而非‘政府行政’一词来表明这一领域性质是明智。”2从弗氏褒扬之辞能够看出, 公共行政理论研究者似乎也已经意识到, 假如使用“政府行政”之词可能会助推行政实践愈加远离其公共性本质, 而使用“公共行政”则有可能唤起行政人员“公共性”意识。社会治理时代公共行政要兼顾社会各个阶层利益需求, 这就需要政府以公共利益为基准, 在纷繁复杂利益诉求中找到合理平衡点。公共利益不是个人利益简单叠加, 而是一定社会条件下或特定范围内多数主体利益相一致方面。公共利益是公共行政逻辑起点和目标追求, 也是彰显公共行政“公共性”有效方法。行政改革每一项举措都必需是基于公共利益而非部门利益和私人利益考虑, 让公共行政真正回归其“公共性”本质属性, 才是真正维护和发展最广大人民群众根本利益, 才能深入扎实和巩固党执政之基。
(四)强化行政伦理建设, 推进德法互补共济
行政伦理是“国家行政机关及其工作人员在权力利用和行使过程中道德意识、 道德规范以及道德行为总和”3。行政伦理表现出作为个体公共行政人员和作为组织国家行政机关在管理国家和社会公共事务中所应遵照基础伦理道德要求, 在公共行政领域和行政管理过程中含有特殊价值, 也对整个社会伦理和精神文明建设起着关键引领作用。经济快速发展、 私欲不停膨胀和监督机制软弱乏力, 成为权力滥用和贪污腐败滋生温床, 也助长了违法违纪者嚣张气焰。伦理道德作为大家心中衡量是非善恶标尺和准绳, 以一个不可外视方法内在地制约和自觉地引导大家行为, 是社会稳定有序第一道屏障。非法用权和贪污腐化首先是从思想堕落开始, 所以, 规范行政和彰显行政实践“公共性”价值必需狠抓国家公务人员行政伦理道德建设, 让其在内心深处真正树立“人民至上”和“为人民服务”理念。法律与道德都是维护社会秩序、 规范大家思想和行为关键手段, 作为社会主义上层建筑关键组成部分, 二者各有其独特地位和功效, 它们之间存在很强互补性。从国家治理策略角度来看, 依法治国与以德治国是一个紧密结合、 互补共济有机整体, 过于倚重其中任何一方都难以实现公共行政目标, 必需将二者有机统一于国家治理现代化伟大实践中。
(五)深化组织机构变革, 提升公共服务能力
组织是两个以上社会个体为了实现共同目标而建立含有权利与责任、 分工与协作关系有机系统。任何组织都无法脱离外部环境而独立存在, 而且在与外部环境进行物质能量和信息交换过程中互为影响和相互塑造。经济社会发展是不可阻逆历史时尚, 生存于其中行政组织必需依据外部环境改变不停进行调整和变革, 这是组织发展永恒法则。改革开放30多年来, 中国已经进行了数次政府机构改革, 以适应不停改变国际中国环境。伴随政府职能深入转变和服务型政府建设工作连续深入推进, 未来行政机构改革更应重视提升组织机构公共服务能力和效率, 重视扩大基础公共服务供给范围, 提升公共服务品质。尤其是针对住房、 教育、 养老、 医疗、 环境保护、 文化等民生领域基础公共服务仍然短缺现实状况, 各级政府在组织机构变革过程中应主动回应人民群众合理诉求, 立足于公共利益, 勇于打破存在于权力体系内部掣肘原因, 经过权力资源优化整合疏浚改革红利和公共服务输送通道。
新公共行政理论诞生绝非偶然, 而是经济、 政治、 文化等多个原因综合作用结果, 是顺应社会历史发展趋势肯定产物。以弗氏为代表新公共行政学派呼吁公共行政转向公平与正义价值追求, 回归“公共性”属性, 这既反应出该学派对经济社会发展敏锐洞察力, 也表现出理论工作者高度社会责任感和人文情怀。在改革已经步入深水区和经济社会发展步入“新常态”时代背景下, 怎样在复杂国际中国环境中有效维护社会安定团结政治局面, 并把社会主义建设事业顺利向前推进, 弗氏新公共行政思想为中国未来改革发展提供了有益启示。

第1章导论1.1何谓新公共行政？1.2社会公平1.3不平等1.4有价值无涉公共行政吗？1.5变革1.6参与注释第2章新公共行政时代背景2.1政治学2.2新公共行政五个模型注释第3章社会公平与公共行政3.1理论和定义3.2内在公平注释第4章公共行政静态与动态4.1变革与回应4.2理性4.3其实不然4.4管理方—职员之间关系、 管理方—公民之间关系4.5总结与结论注释第5章公共行政版图5.1正统观念5.2正统观念衰落5.3对一个新正统观念探寻5.4走向公共行政结构动力学注释第6章教育与公共行政6.1公共行政教育——规模、 类型、 结构6.2公共行政教育、 高等教育其她领域与公共服务之间关系6.3结语注释第7章20世纪80年代公共行政7.1个人和组织注释参考书目索引